Активная роль суда в административном судопроизводстве (В.А. Майборода, журнал "Судья", N 3, март 2017 г.)

Активная роль суда в административном судопроизводстве

В.А. Майборода,

кандидат юридических наук

Журнал "Судья", N 3, март 2017 г., с. 57-60.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации*(1) (далее - КАС РФ), вступивший в силу в соответствии с Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"*(2) с 15 сентября 2015 г., в настоящее время активно применяется на практике, осмысление результатов которой является непосредственным условием достижения задач судопроизводства.

Институализация административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы судопроизводства на первоначальных стадиях не оставляла сомнений в идентичности процедурных норм рассмотрения споров с участием властно-публичного субъекта и норм гражданского судопроизводства, содержащих в тот период специальные правила разрешения таких споров. В литературе отмечалось, что КАС РФ "во многом воспроизводит действующие нормы (их структурные элементы и содержательную часть) и собственно судебные процедуры Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совмещая их, тем не менее, со значительным количеством процессуальных новелл"*(3).

Одной из таких новелл является принцип судопроизводства, закрепленный в пункте 7 ст. 6 КАС РФ: состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Часть 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации*(4) закрепляет, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Этот конституционный принцип находит нормативную реализацию в конституционной форме судопроизводства (ст. 5 и 35 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации*(5)"), уголовной форме судопроизводства (ст. 15 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации*(6)), гражданском судопроизводстве (ст. 12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации*(7); далее - ГПК РФ) и в затрагиваемой в настоящей работе административной форме судопроизводства. Установление принципа состязательности и равноправия в качестве одного из основополагающих принципов судопроизводства находится в системной взаимосвязи с имплементацией в национальное законодательство Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права. Европейский Суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) неоднократно отмечал значимость этого принципа судопроизводства. Например, в § 102 Постановления ЕСПЧ от 21 декабря 2010 г. в деле "Гладкий (Gladkiy) против Российской Федерации"*(8) со ссылкой на предшествовавшие судебные постановления ЕСПЧ указал, что принцип состязательности и равенства сторон является признаком справедливого судебного разбирательства. По мнению ЕСПЧ, реализация этого принципа означает, что каждой стороне должна быть предоставлена разумная возможность знать позицию другой стороны и представленные ею доказательства и высказывать свое мнение о них, а также представлять свое дело в условиях, которые не ставят его в существенно неблагоприятное положение по сравнению с противной стороной.

В нормативном закреплении административного судопроизводства Российской Федерации принцип законности и справедливости является самостоятельным принципом административного судопроизводства*(9). Относительно непосредственной имплементации ЕСПЧ принципа справедливого судебного рассмотрения дела ученый отмечает, что "...применение в нашей стране Конвенции и Протоколов к ней вопреки правовым позициям Европейского суда по правам человека независимо от национальной принадлежности участников конкретного дела и вида правового акта, в которых они сформулированы, приводило бы к искажению действительного смысла конвенционных норм и к нарушению защищаемых данными актами прав и свобод человека и гражданина"*(10), указывая тем самым на необходимость понимания права на справедливый суд в соответствии с толкованием, данным в постановлениях ЕСПЧ. Оно охватывает следующие процессуальные аспекты, обобщенные исходя из прецедентного характера их правоприменения.

1. Требования справедливого разбирательства различаются в зависимости от того, какие дела рассматриваются - уголовные или гражданские. В отношении определения гражданских прав они "...обычно менее строгие, чем по делам, касающимся предъявления уголовного обвинения"*(11).

2. Справедливое разбирательство предполагает право на состязательность. Стороны должны иметь возможность знать обо всех представленных доказательствах или поданных заявлениях, а также давать комментарии по ним с целью повлиять на судебное решение*(12).

3. Справедливое разбирательство исходит из равенства процессуальных прав истца и ответчика. Участие в деле прокурора в интересах одной из сторон может быть оправдано:

- необходимостью защиты уязвимых лиц;

- тем, что правонарушение затрагивает большое число людей;

- необходимостью защиты реальных государственных интересов или имущества*(13).

4. Право на справедливое судебное разбирательство реализуется информированием сторон о судебном заседании таким образом, чтобы у них была возможность явиться на него, если бы ими было принято решение воспользоваться правом участвовать в судебном заседании*(14).

Принцип законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел и принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда изложены в КАС РФ обособленно. По этой причине некоторая степень их смыслового смешения, допускаемая правоприменительной практикой ЕСПЧ, не может допускаться российскими судами.

Системное рассмотрение норм, в которых закреплена активная роль суда, или, иначе говоря, в которых суду предоставлена возможность действовать самостоятельно, позволяет выявить следующее.

В силу пункта 6 части 3 ст. 135 КАС РФ, суд при подготовке административного дела уполномочен истребовать доказательства по своей инициативе.

В соответствии с частями 4 и 6 ст. 69 КАС РФ суду предоставлено правомочие вызывать свидетеля в судебное заседание по своей инициативе.

Согласно части 3 ст. 62 КАС РФ, суд при определении предмета доказывания не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В силу части 2 ст. 62 КАС РФ, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо, которые обязаны также подтверждать факты, являющиеся основанием их возражений.

Особая роль отведена суду при сборе доказательств: в соответствии с частью 1 ст. 63 КАС РФ в целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе.

Согласно части 1 ст. 306 КАС РФ, суд апелляционной инстанции административного судопроизводства наделен правом по своей инициативе истребовать необходимые доказательства при подготовке административного дела к рассмотрению.

Приведенный перечень признаков самостоятельности суда в нормативном смысле является фактически исчерпывающим, но в содержательном наполнении процессуальных норм, находящихся во взаимосвязи с нормами материального права, не может быть завершенным и приводится только с целью доктринального отграничения инициативы суда от его активной роли в процессе.

Представляется, что необходимость такого разграничения обусловливается расхождением буквальной формулировки принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда и его содержания согласно ст. 14 КАС РФ. В соответствии с частью 1 этой статьи административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Ее часть 2 определяет, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, руководит судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

То есть собственно активная роль суда при буквальном прочтении определена как инициатива по истребованию доказательств и правильное применение законов.

Часть 3 статьи 14 КАС РФ гарантирует сторонам равенство в реализации их процессуальных прав, т.е. фактически закрепляет понимание принципа состязательности и равноправия сторон как проявления принципа состязательного правосудия, данного Европейским Судом по правам человека.

Вместе с тем практическая сторона вопроса активной роли суда в состязательном и равноправном процессе не исчерпывается только самостоятельностью суда в истребовании доказательств и правильном применении закона.

Следует заметить, что по существу эти же возможности имеются и в распоряжении суда при осуществлении гражданской формы судопроизводства. В силу части 2 ст. 56 ГПК РФ суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались. То есть в гражданском процессе суд не полностью самостоятелен в истребовании нужных по делу доказательств, но и не лишен возможности создания сторонам таких условий, при которых они сами заявят о соответствующей необходимости, коль скоро они доказывают обстоятельства, включенные судом в круг доказывания.

Более того, в п. 5 и 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству"*(15) судам даны разъяснения о том, что в случае заблуждения сторон относительно фактов, имеющих юридическое значение, судья на основании норм материального права, подлежащих применению, разъясняет им, какие факты имеют значение для дела и на ком лежит обязанность их доказывания. При определении закона, подлежащего применению при разрешении дела, и установлении правоотношений сторон судам следует иметь в виду, что должна приниматься во внимание совокупность данных: предмет и основание иска, возражения ответчика относительно иска, иные обстоятельства, имеющие юридическое значение для правильного разрешения дела. Указание истцом конкретной правовой нормы в обоснование иска не является определяющим при решении судьей вопроса о том, каким законом следует руководствоваться при разрешении дела.

В пункте 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции"*(16) судам дано разъяснение о том, что если в апелляционных жалобе, представлении в нарушение положений абзаца первого части 2 ст. 322 ГПК РФ содержатся материально-правовые требования, которые при рассмотрении дела в суде первой инстанции не заявлялись, судья на основании части 1 ст. 323 ГПК РФ выносит определение об оставлении апелляционных жалобы, представления без движения и назначает разумный срок для исправления указанного недостатка.

Далее Пленум Верховного Суда Российской Федерации уточняет, что судья не вправе оставить без движения апелляционные жалобу, представление, содержащие материально-правовые требования, ранее не заявленные при рассмотрении дела в суде первой инстанции, но которые суду первой инстанции с учетом положений части 3 ст. 196 ГПК РФ следовало разрешить по своей инициативе в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Таким образом, в рамках гражданского судопроизводства имеется возможность достаточной реализации активной роли суда в состязательном и равноправном процессе. В связи с выделением административного судопроизводства в самостоятельную форму эта возможность не подверглась ревизии, в том числе и в соответствующих положениях постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации.

Изложенное позволяет заключить, что в формально-правовом смысле нормативная дифференциация в регулировании процессов административного и гражданского судопроизводств осуществляется эволюционно, не подвергая правовую материю существенным колебаниям.

Реализация принципа административного судопроизводства непосредственно в судебных актах, закрепившего в процессуальной норме состязательность и равноправие сторон при активной роли суда, состоялась в гражданском судопроизводстве в столь же значимом объеме, что и в административном.

Представляется необходимым поиск и иной надлежащей процессуальной формы реализации рассматриваемого принципа. В связи с этим следует указать на институт процессуальных последствий заявления о фальсификации доказательств, закрепленный в ст. 161 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации*(17). При заявлении суду о фальсификации доказательства по делу суд выявляет подтверждение воли стороны, представившей оспариваемое доказательство. В случае если эта сторона не возражает против исключения такого доказательства, суд его исключает. Если же сторона возражает против заявления о фальсификации, то суд обязан принять меры по проверке спорного доказательства: назначить экспертизу, истребовать другие доказательства и проч.

В приведенной норме сочетаются диспозитивность поведения сторон и активная роль суда в смысле его обязанности принять меры по проверке доказательства. В случае выявления подлинности оспоренного доказательства для стороны, сделавшей заявление о его фальсификации, наступают уголовно-правовые последствия в части возможности квалификации действий как ложного доноса; если же фальсификация будет подтверждена, то для представившей спорное доказательство стороны должны наступать уголовно-правовые последствия в части возможности квалификации ее действий по составу преступления о фальсификации доказательства по делу*(18). В обоих случаях наступают процессуально значимые последствия применительно к рассматриваемому делу, а активная роль суда в данном институте заключается не в дискреционном усмотрении, а в процессуальной обязанности, которая должна исполняться при уже реализованных возможностях состязательности сторон.

Изложенное позволяет заключить следующее.

Во-первых, формирование правоприменительного вектора реализации принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда в российской правоприменительной практике будет осуществляться иначе, чем в практике ЕСПЧ, в силу дифференцированного нормативного закрепления общепризнанных принципов отправления правосудия. Возможность знать позицию другой стороны и представленные ею доказательства и высказывать свое мнение о них, а также представлять свое дело в условиях, которые не ставят его в существенно более неблагоприятное положение по сравнению с противной стороной, реализуется в принципе законности и справедливости административного судопроизводства.

Во-вторых, доктринальное представление об активной роли суда в административной и гражданской формах судопроизводства исходит из контент-анализа существа процессуальных норм, понимание которых без материально-правового компонента основания спора может быть умозрительным. То есть возможность активной роли суда должна быть не только процессуально закреплена, но и находиться в системной взаимосвязи с нормой материального закона, подлежащей применению, определение правильности которой относится к компетенции суда как в административном, так и в гражданском судопроизводстве.

В-третьих, активная роль суда не может восприниматься только как реализация судейской дискреции в формировании круга доказывания и определения средств доказывания, поскольку такие возможности имеются и в гражданской форме судопроизводства, не выделяющей активную роль суда в качестве отдельного принципа.

В-четвертых, фактическое применение активной роли суда в административном судопроизводстве может строиться на позитивном опыте арбитражного процесса, где эта роль может заключаться не только в возможности реализации отдельных дискреционных полномочий, но и в обязанности суда проверять доказательство, не отозванное стороной вопреки заявлению о его фальсификации.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2015. N 10. ст. 1391.

*(2) СЗ РФ. 2015. N 10. ст. 1392.

*(3) Иваненко Ю.Г. Административное судопроизводство: новые основы правоприменения // Судья. 2015. N 6. С. 13-16.

*(4) СЗ РФ. 2014. N 31. ст. 4398.

*(5) СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447.

*(6) СЗ РФ. 2001. N 52 (Ч. I). ст. 4921.

*(7) СЗ РФ. 2002. N 46. ст. 4532.

*(8) Бюллетень ЕСПЧ. 2011. N 10.

*(9) Майборода В.А. Принцип справедливости в административном судопроизводстве // Административное право и процесс 2016. N 3. С. 11-15.

*(10) Там же.

*(11) Постановление ЕСПЧ от 13 мая 2008 г. "Дело Галич (Galich) против Российской Федерации" // Бюллетень ЕСПЧ. 2009. N 4.

*(12) Постановление ЕСПЧ от 26 мая 2009 г. "Дело Бацанина (Batsanina) против Российской Федерации" // Бюллетень ЕСПЧ. 2010. N 2.

*(13) Постановление ЕСПЧ от 15 января 2009 г. "Дело Менчинская (Menchinskaya) против Российской Федерации" // Бюллетень ЕСПЧ. 2009. N 12.

*(14) Постановление ЕСПЧ от 15 марта 2005 г. "Дело Яковлев (Yakovlev) против Российской Федерации" // Бюллетень ЕСПЧ. 2005. N 10.

*(15) Бюллетень ВС РФ. 2008. N 9.

*(16) Бюллетень ВС РФ. 2012. N 9.

*(17) СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3012.

*(18) Кибальник А.Г., Майборода В.А. Фальсификация доказательств: уголовная ответственность // Законность. 2009. N 1. С. 14-17.