Прекращение прав на землю в целях охраны окружающей среды как средство реализации публичного интереса (А.В. Курницкая, журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2017 г.)

Прекращение прав на землю в целях охраны окружающей среды как средство реализации публичного интереса

А.В. Курницкая,

аспирант Санкт-Петербургского

государственного университета (Санкт-Петербург)

Журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2017 г., с. 189-192.

Конституцией Российской Федерации за каждым закреплены право на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 42, 58). Несоблюдение землепользователями этой обязанности влечет, в том числе, прекращение принадлежащего им титульного права на землю в целях охраны окружающей среды. В этом и других случаях прекращение прав на землю может стать средством реализации публичного интереса.

Следует разграничивать понятия "прекращение права" и "прекращение правоотношения". Прекращение правоотношения представляет собой окончание всех прав и обязанностей*(1). Правоотношение и право прекращаются, когда объект полностью утрачен. Между тем прекращение права не всегда влечет прекращение правоотношения ввиду того, что права и обязанности в отношении объекта могут быть возложены на другое лицо (субъект права). В этом порядке прекращение может быть связано с нарушением соответствия между правом и обязанностью, которое, по мнению Г.Ф. Шершеневича, приводит к потере права, а именно "исключению активного субъекта помимо его воли из юридического отношения"*(2). В результате природа правоотношения остается прежней, сохраняется взаимосвязь субъективных прав и правовых обязанностей, которые переходят к новому субъекту*(3).

То же самое происходит при прекращении прав на землю в целях охраны окружающей среды. Так, при гибели или уничтожении земельного участка прекращается правоотношение собственности и титульного владения, титульного пользования. При изъятии же земельного участка ввиду его ненадлежащего использования прекращается лишь право собственности на него в отношении конкретного собственника, а в правоотношение собственности вступает другой субъект - государство или муниципальное образование.

Право на землю может быть прекращено добровольно или принудительно. Под принудительным понимается прекращение права против воли собственника или титульного владельца (к примеру, при использовании земельного участка не по целевому назначению или при таком использовании, которое приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде). Добровольными являются отчуждение имущества другим лицам и отказ от принадлежащего права, реализуемые по воле собственника или титульного владельца*(4).

Для сущностной характеристики прекращения прав на землю в целях охраны окружающей среды как средства реализации публичного интереса большое значение имеет исследование вопросов собственности на землю и другие природные ресурсы с учетом их взаимосвязи.

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Между тем правовой режим природных ресурсов различен: лесной фонд, недра, животный мир отнесены к собственности Российской Федерации, водные объекты и водные биоресурсы - к федеральной собственности, за исключением прудов, обводненных карьеров и находящихся в них водных биоресурсов, которые в свою очередь могут принадлежать физическим или юридическим лицам, муниципальному образованию, субъекту Российской Федерации на праве собственности.

Народ Российской Федерации не является субъектом права собственности, однако может выступать субъектом отношений, в которых объектом провозглашаются "основа жизни и деятельности", естественное богатство, ценность (достояние) всенародного значения (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ)*(5). Так, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим*(6). Сходные правовые режимы установлены и в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"*(7) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"*(8).

Следовательно, земля и другие природные ресурсы, оставаясь органической частью природы, признаются публичными благами, используемыми и охраняемыми как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории*(9), когда гарантируется экологическое благополучие, поддерживается благоприятное состояние окружающей среды и тем самым обеспечиваются публичные интересы*(10). Полагаем, что применение мер, направленных на охрану окружающей среды (сохранение и восстановление природной среды, ее рациональное использование и воспроизводство, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий) и связанных с ограничением или прекращением прав на землю, является средством удовлетворения публичных интересов.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности выступают компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы*(11). В перечень объектов охраны не включены природно-антропогенные и антропогенные объекты, поскольку они, будучи созданными в рекреационных целях или измененными человеком в целях удовлетворения своих потребностей, природными объектами не являются.

Понятие "земля" используется законодателем в широком значении и относится к отдельным ее категориям (земли лесного, водного фонда, земли особо охраняемых природных территорий и объектов, где могут располагаться земельные участки, и пр.)*(12). Данное обстоятельство связано с тем, что в целях охраны и рационального использования земель законодатель ввел особые правовые режимы, направленные на взаимообусловленное использование земли и территориально связанных с ней других природных объектов и обеспечивающие их сохранность для нынешнего и последующих поколений*(13).

Таким образом, прекращением прав на землю в целях охраны окружающей среды следует считать утрату прав и обязанностей собственника или титульного владельца, титульного пользователя ввиду добровольного или принудительного прекращения прав на земельный участок и другие природные ресурсы, направленного на обеспечение публичного интереса - охрану окружающей среды, выражающуюся в пресечении негативного воздействия на нее, соблюдении специальных режимов природопользования и восстановлении компонентов природной среды, природных объектов, природных комплексов.

Список литературы

Бринчук М.М., Будникова Ю.Е. Земля - публичное благо // Право. Журн. Высшей школы экономики. 2009. N 2.

Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории "хозяйственного права" / под ред. А.Л. Маковского, О.Ю. Шилохвоста. М., 2000.

Мейер Д.И. Русское гражданское право: в 2 ч. / по испр. и доп. 8-му изд. 1902; под ред. Е.А. Суханова. 3-е изд., испр. М., 2003.

Мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации В.О. Лучина к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728.

Никишин В.В. Индивидуализация земли и других природных ресурсов: проблемы закона и трудности правоприменения (часть первая) // Вестн. Санкт-Петербургского ун-та. Сер. 14. Право. 2016. N 1.

О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1462.

О недрах: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 // Рос. газ. 1992. 5 мая.

Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2002. N 2. ст. 133.

Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429.

Тихомиров Ю.А. Публичное право: учеб. М., 1995.

Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) По словам О.С. Иоффе, "подобно тому, как всякое содержание вообще не может существовать вне определенной формы, а форма является всегда формой определенного содержания, - подобно этому правомочие и обязанность также не могут существовать вне правоотношения, а правоотношение, в свою очередь, существует лишь постольку, поскольку оно выражает собою правомочия и обязанности его участников" (Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории "хозяйственного права" / под ред. А.Л. Маковского, О.Ю. Шилохвоста. М., 2000. С. 569).

*(2) Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 77-78.

*(3) На это указывал и Д.И. Мейер, определяя, что при прекращении права оно может оставить след, который сохраняется в другом юридическом отношении (Мейер Д.И. Русское гражданское право: в 2 ч. / по испр. и доп. 8-му изд. 1902; под ред. Е.А. Суханова. 3-е изд., испр. М., 2003. С. 311).

*(4) Следует отличать добровольные основания прекращения прав на землю от прекращения права по собственной инициативе. Так, при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник вправе по своей инициативе прекратить право путем подписания соответствующего соглашения, что позволит ему в кратчайшие сроки получить возмещение за изымаемый земельный участок и убытки. Однако собственник может не согласиться со стоимостью возмещения убытков, с наличием оснований и порядка изъятия и не подписать указанное соглашение, в результате чего уполномоченный орган будет вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка, тем самым начав процедуру принудительного прекращения права.

*(5) По мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина, понятие "публичное достояние" применяется в федеральном законодательстве преимущественно в отношении важных и уникальных объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира) и тем самым устанавливает определенные ограничения в их использовании (Мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации В.О. Лучина к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

*(6) Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429.

*(7) Рос. газ. 1992. 5 мая.

*(8) СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1462.

*(9) Бринчук М.М., Будникова Ю.Е. Земля - публичное благо // Право. Журн. Высшей школы экономики. 2009. N 2. С. 27.

*(10) Наиболее полно понятие публичного интереса раскрыл А.Ю. Тихомиров: это "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, реализация которого служит условием и гарантией его существования и развития" (Тихомиров Ю.А. Публичное право: учеб. М., 1995. С. 56).

*(11) Статья 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ред. от 3 июля 2016 г.) (СЗ РФ. 2002. N 2. ст. 133).

*(12) Не исключено признание законодателем объектами гражданских прав не только земельных участков (объектов права собственности и иных прав на землю), но и земель как природного ресурса (см. об этом: Никишин В.В. Индивидуализация земли и других природных ресурсов: проблемы закона и трудности правоприменения (часть первая) // Вестн. Санкт-Петербургского ун-та. Сер. 14. Право. 2016. N 1. С. 86-90).

*(13) Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий направлен на сохранение особо ценных экологических систем и объектов (ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации). Правовой режим лесопользования основывается на принципах устойчивого управления лесами, сохранения их биологического разнообразия, средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 1 Лесного кодекса Российской Федерации). Правовой режим водопользования основывается на признании водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, приоритете их охраны перед использованием (ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации).