Организационно-правовые механизмы управления системами образования (Ю.М. Алпатов, Л.Ю. Грудцына, журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г.)

Организационно-правовые механизмы управления системами образования

Ю.М. Алпатов,

доктор юридических наук,

президент Фонда содействия развитию

социальных проектов "Созидание",

почетный адвокат России,

член-корреспондент РАЕН

Л.Ю. Грудцына,

доктор юридических наук, профессор,

профессор Департамента правового регулирования

экономической деятельности Финансового университета

при Правительстве РФ, Почетный адвокат России,

действительный член РАЕН

Журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г., с. 59-67.

Высшее образование стало более доступным во второй половине XX в. В современном мире существует несколько базовых моделей и систем высшего образования, специфика которых определяется рядом факторов, в том числе: 1) конкретно-историческими условиями развития системы образования в государстве; 2) образовательными традициями; 3) ролью и востребованностью юридической профессии в данной стране; 4) спецификой правовой системы данного государства [24].

Изменения в системе образования происходят под воздействием определенных условий. К основным условиям (обстоятельствам), влияющим на становление и развитие отечественной системы образования, можно отнести:

а) политико-экономическую трансформацию страны, изменившую требования рынка труда, обучающихся к системе образования и ее продукту по содержанию и структуре, участников образовательного процесса - к авторитарным формам и методам управления образованием.

В России, например, государственно-политические и социально-экономические преобразования конца 80 - начала 90-х гг. ХХ в. оказали существенное влияние на российское образование, позволив реализовать академическую автономию высших учебных заведений, обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Эти процессы получили свое отражение и закрепление в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации". В современных условиях образование больше не может оставаться в состоянии внутренней замкнутости и самодостаточности;

б) социальную политику государства, в той или иной мере учитывающую интересы отдельных граждан и их групп, слоев, этносов. Развитие образовательно-воспитательных учреждений и системы образования вообще в той или иной стране происходит под большим влиянием государственной политики в социальной сфере. В обществе, где существуют различные по своему имущественному и политическому состоянию классы или сословия, система образования так или иначе носит двойственный характер, т.е. одни учебные учреждения предназначены для представителей более богатой части общества, другие - для более бедной [25].

Большинство известных европейских, английских и американских университетов являются крупными научными центрами, занимающимися исследованиями теоретического и прикладного характера. Иными словами, помимо обучения студентов, в университетах применяется кластерный комплексный подход - совмещение обучения и науки, научных исследований с практической деятельностью, к которой студентов приобщают с первых курсов обучения. Комплексность и кластерность такого подхода, на наш взгляд, стали основным залогом успеха зарубежных университетов и востребованности в жизни их выпускников.

Российская сфера образования не может порождать новые виды деятельности и быть инновационной, поскольку привязана к старым организационным структурам и государственным институтам (которые были сформированы в 1960-е гг. и согласно которым осуществлялась подготовка кадров в отрасли экономики). Сегодня очевидно, что российские вузы не охватывают этап "подготовки кадров" и не способны конкурировать на глобальном рынке, в отличие от западных университетов, которые, помимо того, что оказывают образовательные услуги, в том числе, в сфере "бизнес-процесса", являются крупными научными центрами, занимающимися исследованиями теоретического и прикладного характера. Несмотря на предоставленную вузам несколько лет назад возможность заниматься предпринимательской деятельностью, в силу правовых и организационных лакун в институциональной системе и неотлаженного механизма оптимизации налогообложения в сфере образования, довольно затруднительно говорить о четкой схеме коммерциализации вузовской науки, что также влияет на степень конкурентоспособности отечественного университета [17, с. 247-257].

Насколько в России можно применять такие модели и что следует понимать под современным российским кластерным образованием? По мнению авторов статьи, необходимо продуманно создавать кластерные блоки-системы, в которых укрупненные отраслевые вузы не будут сами по себе, но в условиях инновационной экономики России станут неотъемлемым структурным элементом системы, частью единого технологического проекта, цель которого - логично объединить все этапы научного знания и производства [12, с. 99-111].

Одним из государств с давними историческими традициями развития высшего юридического образования является Великобритания. В 1960 г. в Англии было меньше 25 университетов. К 1980 г. было более 40, и к 1995 г. более 100 учреждений с университетским статусом. Университеты берут лучших студентов, именно поэтому почти все студенты завершают свое обучение. Нормальный курс обучения продолжается 3-4 года. Студентов, как предполагается, не берут на работу в течение срока обучения. Если их родители не богаты, они получают государственный грант, который покрывает большинство их расходов, включая стоимость размещения. Большинство студентов живут в университетском общежитии (в колледже). Однако в настоящее время правительство сокращает число студентов и одобряет систему больших займов. Именно поэтому стоимость размещения для студентов, которые не могут позволить себе жить в колледже, намного больше, и их заставляют делать частично смешанную работу (половина рабочего дня), но это уменьшает традиционно высокое качество британского университетского образования. Кроме того, число студентов из семей с низким доходом было значительно сокращено. Следует отметить, что не имеется никаких различий между различными типами университетов в Англии [10].

Оксбридж, Оксфорд и Кэмбридж были основаны в средневековый период. Эти университеты состоят из полунезависимых колледжей. Существование в стране двух уровней юридической профессии - солиситоров ("нижний" ранг) и барристеров ("высший" ранг) - безусловно, отразилось на сложившейся к настоящему времени системе стандартизации и унификации юридического образования. В числе мер, выработанных для гарантирования единого на национальном уровне качества подготовки юристов, можно назвать принятие в 1990 г. Закона "О судах и юридической службе", который возложил на профессиональные сообщества солиситоров и барристеров обязанность контролировать качество юридического образования, осуществляемого в Соединенном Королевстве, а также уровень подготовки лиц, претендующих на получение права приступить к практике в Великобритании [24].

Для Великобритании характерна особая роль судебной власти (прецедентного права) и, как следствие, особое отношение к профессии юриста и к подготовке юристов. В 16 лет ученик может покинуть школу. Но только треть учеников покидают школу в 16 лет и ищут работу.

Юридическая школа Осгуд (Университет Йорк). Основанная в 1889 г. Юридическая школа Осгуд всегда была среди лучших в Канаде. Профессорско-преподавательский состав школы считается самым квалифицированным в стране и представлен учеными, прославившимися во всем мире своими исследованиями. Приглашенные преподаватели ни с кем не сравнятся, они являются членами Коллегии адвокатов Торонто. Учебная программа школы очень обширна и не имеет аналогов в Канаде.*(1)

Юридический факультет Университета Торонто был основан в 1887 г. и является одним из старейших профессиональных факультетов, он входит в число лучших по всему миру. На факультете работают 57 штатных преподавателей, 25 профессоров приглашаются из других известных юридических школ. Каждый год факультет принимает более 500 новых студентов.

Факультет предлагает три программы: Магистр права (LLM), Доктор права (JD) и Магистр юридических исследований (MSL). Под руководством прекрасных преподавателей-ученых студенты могут успешно проводить исследования во всех сферах права. Более того, юридический факультет имеет тесные связи с другими факультетами Университета и мотивирует студентов проходить обучение сразу по нескольким специальностям [25].

Юридический факультет Университета МакГил расположен в четырех великолепных особняках XIX в. и в одном современном шестиэтажном здании, которое выходит окнами на студенческий городок и деловой центр Монреаля. Преподаватели факультета являются специалистами как в общем, так и в гражданском праве и предпочитают сравнительный подход, признанный в мире многими известными правоведами [15]. Усилия юристов всех уровней на протяжении всей истории права были направлены на достижение согласия между методами правовой аргументации и правосудием или, по крайней мере, на достижение приемлемости решений для общества, как писал Хаим Перельман в работе "Юридическая логика: новая риторика" [19, с. 207-264].

В Канаде (кроме Квебека) разделения на две взаимоисключающие ветви профессии не произошло; сегодня практикующий юрист в провинции, где действует общее право, является одновременно и солиситором, и барристером, хотя на практике может выполнять функции одного или другого. Правовая специализация была предметом серьезных споров по всей Канаде начиная с конца 1960-х гг., что привело к введению системы аккредитации специализированных областей юридической профессии в провинции Онтарио в 1986 г. Введение аккредитации по различным направлениям было постепенным. Так, специализация по гражданскому и уголовному праву была введена в июне 1987 г., по Family Law October 1989 г. семейному праву - в октябре 1989 г., Immigration Law November 1991 г. иммиграционному законодательству - в ноябре 1991 г., Intellectual Property Law April 1992 г. праву интеллектуальной собственности - в апреле 1992 г., patents/trademarks/copyright патентное и авторское право, а также трудовое право - в 1993 г., в Workers' Compensation Law early 1993 г. области банкротства, несостоятельности и экологического права - в 1999 г.

На повестке дня разрушение в Российской Федерации не только технического [16], но и гуманитарного образования [9, с. 5-19]. Кризис очевиден. Поступательная, временами скачкообразная реформа высшего образования в стране в конечном счете должна привести к позитивным результатам. Однако непродуманность, отсутствие экспертной базы в случае слияния зачастую разнородных вузов для создания федеральных, национальных или исследовательских университетов вряд ли приведет к конструктивным результатам. Известно, что кластером называют систему, объединяющую ее компоненты по тем или иным признакам (однородную по отдельным признакам). Возврат к истокам высшего образования в СССР позволит охватить единой цепью систему всех трех базовых отраслей народного хозяйства России [7, с. 154-162].

Не секрет, что экономика страны покоится на собственной минерально-сырьевой базе, мы обладаем широчайшим спектром видов полезных ископаемых и их несопоставимыми объемами, по сравнению с другими странами. Поэтому объединение этих отраслей в единый народнохозяйственный комплекс целесообразно и оптимально для нашей экономики. Частично это учитывалось и в советское время при создании отраслей черной и цветной металлургии, в которых успешно функционировали добывающие и металлургические предприятия, за исключением первой фазы предлагаемой цепочки - геологии.

Тенденция к созданию сложных интегрированных образовательных систем (образовательных кластеров) путем укрупнения отраслевых государственных вузов путем реорганизации (в форме присоединения) в последние два года приобрела системный характер. Слияние вузов, полностью охватывающих тот или иной цикл производства, действительно, назрело давно.

Что же такое образовательный кластер? Кластер (англ. cluster - скопление) - это объединение нескольких однородных элементов, которое может рассматриваться как самостоятельная единица, обладающая определенными свойствами. Кластер - это группа соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ними организаций, действующих в определенной сфере и характеризующихся общностью деятельности и взаимодополняющих друг друга [4]. Понятие кластера в западной литературе было введено в экономическую теорию М. Портером: "Кластер - это сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний, специализированных поставщиков, поставщиков услуг, фирм в соответствующих отраслях, а также связанных с их деятельностью организаций" [20]. Таким образом, для того чтобы быть кластером, группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ними организаций должна действовать в определенной сфере, характеризоваться общностью деятельности и взаимодополнять друг друга [24].

Образовательный кластер - это совокупность взаимосвязанных учреждений профессионального образования, объединенных по отраслевому признаку и партнерскими отношениями с предприятиями отрасли; это система обучения, взаимообучения и инструментов самообучения в инновационной цепочке "наука - технологии - бизнес", основанная преимущественно на горизонтальных связях внутри цепочки. Наполнение модели образовательного кластера должно происходить через социальное партнерство, которое в условиях образовательного кластера будет эффективным, если: [26]

- все уровни образования одной отрасли находятся в преемственном соподчинении на основе сквозных образовательных программ;

- образовательные программы создаются с учетом требований профессиональных стандартов, разработанных представителями отрасли;

- коллективы учебного заведения (учебных заведений) и предприятий взаимодействуют на основе принципа корпоративности [21, с. 5, 6].

Кластерное обучение является сравнительно новым направлением в профессиональной педагогике, его внедрение в процесс подготовки требует определения педагогических условий и экспериментальной проверки эффективности формирования компетентного специалиста [3]. Иными словами, сначала нужно подготовить профессионального педагога, который будет обучать студентов - будущих специалистов. Роль вуза в кластере сводится к тому, чтобы производить инновационный товар. Что это значит на практике? Научно-исследовательские институты и производственные учреждения региона становятся базой практик и получают возможность участвовать в формировании специалиста на собственной научно-учебной базе, в соответствии со своими потребностями и перспективами развития [22].

В целом различают три широких определения кластеров, каждое из которых подчеркивает основную черту их функционирования: а) регионально ограниченные формы экономической активности внутри родственных секторов, обычно привязанные к тем или иным научным учреждениям (НИИ, университетам и т.д.); б) вертикальные производственные цепочки, узко определенные секторы, в которых смежные этапы производственного процесса образуют ядро кластера (например, цепочка "поставщик - производитель - сбытовик - клиент"). В эту же категорию попадают сети, формирующиеся вокруг головных фирм; в) отрасли промышленности, определенные на высоком уровне агрегации (например, "химический кластер") или совокупности секторов на еще более высоком уровне агрегации (например, "агропромышленный кластер") [23].

На наш взгляд, создание какой-либо инновации влечет за собой, по меньшей мере, три проблемы: во-первых, кадровую проблему (нет специалистов, которые на должном уровне смогут заниматься развитием инновационного продукта); во-вторых, нет рынков сбыта инновационной продукции (не проработаны механизмы, куда и кому сбывать товар, идеи и т.д.); в-третьих, сразу после создания инновации в конкретной отрасли экономики нет самой технологии (она не отработана), технологической базы, необходимой для поддержания развития инноваций. Более того, при формировании образовательного кластера решается ряд вопросов, относящихся к сфере взаимодействия рынка образования и рынка труда [11, с. 124-136]. Во-первых, выстраивается механизм заказа, т.е. происходит четкое формулирование требований, которые появляются у общества, включая бизнес. Бизнес осознает важность вложений инвестиций в человеческий капитал, что отражается в позитивных тенденциях как на макро-, так и на микроуровнях. Запускается механизм "социального лифта", т.е. возрастает социальная мобильность студента как субъекта образовательного кластера. Происходит регулирование рынка труда отрасли, в рамках которой создан образовательный кластер в соответствии с потребностями. При недостатке четких механизмов взаимодействия государства, работодателя и выпускника наблюдается отсутствие централизованного распределения рабочей силы по отраслям и сферам занятости, а выпускнику полностью отдано право и возможности поисков работы [7, с. 154-162]. При реализации механизма создания и функционирования образовательного кластера предполагаются следующие результаты:

1. Стратегия развития профессионального образования будет меняться. Диалог с работодателем перейдет на качественно новый уровень: произойдет понимание общих интересов и проблем, что разрешит проблему, существующую в данный момент.

2. Произойдет создание системы доступного непрерывного профессионального образования, которое, в свою очередь, должно привести к повышению качества подготовки кадров.

3. На макроэкономическом уровне произойдет рост производительности труда и уровня занятости населения, рост валового регионального продукта на душу населения [5].

Итак, в целом следует одобрить укрупнение отраслевых вузов, однако данный процесс нуждается в корректировке: необходимо не просто укрупнять, но продуманно создавать кластерные системы, в которых укрупненные отраслевые вузы не будут сами по себе, но станут в условиях инновационной экономики России неотъемлемой частью единого технологического проекта, цель которого - логично объединить все этапы научного знания и производства, например: а) наращивание базы знаний и обеспечение мирового уровня научных исследований и разработок в сфере прорывных технологий путем развития университета как исследовательского центра, осуществляющего эффективную интеграцию образования и научных исследований; б) написание конкретных образовательных программ, по которым будет проходить обучение будущих специалистов, кроме того, диалог с основными работодателями, включая анкетирование, проведение семинаров, конференций и заседаний экспертных групп; в) воспроизводство высокопрофессиональных кадров (под конкретные виды деятельности производства, на конкретные рабочие места), которые займутся созданием и распространением конкурентоспособных технологий [1, с. 129-133]. Очевидно, что в рамках формирования новых стандартов образования в сфере высоких технологий необходимо проводить широкомасштабное изучение опыта ведущих технологических университетов мира по формированию компетентностей своих выпускников, создавать образовательные программы и системы показателей качества, позволяющие обеспечить выпускникам требуемый уровень подготовки с учетом прогнозирования перспектив развития высокотехнологичных производств [8, с. 4659]. Из области гуманитарного образования, в частности юридического и экономического, также можно привести несколько примеров: получение студентами общетеоретических знаний - специализация - производственная практика в органах государственной власти или коммерческих структурах - получение практических профессиональных отраслевых навыков - устройство на работу по специальности. Скорее, следует отталкиваться от обратного, а именно переосмыслить существовавший в СССР положительный опыт распределения на рабочие места выпускников вузов (по желанию самих выпускников) и исходить из экономического анализа и математического прогноза потребностей в специалистах в отраслях экономики [25]. В соответствии с прогнозами ведущие отраслевые вузы страны будут готовить специалистов, уменьшая, таким образом, риск переизбытка на рынке ненужных профессий. У юристов, например, координирующей структурой можно сделать Ассоциацию юристов России или Союз ректоров России - данные организации могли бы стать структурно определяющей, центральной информационной средой в образовательном кластере в сфере юриспруденции [6, с. 88-97].

Построение образовательного кластера связано с необходимостью объединить в рамках одной (территориальной, функциональной) зоны бизнес-проекты в той или иной образовательной области, фундаментальные разработки и современные системы проектирования новых технологий, методик, интеллектуальных продуктов и подготовку производства этих продуктов [18, с. 25]. Для работодателя - заказчика образовательных услуг образовательный кластер является фабрикой комплексного практико-ориентированного знания, позволяющего определить зоны приоритетных инвестиционных вложений [13, с. 12-22; 14, с. 27-41]. Интеграция в образовательном кластере понимается не только как формальное объединение различных структур известной триады "образование - наука - производство", но и как нахождение новой формы сопряжения их потенциалов с целью достижения сверхэффекта в решении поставленных задач [2, с. 16-18].

Список литературы:

[1] Алпатов Ю.М., Грудцына Л.Ю. Классические и современные концепции и взгляды на правовые системы современности // Вестник Московского университета МВД России. 2017. N 1.

[2] Асадуллин Р.М. Интеграция как новая форма сопряжения образования, науки и практики в регионе // Аккредитация в образовании. 2009. N 32.

[3] Гаврилова О.Е., Шагеева Ф.Т., Никитина Л.Л. К вопросу о подготовке специалистов-конструкторов швейного производства в условиях образовательного кластера // [Электронный ресурс]. URL: http://conference.kemsu.ru/GetDocsFile?id=13537&table=papers_file&type=0& conn=confDB (дата обращения 02.01.2010 г.).

[4] Громыко Ю.В. Что такое кластеры и как их создавать? // Альманах "Восток". 2007. Вып. 1 // [Электронный ресурс]. URL: http:// www.situation.ru/app/j_artp_1178.htm.

[5] Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Москва: Российский университет дружбы народов (РУДН), 2009.

[6] Грудцына Л.Ю. Институты гражданского общества в системе частноправовых и публично-правовых отношений // Образование и право. 2014. N 3, 4 (54, 55).

[7] Грудцына Л.Ю. К вопросу о справедливости пенсионной системы и солидарности поколений // Социальная справедливость и гуманизм в современном государстве и праве: Материалы сборника международной научно-практической конференции. 2017.

[8] Грудцына Л.Ю. Перспективы формирования институтов гражданского общества в аспекте конвергенции частного и публичного права // Образование и право. 2014. N 1, 2 (53, 54).

[9] Грудцына Л.Ю. Реформирование системы аттестации научных и научно-педагогических кадров: некоторые предложения // Государство и право. 2013. N 3.

[10] Грудцына Л.Ю., Иванова С.А., Пашенцев Д.А., Петровская О.В. Развитие высшего юридического образования в современной России: Монография. Москва, 2014.

[11] Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. К вопросу об управлении гражданским обществом при помощи информации // Образование и право. 2014. N 5, 6 (57, 58).

[12] Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. Флуктуации в системе гражданского общества // Образование и право. 2014. N 11, 12 (63, 64).

[13] Зернов В. Высшее образование как ресурс инновационного развития России // Высшее образование в России. 2008. N 1.

[14] Карамурзов Б.С. Непрерывное профессиональное образование в университетском комплексе // Высшее образование в России. 2009. N 5.

[15] Карбонье Ж. Юридическая социология: Пер. с фр. / Пер. и вступ. ст. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1980. - 352 с.

[16] Лагуткин А.В. Вузы экстра-класстера // Московский комсомолец. 2012. N 26130. 28 декабря.

[17] Лагуткин А.В., Грудцына Л.Ю. Конституция России и развитие институтов гражданского общества // Институты гражданского общества: Коллективная монография по итогам круглого стола N 10 в Московском институте государственного управления и права / Под редакцией А.Г. Чернявского. 2017.

[18] Лапыгин Д.Ю., Корецкий Г.А. Контуры регионального образовательного кластера // Экономика региона. 2007. N 18.

[19] Перельман Х., Олбрехт-Тытека Л. Из книги "Новая риторика: трактат об аргументации" // Язык и моделирование социального взаимодействия. М.: Прогресс, 1987.

[20] Портер М. Конкуренция. М.: Издат. дом "Вильяме", 2003.

[21] Смирнов А.В. Образовательные кластеры и инновационное обучение в вузе: Монография. Казань: РИЦ "Школа", 2010.

[22] Трушников Д.Ю., Трушникова В.И. Воспитание в условиях университетского кластера и ценностные студенчества: Статья // [Электронный ресурс]. URL: http://conference.tsogu.ru/static/articles/2009/01/.doc (дата обращения 04.01.2010 г.).

[23] Цихан Т.В. Кластерная теория экономического развития // Теория и практика управления. 2003. N 5.

[24] Чернявский А.Г., Грудцына Л.Ю. Формирование государственной школы права в Российской Империи. М., 2017.

[25] Чернявский А.Г., Грудцына Л.Ю., Пашенцев Д.А. Государство. Гражданское общество. Право. М., 2017.

[26] Яворский О.Е. Образовательный кластер как форма социального партнерства техникума и предприятий газовой отрасли: Дисс. ... канд. пед. наук: 13.00.01. Казань, 2008. - 253 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Отметим: не только преподаватели и учебная программа, но и сами студенты делают школу выдающейся. Требования при поступлении в Осгуд очень высоки. В школе предусмотрено только 290 мест для первокурсников, а ежегодно туда приходят 2000 заявок на трехлетнюю программу Бакалавра права (LLB). Поэтому выбираются лишь самые лучшие абитуриенты.