Система нормативно-правовых актов, регулирующих ТЭК в России, и предложения о совершенствовании законодательства (А.Р. Батяева, Т.М. Шрапштейн, журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г.)

Система нормативно-правовых актов, регулирующих ТЭК в России, и предложения о совершенствовании законодательства

А.Р. Батяева,

доцент кафедры административного

и финансового права Российского

университета дружбы народов

Т.М. Шрапштейн,

бакалавр 4-го курса вечернего отделения

юридического института РУДН

Журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г., с. 96-104.

В России в 90-х гг. XX в. сформировалась новая система налогообложения предприятий в сфере топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Основные начала новой системы налогообложения нефтегазодобывающих предприятий были заложены в Законе РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" [5]. В сфере налогообложения ТЭК главным правовым актом стал Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" [6].

В 1992 г. было утверждено Положение "О порядке лицензирования пользования недрами" [10], предусматривающее порядок выдачи лицензий в упрощенном порядке*(1), включая установление ставок за платежи при пользовании недрами.

Данный порядок предусматривал подачу заявки в Комитет по геологии и использованию недр при Правительстве России (являлся предшественником Министерства природных ресурсов и экологии РФ), который в трехмесячный срок определял условия для предоставления лицензии.

В 1992 г. Постановлением Правительства России N 828 [11] был введен диапазон ставок по регулярным платежам за добычу в размере от 6 до 16% от выручки.

В условиях высокой налоговой нагрузки в декабре 1995 г. в качестве альтернативного варианта налогообложения был принят Федеральный закон от 30.12.1995 "О соглашениях о разделе продукции" [20] (СРП). Стоит заметить, что ни одно соглашение о разделе продукции действующих нефтегазовых месторождений так и не было подписано и система налогообложения недропользователей, носящая фискальный характер, базируется только на валовых показателях. Исключение составляют лишь три СРП, но они были заключены до принятия данного Закона [4, с. 24]. Соглашения "Сахалин-1", "Сахалин-2", а также соглашение по Харьягинскому нефтяному месторождению были разработаны до 1995 г. и подписывались на других условиях [32]. В 1998 г. была утверждена методика дифференциации ставок акциза на нефть в связи с принятием Постановления Правительства РФ N 165 [12]. В 1999 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 1213 "О мерах по вводу в эксплуатацию бездействующих, контрольных и находящихся в консервации скважин на нефтяных месторождениях" [13] нефтегазодобывающим компаниям были предоставлены льготы по освобождению от уплаты регулярных платежей от добычи нефти и отчислений на ВМСБ в отношении нефти, добытой из бездействующих и контрольных скважин, а также скважин, находящихся в консервации.

В 2001 г. в связи с принятием Федерального закона N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" [21] была реорганизована сформированная в 1990-х гг. система налогообложения нефтегазодобывающих компаний, а в Налоговом кодексе РФ (НК РФ) появилась новая глава - "Налог на добычу полезных ископаемых"*(2).

В 2004 г. после принятия Федерального закона N ЗЗ-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и в статью 5 Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых отдельных актов законодательства Российской Федерации" [22] установился прогрессивный рост экспортной пошлины с повышением мировой цены реализации нефти, что увеличило налоговую нагрузку для нефтегазодобывающих компаний.

В 2006 г. для нефтяных месторождений со степенью выработанности запасов, превышающих 80%, был введен понижающий коэффициент () к ставке НДПИ. Данное нововведение было введено Федеральным законом N 151-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" [23]. Кроме того, в данном Законе присутствует следующий акцент: "Налогообложение производится по налоговой ставке 0% при добыче сверхвязкой нефти, добываемой из участков недр, содержащих нефть вязкостью более 200 мПа Ч с (в пластовых условиях)". Стоит заметить, что ставка 0% по НДПИ для сверхвязких нефтей, в отличие от выработанных месторождений, осуществляется как по лицензионному участку, так и по продуктивным пластам [32].

В 2006 г. был принят Федеральный закон N 117-ФЗ "Об экспорте газа" [24], который определил основы государственного регулирования экспорта газа, основываясь на необходимости защиты экономических интересов России, исполнении международных обязательств по экспорту газа, обеспечении поступления доходов в федеральный бюджет и поддержания топливно-энергетического баланса России.

Принятый в 2008 г. Федеральный закон N 158-ФЗ "О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" [25] существенно расширил географию налоговых каникул, предоставляемых по НДПИ для новых нефтегазовых месторождений, но предоставленные льготы не смогли в этих регионах инициировать разработку лицензионных участков в связи с отсутствием производственной и социальной инфраструктуры. Федеральным законом N 239-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе" [26], принятым в 2012 г., было закреплено снижение экспортной пошлины до 45% от базовой ставки в качестве дополнительной меры государственной поддержки. Вскоре и для шельфовых месторождении? Каспия и северных территорий было принято такое же решение - с принятием в 2013 г. Постановления Правительства Российской Федерации N 276 "О расчете ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и отдельные категории товаров, выработанных из нефти, и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации" [14]. Принятие данных законов оказало стимулирующее воздействие на инвесторов и позволило им разрабатывать месторождения в этих регионах.

В 2010 г. Федеральным законом N 307-ФЗ "О внесении изменений в статьи 342 и 361 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" [27] базовая ставка НДПИ была повышена до 419 руб./т с 2011 г., 446 руб./т с 2012 г. и 470 руб./т с 2013 г. Поскольку в России значительная часть неразрабатываемых запасов нефти приходится на мелкие месторождения с небольшими запасами, на основании принятого в 2011 г. Федерального закона N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" [28] было предусмотрено введение понижающего коэффициента () к ставке НДПИ для участков недр с начальными извлекаемыми запасами нефти менее 5 млн. т и степенью выработанности запасов () меньше или равной 0,05. В 2012 г. Правительством России было принято Распоряжение N 700-р "О классификации проектов по разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти, определенных на основе показателей проницаемости коллекторов и вязкости нефти" [17] для достижения разработки месторождений с трудноизвлекаемыми запасами нефти.

Вскоре был принят Федеральный закон N 213-ФЗ "О внесении изменений в главы 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3-1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" [29], который закрепил возможность применения понижающих коэффициентов и к ставке НДПИ. В рамках "малого налогового маневра" в 2013 г. был принят Федеральный закон N 263-ФЗ [30], по которому базовая ставка НДПИ за 1 т обезвоженной, обессоленной и стабилизированной добытой нефти в 2014 г. составила 493 руб./т, в 2015 г. - 530 руб./т, в 2016 г. - 559 руб./т. Кроме того, одновременно произошло снижение экспортной пошлины в расчетной формуле до 55%. В процессе проведения "большого налогового маневра" в 2014 г. принимается Федеральный закон N 366-ФЗ [31], который еще больше изменил базовые ставки НДПИ и расчет экспортной пошлины (табл. 1). Данным Законом также был введен дополнительный понижающий коэффициент к расчету НДПИ - , характеризующий регион добычи и свойства нефти.

Таблица 1.

Налоговые маневры при добыче нефти [32]

Ставки	2015 г.		2016 г.		2017 г.
	малый налоговый маневр	большой налоговый маневр	малый налоговый маневр	большой налоговый маневр	малый налоговый маневр	большой налоговый маневр
НДПИ, руб./т	530	766	559	857	559	919
ЭП, %	57	42	55	36	55	30

Постоянно изменяющееся законодательство для нефтегазодобывающих компаний увеличивает поступления в бюджет за счет уменьшения прибыли, получаемой недропользователями, а применение в 2017 г. к расчету НДПИ понижающих коэффициентов и снижение экспортной пошлины на нефть и продукты ее переработки до 30% позволит лишь незначительно уменьшить налоговую нагрузку [32].

Реформа налогообложения для нефтегазодобывающих компаний обсуждается и в настоящее время. По мнению большинства экспертов, НДПИ - устаревший механизм, который нужно дорабатывать либо полностью изменить, так как он взимается вне зависимости от экономических показателей добычи, в связи с чем система, основанная на валовых показателях, крайне неэффективна [2].

На законодательном уровне предложения о введении НФР были внесены 20.08.2014 г. Минэнерго России на рассмотрение в Минфин России (законопроект "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части введения системы налогообложения в виде налога на прибыль от реализации добытой нефти"). В качестве пилотных проектов рассматривалось шесть месторождений ПАО "Газпром нефть" и ПАО "ЛУКОЙЛА" [18].

14.08.2015 г. Законодательное собрание Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при поддержке ряда нефтяных компаний и Министерства энергетики РФ подготовило и внесло в Государственную Думу РФ законопроект [16] о налогообложении добычи нефти на основе финансового результата. В качестве пилотных проектов было выбрано 22 экспериментальных месторождения крупных нефтегазодобывающих компаний. Активность законодательного собрания ХМАО объясняется тем, что этот регион является лидером нефтедобычи, но обделен льготами при действующей рентной налоговой системе [1, с. 27].

Правительство поддержало законопроект, но предложило его доработать, в частности, включить в него критерии отбора пилотных проектов, а Правительство наделить полномочиями на составление этого списка. Поправки разрабатывает Минэнерго [19]. Однако проект по НФР подвергся критике со стороны Минфина, которое обеспокоено неоднозначным критерием выбора пилотных проектов, а также возникновением угрозы для устойчивости нефтегазовых доходов [2].

Дело в том, что из-за слишком высокой ставки налога этот механизм крайне неэффективен для большинства гринфилдов*(3), а также месторождений, которые имеют льготы по НДПИ по выработанности, и для действующих месторождений, себестоимость добычи которых меньше, чем 17,7$ за баррель. Кроме того, необходимо для зрелых месторождений просчитать меньший уровень ставки, а решение о переходе на новую систему налогообложения окончательно принимать после 2017 г. с учетом продолжения налогового маневра [9].

В апреле 2015 г. ОАО "НК "Роснефть" направило в Правительство России законопроект, который предусматривал включение новой главы "Налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья" во вторую часть НК РФ, подготовленный на базе законопроекта 1998 г. [15] В отличие от законопроекта 1998 г., в новом законопроекте НДД заменяет НДПИ, а не акциз на нефть. Вторым отличием стала шкала Р-фактора, где ставка налога может достигать 70%, а не 60%, предлагавшихся в ранее [1, с. 26]. Осенью 2015 г. законопроект об НФР был отложен, поскольку Министерство финансов убедило Правительство России и Минэнерго в том, что необходимо проработать и ввести в действие систему НДД, а не НФР. Министерство предлагало ввести налог с фиксированной ставкой 70% с сохранением экспортной пошлины. В апреле 2016 г. стало ясно, что работа по подготовке НДД идет тяжело, а параметры новой системы значительно ухудшат положение нефтегазодобывающих компаний [7]. В дальнейшем в ходе проведенных совещаний в Комитете по бюджету и налогам к компромиссу прийти не удалось.

В конце октября 2016 г. Минфин России начал разработку проекта закона, направленного на повышение инвестиционной привлекательности*(4), по введению новой системы налогообложения при добыче углеводородного сырья для нефтегазовой отрасли в части введения НДД, уплата которого будет осуществляться только после достижения окупаемости проектов. Кроме того, законопроект направлен на стимулирование рационального недропользования и повышения коэффициента извлечения нефти [8].

Список литературы:

[1] Выгон Г.В. и др. Налоговая реформа нефтяной отрасли: основные развилки // Исследование "VYGON Consulting". 2015. N 7.

[2] Дайджест: Налог на финансовый результат [Электронный ресурс] // Национальный

[3] нефтегазовый форум. URL: http://oilandgasforum.ru/data/files/Digest_1_final.pdf (дата обращения: 16.01.2017).

[4] Ежов С.С. Развилки налоговой реформы / С.С. Ежов, А.С. Рубцов // Oil & Gas Journal Russia. 2016. N 4.

[5] Закон РФ от 27.12.1991 N 2118-1 (утратил силу) "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" [Электронный ресурс].

[6] Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 03.07.2016) "О недрах" (с изм. и доп. от 03.10.2016) [Электронный ресурс].

[7] Минэнерго предложило оживить работу над законопроектом по налогу на финрезультат [Электронный ресурс] // Интерфакс. URL: http://www.interfax.ru/business/507213 (дата обращения: 16.01.2017).

[8] Минфин РФ начал разработку проекта о введении НДД в нефтяной отрасли [Электронный ресурс] // Агентство экономической информации "ПРАЙМ". URL: https://1prime.ru/ (дата обращения: 15.01.2017).

[9] Подобедова Л. Нефтяники выступили с замечаниями по налогу на финансовый результат [Электронный ресурс] // "РосБизнесКонсалтинг". URL: http://www.rbc.ru/business/10/03/2015/54f9b65e9a794717585dcaa9 (дата обращения: 16.01.2017).

[10] Постановление ВС РФ от 15.07.1992 N 3314-1 (ред. от 05.04.2016) "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" [Электронный ресурс].

[11] Постановление Правительства РФ от 28.10.1992 N 828 (утратило силу) "Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право на пользования недрами, акваторией и участками морского дна" [Электронный ресурс].

[12] Постановление Правительства РФ от 02.02.1998 N 165 (утратило силу) "Об утверждении Методики дифференциации ставок акциза на нефть, включая газовый конденсат" [Электронный ресурс].

[13] Постановление Правительства Российской Федерации от 01.11.1999 N 1213 "О мерах по вводу в эксплуатацию бездействующих, контрольных и находящихся в консервации скважин на нефтяных месторождениях" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 45. Ст. 5435.

[14] Постановление Правительства Российской Федерации от 29.03.2013 N 276 "О расчете ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и отдельные категории товаров, выработанных из нефти, и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 2013. N 13. Ст. 1577.

[15] Проект Федерального закона N 98057470-2 "О налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов" (не действует) [Электронный ресурс].

[16] Проект Федерального закона N 862141-6 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации" [Электронный ресурс] // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. - URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/FC217B7C80A5F20243257EA10 04B1196/$FILE/862141-6_14082015_862141-6.PDF?OpenElement (дата обращения: 14.01.2017).

[17] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 г. N 700-р "О классификации проектов по разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти, определенных на основе показателей проницаемости коллекторов и вязкости нефти" [Электронный ресурс].

[18] Трунин И.В. О перспективах введения НДД в нефтяной отрасли [Электронный ресурс] // Министерство финансов РФ. URL: http://minfin.ru/ru/press-center/?id_4=32963 (дата обращения: 16.01.2017).

[19] Фадеева А. Правительство подберет нефтяникам налог [Электронный ресурс] // Ведомости. URL: http://www.vedomosti.ru/business/articles/2016/05/30/642839-neftyanikam-n alog (дата обращения: 16.01.2017).

[20] Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изм. и доп. от 05.04.2016) [Электронный ресурс] // СПС "Гарант". URL: http://base.garant.ru/10105771/ (дата обращения: 13.01.2017).

[21] Федеральный закон от 08.08.2001 N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" (с изм. и доп. от 03.12.2012) [Электронный ресурс] // СПС "Гарант". URL: http://base.garant.ru/12123873/(дата обращения: 13.01.2017).

[22] Федеральный закон N 33-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и в статью 5 Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых отдельных актов законодательства Российской Федерации" (с изм. и доп. от 03.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 19. Ст. 1834.

[23] Федеральный закон от 27.07.2006 N 151-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24.11.2014) [Электронный ресурс].

[24] Федеральный закон от 18.07.2006 N 117-ФЗ "Об экспорте газа" (с изм. и доп. от 30.11.2013) [Электронный ресурс] // СПС "Гарант". URL: http://base.garant.ru/12148416/ (дата обращения: 13.01.2017).

[25] Федеральный закон от 22.07.2008 N 158-ФЗ "О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (с изм. и доп. от от 23.11.2015) [Электронный ресурс] // СПС "Гарант". URL: http://ivo.garant.ru/#%2Fdocument%2F12161590%2Fparagraph%2F33535%3A2 (дата обращения: 13.01.2017).

[26] Федеральный закон от 03.12.2012 N 239-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе" (ред. от 05.04.2016)" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 50. Ст. 6962.

[27] Федеральный закон от 27.11.2010 N 307-ФЗ "О внесении изменений в статьи 342 и 361 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (ред. от 01.01.2011) [Электронный ресурс] // СПС "Гарант". URL: http://ivo.garant.ru/#%2Fdocument%2F12180621%2Fparagraph%2F1%3A4 (дата обращения: 13.01.2017).

[28] Федеральный закон от 21.07.2011 N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (ред. от 24.11.2014) [Электронный ресурс].

[29] Федеральный закон от 23.07.2013 N 213-ФЗ "О внесении изменений в главы 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3-1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" (с изм. и доп. от 24.11.2014)" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 30. Ст. 4046.

[30] Федеральный закон от 30.09.2013 N 263-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" (ред. 01.01.2014)" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 40. Ст. 5033.

[31] Федеральный закон от 24.11.2014 N 366-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 01.01.2015).

[32] Яртиев А.Ф. Налогообложение нефтедобывающей промышленности: история, перспективы, эффективность для недропользователя [Электронный ресурс] // Журнал "Нефтегазовая геология. Теория и практика". 2015. Т. 10. N 2. URL: http://www.ngtp.ru/rub/3Z14_2015.pdf (дата обращения: 29.12.2016).

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Данный порядок предусматривал подачу заявки в Комитет по геологии и использованию недр при Правительстве России (являлся предшественником Министерства природных ресурсов и экологии РФ), который в трехмесячный срок определял условия для предоставления лицензии.

*(2) Глава 26 НК РФ регулирует налогообложение по НДПИ.

*(3) Под гринфилдами следует понимать новые, неосвоенные месторождения.

*(4) Как новых месторождений углеводородного сырья, так и тех, которые нерентабельны и связаны с высокими затратами.