Эволюция нормативно-правовых и организационных основ деятельности всемирной торговой организации (Е.Н. Никулин, А.А. Данельян, журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г.)

Эволюция нормативно-правовых и организационных основ деятельности всемирной торговой организации

Е.Н. Никулин,

аспирант Дипломатической академии МИД России

А.А. Данельян,

доктор юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой государства и права

дипломатической академии МИД России

Журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г., с. 118-124.

В правовой и экономической доктрине (российской и зарубежной) довольно подробно рассмотрен процесс эволюции нормативно-правовых и организационных (институциональных) основ деятельности Всемирной торговой организации, генезис которых непосредственно связывается с Генеральным соглашением по тарифам и торговле 1947 г. (далее - "Соглашение ГАТТ" или "Генеральное соглашение"). В свою очередь, в историко-правовом плане принятие Генерального соглашения и правовое содержание этого документа во многом обусловлено постановкой и решением после второй мировой войны вопроса создания международной торговой организации для регулирования многосторонней торговой системы и либерализации международных торговых рынков.

Кратко напомним, что после второй мировой войны на международном уровне "параллельно" происходили два переговорных процесса, взаимосвязанность которых определялась тем, что они были направлены на международно-правовое регулирование торгово-экономических отношений, в которых принимал участие одинаковый круг государств.

В 1945 г. группа стран (23 государства) начала международный переговорный процесс о снижении таможенных тарифов и барьеров в целях ликвидации протекционистских мер в международной торговле, содействию развитию и либерализации торгово-экономических отношений [12, 17, 21].

В тот же исторический период и одновременно с переговорным процессом о снижении таможенных тарифов и барьеров в рамках Организации Объединенных Наций было инициировано проведение международной конференции по торговле и развитию для целей создания Международной торговой организации. На своей первой сессии Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) Организации Объединенных Наций в феврале 1946 г. принял резолюцию о создании Международной торговой организации и сформировал Подготовительный комитет [1, с. 2-76], призванный в этих целях организовать и провести Конференцию ООН по торговле и занятости.

На Конференции ООН по торговле и занятости (Гавана, Куба, 1947 г.) была разработана и обсуждена Гаванская хартия, представляющая собой Устав создаваемой Международной торговой организации. Предполагалось, что Международная торговая организация будет, во-первых, действовать в качестве специализированного учреждения Организации Объединенных Наций; во-вторых, совместно с Бреттон-Вудскими учреждениями - Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития - формировать международно-правовые основы регулирования торгово-экономического сотрудничества государств [15, 20, 22].

Гаванская хартия закрепляла комплекс новаторских нормативных положений, регулирующих сферу экономической занятости, "развития и реконструкции, ограничительной торговой практики и межправительственных соглашений по сырьевым товарам" и т.д. [10, с. 41] Гаванская хартия также определяла и регулировала порядок функционирования институциональных механизмов создаваемой Международной торговой организации. Заметим в скобках, что правовое значение Гаванской хартии таково, что она упомянута в ст. II п. 4 Марракешского соглашения об учреждении Всемирной торговой организации 1994 г. [6, 13]

Таким образом, формирование международно-правовых основ торгово-экономического сотрудничества государств происходило, с одной стороны, в рамках международного переговорного процесса группы государств о снижении таможенных тарифов и барьеров, с другой стороны, проведения Конференции ООН по торговле и занятости в целях создания Международной торговой организации.

Итогом переговорного процесса группы государств о снижении таможенных тарифов и барьеров стало заключение Генерального соглашения по тарифам и торговле (Женева, 30 октября 1947 г.). Целесообразно в общем плане отметить ряд следующих важных моментов правового содержания Генерального соглашения.

Генеральное соглашение закрепляло принципы и нормативно-правовые положения, регулирующие сферу международной торговли товарами, и ограничивалось этой сферой. В текст Генерального соглашения фрагментарно был инкорпорирован ряд принципиально важных нормативных принципов и положений Гаванской хартии (например, часть IV "Торговая политика"). Генеральное соглашение предусматривало создание органов, в том числе действующих преимущественно на временной основе: руководящих органов, секретариата, органа по разрешению споров в рамках системы Соглашения ГАТТ и др.

Ход проведения Конференции ООН по торговле и занятости и работы Подготовительного комитета свидетельствовал о том, что создание Международной торговой организации сопряжено с трудностями ратификации Гаванской хартии. Следовательно, невозможность создания в рассматриваемый исторический период Международной торговой организации определило то, что итогом второй сессии Подготовительного комитета Конференции ООН по торговле и занятости стало принятие "Заключительного акта" и Протокола о временном применении Генерального соглашения по тарифам и торговле. На основании Протокола о временном применении Генерального соглашения 30 июня 1948 г. документ вступил в силу.

Важно обратить внимание на то, что Генеральное соглашение оказалось единственным многосторонним международным документом, закрепляющим нормативные и институциональные механизмы осуществления международной торговли с 1948 г. вплоть до создания Всемирной торговой организации (1995 г.).

Правовая природа Генерального соглашения, а также "специфические формально-юридические процедуры его принятия и применения" получают различную правовую квалификацию и интерпретацию в международно-правовой доктрине, как российской, так и зарубежной. При этом исходными моментами правовой квалификации являются следующие: 1) Генеральное соглашение не предусматривало его ратификации (как международного договора); 2) заключение Генерального соглашения рассматривалось как "временная мера", поскольку предполагалось принятие Гаванской хартии, регулирующей деятельность создаваемой Международной торговой организации [10, с. 40; 14].

По мнению некоторых отечественных ученых, с формально-правовой точки зрения Генеральное соглашение не является международно-правовым актом, обладающим обязательной юридической силой, и не создает международную организацию. Более того, Генеральное соглашение не рассматривается некоторыми российскими учеными в качестве международного договора, поскольку этот документ носит "временный характер", что подтверждается "Протоколом о временном применении ГАТТ" (Н.Г. Доронина, В.С. Лавренов, А.Г. Богатырев, И.А. Шулятьев) [7, с. 16-23; 2, с. 56-75].

Не будет преувеличением сказать, что большинство правоведов придерживаются иных позиций и обосновывают юридически обязательный характер Генерального соглашения, при этом основным аргументом являются нормативные положения Протокола о временном применении Генерального соглашения. Согласно подходам В.М. Шумилова, И.И. Лукашука, И.В. Зенкина и др., Генеральное соглашение обладает юридически обязательным характером, и этот тезис обосновывается следующими аргументами.

Во-первых, обязательный характер Генерального соглашения формально-юридически обеспечивается соответствующими протоколами о присоединении договаривающихся государств-участников, а также государств, которые стали участниками Соглашения ГАТТ впоследствии.

Во-вторых, юридически обязательный характер Генерального соглашения как международно-правового документа определяется тем, что его положения подлежали применению "в максимальной степени, совместимой с национальным законодательством".

В-третьих, Генеральное соглашение продолжало действовать в течение почти полувека (вплоть до создания Всемирной торговой организации в 1995 г.), начиная с 1948 г., в качестве международно-правовой основы для нескольких раундов международных переговоров. Более того, "реформированная" версия Генерального соглашения инкорпорирована в Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации 1994 г. как Приложение 1А [17, 12, 8, 9].

В зарубежной международно-правовой доктрине также подробно проанализирована правовая природа Генерального соглашения и дана квалификация этого документа. В качестве примера можно назвать фундаментальный труд Д. Карро, П. Жюйара, а также исследования П. Делиматсиса, Ван ден Боша, В. Здука и др.

По мнению ряда зарубежных ученых, тот факт, что Генеральное соглашение не предусматривало традиционных процедур "заключения и подписания", а также осуществления внутригосударственных процедур его ратификации в государствах-участниках, не влияет на его правовое значение. Так, Д. Карро и П. Жюйар отмечают, что важен сам способ и факт выражения согласия субъектами международного права с обязательностью международного договора. Такой подход дает основание французским ученым квалифицировать Генеральное соглашение как международный документ в форме "договора в упрощенной форме", а ученым американской доктрины - как "исполнительные соглашения" [10, с. 40-42; 14].

Для контекста настоящего исследования важно обратить внимание, что нормативные положения Генерального соглашения предусматривали использование "институциональных элементов" и "организационных механизмов", и это стало дополнительным аргументом для некоторых ученых, чтобы рассматривать Генеральное соглашение как международный документ, имеющий обязательную силу.

Вместе с тем правовая квалификация Соглашения ГАТТ и оценка его юридической силы неизбежно приводит к постановке вопроса о том, создает ли Генеральное соглашение некую международную организацию. При этом такой вопрос и ответ на него имеет теоретическое и практическое значение, прежде всего, в связи с определением "международного правопреемства" Генерального соглашения и Всемирной торговой организации.

При поиске ответа на этот вопрос целесообразно, как представляется, обратиться к аргументации тех авторов, которые выдвигают концепцию "международных параорганизаций" или "квазимеждународных организаций". В связи с этим можно обратиться к концептуальным подходам Г.М. Вельяминова и поддержать его аргументацию.

Международными параорганизациями Г.М. Вельяминов предлагает рассматривать "неформальное объединение, подобное международной организации, но не являющееся таковой, не обладающее правосубъектными и правотворческими свойствами и явственными институционными качествами" [3, с. 121-126]. К международным параорганизациям Г.М. Вельяминов относит Арктический совет, Группу 77, Парижский клуб государств-кредиторов, Группу G-20 и иные подобного рода международные организации (развитие концептуальных подходов относительно правового статуса "международных параорганизаций" или "квазимеждународных организаций", которые обладают "институциональными" элементами, получено в работах М.М. Богуславского) [4, с. 70, 71].

Международные параорганизации функционируют на постоянной основе, имеют штаб-квартиры, расположенные в различных государствах, имеют постоянный и, как правило, ограниченный состав участников. Международные параорганизации принципиально отличаются от международных межправительственных организаций тем, что они не обладают международной правосубъектностью (правоспособностью), их деятельность осуществляется, как правило, не на основании учредительных документов, они не обладают формализованной организационной структурой, не принимают юридически обязывающие решения и т.д. [11, с. 29-32] Отметим, что международные параорганизации отличаются и от международных организаций, поскольку в их деятельности принимают участие субъекты международного публичного права, осуществляющие "суверенные функции".

Представляется обоснованным тезис о том, что статус и формат действия Генерального соглашения являют собой пример "типичной международной параорганизации", т.е. организации "без формальной институционализации, без международной правосубъектности, но с определенной формализацией деятельности, а также с процедурой и порядком "принятия обязывающих решений".

Наряду с позицией, рассматривающей Генеральное соглашение в качестве международной параорганизации, т.е. исходящей из того, что заключение Соглашения ГАТТ не означает создания международной межправительственной организации, в международно-правовой доктрине существуют иные оценки. Например, И.В. Зенкин, давая юридическую квалификацию Соглашению ГАТТ, приходит к "радикальному" выводу о том, что это - "международная организация" [9, с. 11-14]. Подход, рассматривающий Соглашение ГАТТ как"международную организацию", т.е. фактически как организацию-предшественницу Всемирной торговой организации, отражен и в материалах, опубликованных на официальном сайте ВТО [5].

Квалификация Соглашения ГАТТ как "международной межправительственной организации" неизбежно приводит к следующему выводу: Всемирная торговая организация является правопреемницей Соглашения ГАТТ (И.В. Зенкин, Д. Карро и П. Жюйар) [9, с. 12]. Так, Д. Карро и П. Жюйаром полагают, что Соглашение ГАТТ с созданием Всемирной торговой организации de facto прекратило свое существование: все государства-участники ГАТТ стали членами ВТО; необходимость в существовании "институции ГАТТ отпала" [10, с. 39-42].

Полагаем, что более логичными являются концептуальные подходы В.М. Шумилова, который категорически возражает против квалификации Соглашения ГАТТ как "основания формирования международной организации", несмотря на наличие "элементов институционализации" [19, с. 5-11; 16, с. 70-87]. Действительно, международная межправительственная организация может получить качество правосубъектности в порядке правопреемства, став "организацией-последовательницей/преемницей", но лишь после другой подобной организации. Однако Соглашение ГАТТ не создавало договорно-правовую основу международной межправительственной организации. Самое важное то, что договаривающиеся государства никогда не предполагали посредством заключения Соглашения ГАТТ "выступать вовне в качестве единой общности" [18, с. 364-368].

Вместе с тем Генеральное соглашение, несомненно, обладает специфической правовой природой, и это связано со следующим.

Во-первых, в рамках Соглашения ГАТТ были сформированы нормативные и институциональные основы, а также организационные инструменты, которые действовали вплоть до создания Всемирной торговой организации, и, так или иначе, ВТО основывается и последовательно развивает эти основы. Именно Соглашение ГАТТ, не являющееся по юридическим признакам (по правовой природе и статусу) международной организацией, заложило нормативные и институционально-организационные основы деятельности Всемирной торговой организации.

Всемирная торговая организация, в отличие от Генерального соглашения, формально-юридически является универсальной международной межправительственной организацией, субъектом международного права. Всемирная торговая организация - это "целостность, единство, наличие общей воли, относительно автономной от воли государств-членов, и есть один из главнейших признаков международной организации и ее международной правосубъектности" [16, с. 70-87].

Во-вторых, несмотря на то, что Генеральное соглашение заложило параметры общей международной институционализации многостороннего международного торгового сотрудничества государств, Всемирная торговая организация, а не ГАТТ является субъектом международного права и "выступает вовне в качестве единой общности".

В-третьих, оценка Соглашения ГАТТ как международной параорганизации (квазиорганизации) имеет практическое значение с правовой точки зрения. Нельзя отрицать, что Соглашение ГАТТ изначально закрепляло институциональные механизмы функционирования. Кроме того, начиная с 1948 г. и до 1994 г. de facto Генеральное соглашение было единственным многосторонним международным инструментом, регулирующим международную торговлю и определяющим глобальные принципы, правила и нормы в этой сфере. Именно Соглашение ГАТТ формировало общие международные нормативные и институциональные основы многостороннего торгового сотрудничества, а правовыми средствами служили соответствующие международные договоры, заключаемые с международными межправительственными и международными организациями.

Изложенное дает основание сделать следующие обобщающие выводы. Генезис нормативно-правовых основ и форм "внутриорганизационной" структуры и сотрудничества в рамках Всемирной торговой организации во многом обусловлен нормативно-правовыми и институциональными механизмами, закрепленными Генеральным соглашением [22]. Международно-правовые параметры регулирования многостороннего сотрудничества государств в рамках Всемирной торговой организации заложены в нормативных и организационных механизмах Генерального соглашения. Немаловажно и то, что Генеральное соглашение сформировало также ряд "внешнеорганизационных" форм взаимодействия с международными организациями, деятельность которых связана со сферой международной торговли, и они были восприняты и развиты Всемирной торговой организацией.

Таким образом, специфика формирования международно-правовых основ регулирования многостороннего торгово-экономического сотрудничества государств определяется функционированием Генерального соглашения, "временный характер" действия которого продлился вплоть до создания Всемирной торговой организации. Более того, de facto редактированная версия Генерального соглашения воплощена в так называемом ГАТТ 1994, которое составляет неотъемлемую часть Соглашения об учреждении Всемирной торговой организации. В общем плане, в отличие от Генерального соглашения, Всемирная торговая организация обладает статусом субъекта международного права, сфера ее деятельности не ограничивается торговлей товарами и охватывает торговлю услугами, а также коммерческими аспектами прав интеллектуальной собственности, однако характерные особенности становления нормативных и институциональных основ деятельности ВТО обусловлены Генеральным соглашением.

Список литературы:

[1] Базедов Ю. Право открытых обществ - частное и государственное регулирование международных отношений: Общий курс международного частного права / Пер. с англ. Ю.М. Юмашева. М., 2016.

[2] Богатырев А.Г., Шулятьев И.А. Урегулирование международных торговых споров в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) // Современный юрист. 2014. N 2.

[3] Вельяминов Г.М. Международное право: опыты. М.: Статут, 2015.

[4] Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс): Учебник. М.: ВолтерсКлувер, 2004. § 132.

[5] Всемирная торговая организация (WTO) // URL: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/wto_dg_stat_e.htm (дата обращения: 30.04.2017).

[6] Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1947 г. // URL: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm#part2 (дата обращения: 30.04.2017).

[7] Доронина Н.Г., Лавренов В.С. Всемирная торговая организация: история становления и правовые аспекты вступления // Журнал российского права. 2004. N 11.

[8] Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации: Учеб. пособие. М., 2003.

[9] Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. М., 2014.

[10] Карро Д., Жюйар П. Международное экономическое право / Пер. с фр. В.П. Серебренникова, В.М. Шумилова; науч. ред. В.М. Шумилов. М.: Международные отношения, 2002.

[11] Копылов М.Н., Солнцев А.М. Экология как пункт повестки дня "Большой восьмерки" // Экологическое право. 2011. N 1.

[12] Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: Учебник. М., 2005.

[13] Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации 1994 г.

[14] Международное право / Пер. с нем. В.Г. Витцум и др.; сост. В. Бергманн. 2-е изд. М.: Инфотропик Медиа, 2015.

[15] Шумилов В.М. Генеральное соглашение о тарифах и торговле в международных торгово-экономических отношениях // Советское государство и право. 1988. N 9.

[16] Шумилов В.М. Концепция глобального права и глобальной нормативной системы // Современный юрист. 2015. N 3.

[17] Шумилов В.М. Международное публичное экономическое право. М., 2001.

[18] Шумилов В.М. Международное экономическое право: Учебник для магистров. 6-е изд. М., 2014.

[19] Шумилов В.М. Право ВТО и международное право // Московский журнал международного права. 2003. N 2.

[20] Шумилов В.М. Эффективная взаимность: концепция протекционизма и дискриминации // Внешняя торговля. 1986. N 4.

[21] Max Planck Encyclopedia of Public International Law // URL: http://library.nmmu.ac.za/library/media/Store/Documents/Training/Max-Plan ck-Encyclopedia-of-Public-International-Law-User-Guide-OUP-.pdf (дата обращения: 30.04.2017).

[22] Neumann Р. The Relationship Between GATT And The United Nations. Cornell International Law Journal: Vol. 3: Issues. 1, Article 5.