Актуальные проблемы реформирования административного процесса (Р.С. Мишко, журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г.)

Актуальные проблемы реформирования административного процесса

Р.С. Мишко,

аспирант НОУ ВПО Московского института

государственного управления и права

Журнал "Образование и право", N 5, май 2017 г., с. 163-167.

Несомненно, вопрос об административном процессе, его содержании является в настоящее время одним из самых проблемных и дискуссионных как в теории, так и на практике.

Актуальность этого связана, в частности, с тем, что с 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС) [3].

Каковы основные характеристики КАС? Обратим внимание на некоторые из них.

КАС распространяет свое действие на рассмотрение дел административного судопроизводства, которые отнесены к компетенции судов общей юрисдикции. Дела административного судопроизводства, отнесенные к компетенции арбитражных судов, по-прежнему будут рассматриваться по правилам АПК.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении КАС с АПК, сохраняющим правила административного судопроизводства, и с проектируемым единым ГПК, поскольку для рассмотрения дел административного судопроизводства арбитражные суды не могут применять КАС.

Арбитражные суды в данном случае будут продолжать руководствоваться нормами АПК РФ и КоАП РФ.

Таким образом, налицо дуализм правового регулирования.

Вместе с тем такой подход законодателя все же не следует рассматривать как самый существенный недостаток КАС, поскольку сравнение моделей административного судопроизводства двух Кодексов позволит в перспективе выявить более эффективное правовое регулирование и правоприменение. В прошлом для развития АПК было довольно много взято из ГПК, а затем, наоборот, заимствовано из АПК в ГПК.

Обращает на себя внимание и определенная "сырость" данного Кодекса, поскольку за короткий промежуток его действия в него был внесен целый ряд изменений. Это весьма показательно.

Отметим, что КАС во многом воспроизводит конструкции ГПК и в определенной степени АПК. Например, вместо истца говорится об "административном истце", вместо "ответчик" - "административный ответчик" и т.д.

Объясняется это, очевидно, тем, что базовые принципы правосудия (принципы судоустройства и судопроизводства) едины, носят межотраслевой характер и находят в конечном счете одинаковое выражение в нормах процессуальных кодексов при всем разнообразии конкретных формулировок. Поэтому такой подход, будем надеяться, послужит дальнейшему развитию административного судопроизводства в свете продолжающейся судебной и административной реформы.

Из достоинств КАС можно выделить введение в административное судопроизводство института группового иска. Возможно, более удачным окажется применение ст. 42 КАС, в п. 2 ч. 1 которой одним из условий предъявления коллективного административного искового заявления называется "однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований". Такое условие позволяет более широко толковать интерес обратившихся с групповым иском в административном судопроизводстве.

Однако значительная часть процессуальных вопросов применения ст. 42 КАС является неурегулированной. Это, например, вопросы о специфике подготовки и рассмотрения дел по коллективному административному исковому заявлению, об извещении потенциальных членов группы, о взаимодействии членов группы и истца-представителя, о порядке его выбора и замене либо прекращении его полномочий, о правомочиях членов группы на личное участие в судебном заседании, об особенностях формулирования резолютивной части судебного акта и т.д. Здесь можно рекомендовать использовать по аналогии правила гл. 28.2 АПК о рассмотрении групповых исков [6, с. 18-32].

Принятие КАС РФ актуализировало широкий спектр проблем судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций от нарушений со стороны публичной администрации, среди которых особый интерес вызывает проблема судебного контроля над реализацией ее дискреционных (от лат. discretio - различение, разделение) полномочий (прав, обязанностей, правообязанностей), т.е. полномочий определять свое служебное поведение во взаимоотношениях с гражданами и организациями с той или иной степенью собственного усмотрения (дискреции).

Административные акты, выступающие результатом реализации публичной администрацией ее усмотрения, дискреционных (в отличие от так называемых связанных) полномочий, нередко содержат дефекты, выявление которых представляет для судебного контроля особую сложность. Ошибки допускаются не только публичной администрацией при реализации административного усмотрения, но и судами при оценке законности ее дискреционных актов.

Отметим, что ст. 1 КАС РФ прямо отнесла к предмету судебного контроля не только законность, но и обоснованность осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Подобная новация, очевидно, делает весьма шаткой позицию тех ученых, которые полагают, что "при проверке дискреционных административных актов суды по общему правилу не касаются вопросов их материальной справедливости и целесообразности" [1, с. 383].

Вместе с тем КАС РФ присуща определенная непоследовательность: в ч. 8 ст. 226 "Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями", речь идет о проверке судом только законности их решений, действий (бездействия), в то время как в соответствии с воплощенным в предшествующих статьях КАС РФ подходом следовало бы вести речь о "законности и обоснованности" таких решений, действий (бездействия).

Некоторые авторы рассматривают КАС как смену парадигмы административного процесса, указывая, что теория административного судопроизводства в России ориентируется на два базовых принципа современной парадигмы административной юстиции: 1) эффективную судебную защиту прав, свобод и законных интересов и 2) полноценный судебно-административный процесс в исковом производстве с участием равноправных сторон [2, с. 22-37].

Несомненно, КАС может заслуживать данную характеристику.

Это один из очередных шагов на пути построения в РФ правового государства.

Нельзя не подчеркнуть, что логике законодательного обеспечения действенного судебного контроля над реализацией публичной администрацией дискреционных полномочий соответствовали бы разработка и принятие наряду с КАС РФ, ограничивающимся лишь перечислением стандартов судебной оценки законности дискреционных актов, федерального закона об административных процедурах или административном производстве, нормы которого, особенно те, которые посвящены принципам административных процедур (административного производства, администрирования), раскрывали бы содержание указанных стандартов. Именно по такому пути идут некоторые постсоветские государства.

Подобные законы есть, например, в Казахстане и Беларуси.

В Узбекистане до 11 мая 2016 г. прошло общественное обсуждение проекта закона "Об административных процедурах". Закон, устанавливающий единые принципы и правила административных процедур, направлен на обеспечение верховенства закона, прав и законных интересов юридических и физических лиц в отношениях с - административными органами. Его действие не будет распространяться на оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие и иную деятельность, связанную с применением мер уголовного принуждения, а также производство по делам об административных правонарушениях.

Под административной процедурой в данном законе предлагается понимать "процессуальные правила, регламентирующие правоприменительную деятельность административных органов в отношении юридических и физических лиц, включая осуществление государственных услуг".

Согласно законопроекту, административные органы обязаны осуществлять административное производство на основании закона, в пределах законодательства и в соответствии с нормами и принципами Конституции. При этом все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в ходе административного производства, толкуются в пользу заинтересованных лиц [8].

Нельзя не указать на наличие соответствующего законодательства и в странах "дальнего зарубежья", в частности в ФРГ и США.

Так, Закон об административной процедуре США 1946 г (Administrative proradure act), принимая во внимание сферу его применения, с точки зрения российской правовой науки должен рассматриваться, скорее, как закон об административном процессе, поскольку включает в себя широкий спектр административных правоотношений, как-то: издание нормативных и индивидуальных актов (rule making), обжалование актов в рамках исполнительной власти - разрешение конкретного административного дела юрисдикционного характера (adjudication), судебное обжалование (judicial review), а также сопряженные с ними вопросы.

Правовое регулирование административно-процедурных отношений в США представляет собой сложившуюся, отработанную систему. Проведенный анализ, однако, позволяет сделать вывод о несоответствии Закона об административных процедурах США и развивающей его положения судебной практики и практики функционирования учреждений. Об этом свидетельствует и проводимая в настоящее время работа по принятию нового Модельного закона об административной процедуре. Анализ этих двух актов позволяет сделать вывод об очевидном отсутствии единообразия в законодательном регулировании понятийного аппарата, причем можно, по мнению автора, ожидать принятия нового Закона об административной процедуре после введения в действие Модельного закона.

Отличительной чертой США является наличие и законодательное регулирование таких институтов, как:

- извещение о подготовке административного акта и получение по вопросам, затрагиваемым в акте, комментариев частного заинтересованного лица; проведение - публичных слушаний, организация и проведение консультаций и конференций, в ходе которых выявляется мнение заинтересованных лиц;

- рассмотрение органом исполнительной власти петиций частных лиц, наделяющих последних правотворческой инициативой;

- организация работы совещательных - комитетов [4].

Созданию института административных процедур способствует полномасштабное исследование основных теоретико-прикладных проблем правового установления и применения административных процедур. Что же будет достигнуто с принятием Закона "Об административных процедурах"? Во-первых, будет установлен надлежащий порядок административных действий в рамках одной из важнейших правовых форм публичного управления; во-вторых, формируется основа для эффективного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, взаимодействующих с публичной властью и ее органами; в-третьих, административное правовое регулирование управленческих отношений приобретает должную системность и полноценную структурированность; в-четвертых, не только гармонизируется внутренняя структура механизма административно-правового регулирования, но и создается основа для эффективной судебной правовой защиты по административным делам, т.е. обеспечивается правильное и законное разрешение административных и иных публичных споров; в-пятых, достигается решение установленных в КАС РФ задач административного судопроизводства (ст. 3) на всех этапах данного вида реализации судебной власти [5, с. 15-22].

Многочисленные регламенты, определяющие порядок осуществления отдельных государственных функций, не могут разрешить данной проблемы, хотя, несомненно, в свое время они сыграли позитивную роль.

Так, по мнению Минэкономразвития России, разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях исключить избыточные действия. В рамках административных регламентов устанавливаются, в том числе, требования к обслуживанию и комфортности граждан, а также персональная ответственность должностных лиц и возможность досудебного обжалования их действий (бездействия).

Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимую и для граждан, и для должностных лиц, - сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр. [7]

Отметим, что вопрос о принятии Закона "Об административных процедурах" неоднократно обсуждался в Государственной Думе. Таким образом, видно понимание существующей до настоящего времени проблемы.

Административные процедуры, несомненно, должны стать одним из основных направлений в современном российском законотворчестве, от степени практической реализации которого по-настоящему зависит эффективность и качество государственной деятельности - управленческой, административной (исполнительно-распорядительной).

Список литературы:

[1] Зеленцов А.Б. Административная справедливость и административная юстиция // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2013. Вып. 7.

[2] Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. N 11.

[3] Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 г. N 21-ФЗ (в ред. от 15.02.2016 г. N 18-ФЗ) // Российская газета. 2015. 11 марта; 2016. 17 февраля.

[4] Морозова А.В. Административные процедуры в РФ, США, ФРГ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

[5] Старилов Ю.Н. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для развития законодательства об административных процедурах? // Административное право и процесс. 2015. N 11.

[6] Ярков В., Боннер А., Никитин С., Туманова Л., Тай Ю., Архипов Д., Овчарова Е., Голубок С., Чумаков А., Подоксенов М., Гаврилов Е, Буланов М., Щербаков Н., Плешанова О. Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы // Закон. 2015. N 9.

[7] http: //economy.gov.ru/minec/activity/ sections/admReform/.

[8] https: //www.gazeta.uz/2016/04/26/procedures/.