Преимущественное право покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения как способ обеспечения публичных интересов (М.В. Логунова, журнал "Законодательство", N 1, январь 2017 г.)

Преимущественное право покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения как способ обеспечения публичных интересов

М.В. Логунова,

аспирантка кафедры экологического

и земельного права Юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

Журнал "Законодательство", N 1, январь 2017 г., с. 19-24.

Правовое регулирование отношений в сфере использования и охраны земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (ст. 1 Земельного кодекса РФ*(1)).

Поскольку естественные свойства земли и ее значение как основы жизни и деятельности человека необходимо учитывать при регулировании не только земельных, но и имущественных отношений, связанных с совершением сделок, оборот земельных участков осуществляется с ограничениями, предусмотренными Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами.

К числу таких законов относится Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения*(2), который устанавливает особые правила и ограничения в отношении сделок с земельными участками данной категории.

К специальным правилам оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения относятся положения, устанавливающие условия и порядок реализации преимущественного права субъекта Российской Федерации либо, в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на приобретение такого земельного участка по цене, за которую он продается (далее - преимущественное право).

На начальном этапе действия Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения наличие в нем норм о преимущественном праве обосновывалось необходимостью сохранения площадей сельскохозяйственных земель и их перераспределения для наиболее рационального использования, возможностью контролировать рынок земельных участков, в том числе во избежание искажения цен на них*(3); важностью участия государства на первом этапе формирования конъюнктуры спроса и предложения рынка данной категории земель*(4); необходимостью обеспечения публичного интереса при использовании земель, обеспечивающих экономическую основу суверенитета Российской Федерации и ее продовольственную независимость*(5).

Однако по мере формирования практики применения Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения становилась очевидной его неспособность эффективно регулировать оборот земельных участков данной категории, и многие его положения (в том числе о преимущественном праве) стали подвергаться критике. Основные контраргументы состоят в том, что такой порядок не обеспечивает достижение целей специального правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения*(6), создает существенные препятствия для его участников*(7), а также не лишен коррупциогенной составляющей*(8).

В связи с этим закономерен вопрос о целесообразности сохранения в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения преимущественного права покупки в существующем виде. Целесообразность в данном случае должна оцениваться через призму эффективности нормы, устанавливающей преимущественное право покупки. В свою очередь, под эффективностью правовой нормы, в том числе земельно-правовой, понимается отношение между фактически достигнутым результатом и той социальной целью, для достижения которой была принята соответствующая норма*(9). Показателем эффективности норм о преимущественном праве, таким образом, является соответствие результата их применения целям специального правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Несмотря на отсутствие в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения прямого указания на цели специального правового регулирования соответствующей группы общественных отношений, в основу правового регулирования законодатель закладывает некую идеальную модель правоотношений, в которой заинтересованы государство и общество.

Анализ принципов земельного законодательства свидетельствует о том, что основная цель специального правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения состоит в сохранении их целевого использования.

Учитывая естественную ограниченность количества земель сельскохозяйственного назначения и их особую социально-экономическую значимость, сохранение целевого использования земель данной категории предполагает недопущение неиспользования земельных участков данной категории, а также использования для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством (например, для застройки).

Повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов и обеспечение продовольственной независимости России обозначены в качестве целей Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы*(10). В условиях экономических санкций установление механизмов защиты от выбытия земель из сельскохозяйственного оборота становится одним из основных направлений земельной политики, о чем свидетельствует принятие ряда законов, направленных на совершенствование порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации*(11).

Представляется, что повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных ресурсов возможно лишь при условии вовлечения земельных участков в стабильный оборот, позволяющий соблюсти баланс публичных и частных интересов и гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

Следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что в существующем виде нормы о преимущественном праве не способствуют сохранению целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. Так, указанные земли не включены федеральными законами в перечень имущества, которое необходимо для осуществления полномочий субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Воспользовавшись преимущественным правом покупки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, субъект Российской Федерации или муниципальное образование не вправе самостоятельно использовать земельный участок и должны его продать. Таким образом, смысл установления преимущественного права покупки заключается лишь в получении средств в бюджет за счет разницы между ценой приобретения и ценой продажи соответствующего земельного участка*(12).

Неспособностью норм о преимущественном праве обеспечивать целевое использование земель сельскохозяйственного назначения обосновываются высказываемые в литературе предложения о полном исключении преимущественного права покупки из Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения*(13).

С аргументацией указанной позиции следует согласиться. Тем не менее ограничение оборота земель сельскохозяйственного назначения путем предоставления определенному кругу лиц преимущественного права покупки представляется вполне оправданным.

Несмотря на отсутствие специальных требований к лицам, которые вправе использовать земли сельскохозяйственного назначения, использование земельных участков данной категории в соответствии с целевым назначением возможно только для лиц, фактически осуществляющих какую-либо деятельность в сфере сельского хозяйства. В ином случае использование земельного участка не будет соответствовать целевому назначению данной категории земель, следовательно, явится нарушением земельного законодательства.

Исходя из сказанного для целей обеспечения использования земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с целевым назначением и вовлечения указанных земель в хозяйственный оборот, учитывая, что ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не являются лицами, которые непосредственно используют земельный участок в целях сельскохозяйственного производства, представляется целесообразным изменить субъектный состав преимущественного права покупки соответствующих земельных участков. Субъектами, наделенными преимущественным правом покупки, следует признать сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В действующем законодательстве отсутствует универсальное определение сельскохозяйственного товаропроизводителя, хотя в литературе высказывалось мнение о необходимости придать определенность содержанию этого понятия, чтобы отдавать приоритет данной категории лиц при предоставлении прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения*(14).

В настоящее время понятие "сельскохозяйственный товаропроизводитель" по-разному раскрывается в ряде федеральных законов*(15), следовательно, формирование круга лиц, относящихся к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей, происходит по различным критериям и только для целей соответствующих законов.

Одним из критериев отнесения лиц к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей является установление требования к минимально необходимой доле сельскохозяйственной продукции в общем объеме продукции, производимой лицом. Так, согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"*(16) доля производимой сельскохозяйственной продукции должна составлять в стоимостном выражении более 50% общего объема производимой продукции. В целях Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства"*(17) доля дохода от реализации сельхозпродукции должна составлять не менее 70% за календарный год.

Полагаем, что для целей Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки должно принадлежать любым сельскохозяйственным производителям безотносительно доли их выручки от сельскохозяйственной продукции в общем объеме выручки.

Подобный широкий подход к определению круга лиц, обладающих преимущественным правом покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения, реализован в ст. 179 Закона о банкротстве*(18), устанавливающей особый порядок реализации имущества сельскохозяйственной организации - должника. В соответствии с положениями указанной статьи преимущественное право покупки имеют лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции и владеющие земельными участками, непосредственно прилегающими к земельному участку должника. В случае отсутствия таких лиц преимущественное право приобретения имущества принадлежит сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, расположенным в той местности, где находится указанная сельскохозяйственная организация, а также соответствующему субъекту Российской Федерации или соответствующему муниципальному образованию*(19).

Буквальное толкование приведенной нормы свидетельствует о том, что доля дохода указанных субъектов от реализации сельскохозяйственной продукции не имеет юридического значения для признания за ними преимущественного права. Однако судебной практикой сформирован иной подход к толкованию ст. 179 Закона о банкротстве в части определения субъекта преимущественного права. Как следует из правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 24 декабря 2013 г. N 10125/13 по делу N А12-10006/2012*(20), такие лица должны соответствовать критериям, установленным ст. 3 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", в частности доля дохода от реализации сельскохозяйственной продукции должна составлять не менее 70% за календарный год.

Примечательно, что коллегия судей, передавшая указанное дело для рассмотрения в Президиум ВАС РФ, придерживалась иной позиции. Судьи полагали, что преимущественным правом на покупку имущества должника должны пользоваться лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции, при этом для реализации этого права не имеет значения объем выручки покупателя от реализации сельскохозяйственной продукции*(21). Как отметила коллегия судей, целью нормы ст. 179 Закона о банкротстве является обеспечение сохранения функционального назначения имущества сельскохозяйственной организации для производства или переработки сельскохозяйственной продукции. Иное толкование приведет к ограничению круга потенциальных покупателей и достижению целей, обусловленных данным законоположением.

Президиум ВАС РФ обосновал свою фактически противоположную позицию тем, что цель нормы ст. 179 Закона о банкротстве может быть достигнута только в случае предоставления преимущественного права лицу, являющемуся профессиональным субъектом в данной сфере деятельности.

Подход Президиума ВАС РФ представляется нам спорным. С одной стороны, как справедливо отмечено в постановлении, целью нормы ст. 179 Закона о банкротстве является обеспечение сохранения функционального назначения имущества сельскохозяйственной организации (в том числе земли) для производства или переработки сельскохозяйственной продукции, что в целом направлено на развитие сельского хозяйства. С другой стороны, предъявление дополнительных требований к сельскохозяйственным производителям не способствует развитию сельского хозяйства. Необходимо учитывать, что небольшой размер доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме производимой продукции может быть обусловлен, например, нехваткой необходимых земельных ресурсов. В таком случае приобретение земельного участка способствовало бы увеличению объема производимой сельскохозяйственной продукции и развитию сельскохозяйственного производства в целом. Намерение реализовать преимущественное право покупки свидетельствует о желании сельскохозяйственного производителя расширить собственное сельскохозяйственное производство, используя земельный участок в соответствии с целевым назначением.

Учитывая сказанное, представляется целесообразным применительно к ст. 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предоставить преимущественное право покупки любым сельскохозяйственным производителям без установления минимальной доли выручки от реализации сельскохозяйственной продукции. Иная формулировка повлечет необоснованное ограничение числа потенциальных покупателей, заинтересованных в приобретении земельного участка. Кроме того, не следует ограничивать круг потенциальных покупателей лицами, осуществляющими сельскохозяйственное производство в данной местности, поскольку возможность осуществлять сельскохозяйственное производство в различных климатических условиях позволит диверсифицировать производство и сократить свойственные данному виду деятельности риски. При наличии нескольких претендентов на приобретение земельного участка закон может предусмотреть проведение торгов, организация которых должна быть возложена на администрацию соответствующего муниципального образования.

Во избежание спорных ситуаций преимущественное право должно быть ограничено исключительно договорами купли-продажи. В случае заключения иных сделок, влекущих переход права собственности на земельный участок, лицам, имеющим преимущественное право покупки, должна быть обеспечена реальная возможность оспаривания совершенных сделок по основанию их притворности, включая своевременное информирование о таких сделках посредством размещения сведений о них на официальном сайте соответствующего муниципального образования.

Анализ преимущественного права покупки как средства обеспечения публичных интересов будет неполным без обсуждения последствий нарушения преимущественного права.

При определении способа защиты нарушенного преимущественного права возникает вопрос: насколько характеру преимущественного права покупки соответствуют последствия его нарушения в виде ничтожности сделки, предусмотренные п. 4 ст. 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения?

В юридической литературе отмечается, что последствия совершения договора купли-продажи с нарушением преимущественного права (ничтожность такого соглашения) не соответствуют правовой природе преимущественного права*(22). Независимо от воли органа публичной власти, направленной на защиту своего права, сделка считается недействительной, что не способствует стабильности оборота земельных участков. В связи с этим представляется целесообразным вернуться к прежней редакции ст. 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, согласно которой субъект преимущественного права может потребовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя по договору купли-продажи земельного участка. Такая норма отвечала бы характеру преимущественного права и позволила бы выявлять реальную волю лиц, направленную на приобретение земельных участков.

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие предложения, направленные на совершенствование законодательства.

Во-первых, в целях обеспечения целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения следует изменить субъектный состав преимущественного права покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения. Такими субъектами должны стать сельскохозяйственные товаропроизводители.

Во-вторых, в качестве субъектов преимущественного права покупки следует рассматривать любых лиц, осуществляющих сельскохозяйственное производство в той местности, где расположен земельный участок, без установления требований к объему производимой продукции.

В-третьих, правовое последствие несоблюдения преимущественного права должно заключаться в возникновении у лица, заинтересованного в приобретении земельного участка и отвечающего критериям субъекта преимущественного права, права требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя.

Список литературы

1. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: Монография. Волгоград, 2009.

2. Бугаев И.Е. Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2011. N 20.

3. Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979.

4. Калинин Н.И., Удачин А.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями и дополнениями). М., 2004.

5. Костина О.В. Гражданско-правовое регулирование сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения и земельными долями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

6. Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (постатейный). М., 2006.

7. Нарышева Н.Г. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 4.

8. Пасикова Т.А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.

9. Румянцев Ф.П. Особенности договора купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения // Журнал российского права. 2013. N 8.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

*(2) Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Там же. 2002. N 30. Ст. 3018.

*(3) См.: Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (постатейный). М., 2006.

*(4) См.: Калинин Н.И., Удачин А.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с изменениями и дополнениями). М.. 2004.

*(5) См.: Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: Монография. Волгоград, 2009.

*(6) См.: Нарышева Н.Г. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 4.

*(7) См.: Пасикова Т.А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 8, 20; Румянцев Ф.П. Особенности договора купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения // Журнал российского права. 2013. N 8.

*(8) См.: Бугаев И.Е. Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2011. N 20.

*(9) См.: Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979. С. 36.

*(10) Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 32. Ст. 4549.

*(11) Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 336-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Собрание законодательства РФ. 2016. N 27 (ч. 2). Ст. 4269; Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 354-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации" // Там же. Ст. 4287.

*(12) Нарышева Н.Г. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 4.

*(13) См., напр.: Пасикова Т.А. Указ. соч. С. 8.

*(14) Там же. С. 6.

*(15) См.: Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"; Федеральный закон от 26 декабря 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства"; Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ.

*(16) Собрание законодательства РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.

*(17) Там же. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27.

*(18) Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // Там же. 2002. N 43. Ст. 4190.

*(19) Следует отметить, что в первоначальной редакции ст. 179 Закона о банкротстве субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не назвались в числе субъектов преимущественного права приобретения имущества сельскохозяйственной организации. Наделение публично-правовых образований преимущественным правом покупки земельных участков сельскохозяйственной организации-должника не представляется возможным признать обоснованным по причинам, изложенным выше применительно к ст. 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

*(20) URL: http://www.arbitr.ru/as/pract/post_pres/1_1_c74f9cf6-0712-4554-9f8b-b53a6 36aba31.html (дата обращения - 5 ноября 2016 г.).

*(21) См.: определение ВАС РФ о передаче в Президиум ВАС РФ дела N А12-10006/2012 от 28 октября 2013 г. N BAC-10125/13.

*(22) Костина О.В. Гражданско-правовое регулирование сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения и земельными долями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17-18.