Лекарство от безнаказанности (И. Исаев, А. Перов, газета "Новая адвокатская газета", N 11, июнь 2017 г.)

Лекарство от безнаказанности

И. Исаев,

адвокат АП Московской области

А. Перов,

адвокат АП Московской области

Газета "Новая адвокатская газета", N 11, июнь 2017 г., с. 6-7.

О необходимости привлечения конкретных должностных лиц, виновных в незаконном уголовном преследовании.

Механизм установления конкретных должностных лиц, ответственных за причинение вреда в результате незаконных действий государственных органов, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также взыскания в порядке регресса денежных средств, выплаченных из бюджета реабилитированным лицам, существует, однако на практике не реализуется. Рассмотрим, какие изменения необходимо внести в законодательство, чтобы устранить недостатки существующей правовой системы.

Право каждого на возмещение вреда

Исходя из положений "Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) и Конституции РФ, одним из основополагающих прав является право каждого человека на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Право на реабилитацию также закреплено уголовно-процессуальным законодательством и включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда.

Гражданским кодексом РФ установлено, что вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 4 постановления от 29 ноября 2011 г. N 17 "О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве" разъяснил, что к участию в делах по требованиям реабилитированных о возмещении имущественного вреда в качестве ответчика от имени казны РФ привлекается Министерство финансов РФ, интересы которого в судах представляют по доверенности управления Федерального казначейства по субъектам РФ.

Таким образом, за вред, причиненный гражданину любым государственным органом или должностным лицом, а в случае с уголовным преследованием (будь то орган дознания, следователь, прокурор или суд), полную материальную ответственность несет Российская Федерация в лице Минфина России, а возмещение осуществляется за счет казны.

Безнаказанность должностных лиц

При этом персональная ответственность должностных лиц, поправших права человека, императивно в действующем законодательстве не закреплена.

Подобная безнаказанность в свою очередь приводит к рецидивам незаконного возбуждения уголовных дел и незаконного уголовного преследования невиновных одними и теми же должностными лицами, не понесшими заслуженного наказания за проявленную небрежность, а возможно, и преступную халатность.

Общеизвестно, что не суровость, а именно неотвратимость наказания есть основная превентивная мера и залог успешной профилактики как преступлений, так и любых иных правонарушений, в том числе совершенных должностными лицами.

Складывающаяся на сегодняшний день практика свидетельствует о том, что для должностных лиц, нарушивших закон, не установлен режим неотвратимости наказания, что приводит к существенным последствиям для граждан РФ и ущербу для бюджета страны.

На всей территории России зафиксированы лишь единичные случаи обращения Минфина России с регрессным иском к должностным лицам (дознавателям, следователям, прокурорам) после удовлетворения судом исковых требований реабилитированного лица за причиненный вред и выплаты определенного судом размера из казны.

Статистика о возмещении вреда реабилитированным лицам

Согласно сведениям, представленным министром финансов РФ А.Г. Силуановым, ведомством в порядке, предусмотренном гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ, за счет средств казны РФ в возмещение ущерба, причиненного в результате незаконного привлечения к уголовной и административной ответственности, выплачено: в 2012 г. - 566 116 929,47 руб.; в 2013 г. - 771 241 826,03 руб.; в 2014 г. - 663 278 108,90 руб.; в 2015 г. - 590 727 229,96 руб.; в 2016 г. - 429 552 620,03 руб.

В соответствии с представленным первым заместителем Генерального прокурора РФ А.Э. Буксманом статистическим отчетом "Сведения о реабилитации лиц в порядке, установленном главой 18 УПК РФ" за 2012-2016 гг. наблюдается исключительно негативная динамика в исследуемой проблеме.

Так, только количество незаконно задержанных выросло с 599 человек в 2012 г. до 1156 человек в 2016 г. - практически в 2 раза, а количество незаконно заключенных под стражу выросло с 642 человек в 2012 г. до 1567 человек в 2016 г. - почти в 2,5 раза.

Общее количество лиц, подвергнутых мерам процессуального принуждения и получивших право на реабилитацию, выросло с 6414 в 2012 г. до 8159 в 2016 г., а количество решений органов предварительного расследования и вступивших в законную силу решений суда, повлекших право на реабилитацию, с 14 007 до 18 767 соответственно.

Однако увеличение с каждым годом количества реабилитированных лиц обратно пропорционально суммам денежных средств, выплаченных на одного человека в качестве компенсации за причиненный вред, а именно 256 тыс. руб. на человека в 2012 г. и 142 тыс. руб. - в 2016 г.

При этом количество удовлетворенных исков о возмещении вреда в порядке регресса с должностных лиц, виновных в незаконном уголовном преследовании, в среднем за пять лет составило 0,1% от общего количества удовлетворенных требований о возмещении имущественного, морального вреда и о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав в порядке, установленном ст. 135, 136 и 138 УПК РФ.

Сумма денежных средств, возмещенных в казну в результате удовлетворения судом исков о возмещении вреда в порядке регресса с должностных лиц, виновных в незаконном уголовном преследовании, в среднем за пять лет составила также 0,1% от суммы денежных средств, выплаченных реабилитированным лицам в качестве возмещения вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием.

Необходимо отметить, что, к примеру, в 2016 г. процент возмещения денежных средств в бюджет составил 0,01% от суммы выплат, а именно из 578 122 000 выплаченных руб. в казну РФ возвращено 67 000 руб., а в 2013 г. - вообще 0,006%.

Результатом незаконного уголовного преследования за пять последних лет явились потери бюджета в размере 3,5 млрд. руб., выплаченных реабилитированным лицам из казны РФ.

Необоснованные траты бюджета и позиция Минфина

Получается, либо непрофессиональный, либо, что еще хуже, лично заинтересованный в исходе дела сотрудник причиняет двойной ущерб государству - получает заработную плату и полное социальное обеспечение, а потом за результат оплаченной ему "работы" из бюджета уходят огромные средства на компенсацию причиненного незаконными действиями вреда.

При этом сотрудники Минфина России, представляющие интересы государства в судах по искам о реабилитации, в целях устранения негативных последствий этой же "работы" также получают заработную плату из бюджета РФ, как и участвующий в процессе прокурор и рассматривающий дело судья.

Фактически по итогу происходят необоснованные траты бюджетных средств должностными лицами, виновными в незаконных уголовных преследованиях.

Реабилитированные граждане в свою очередь сталкиваются в судах с равнодушным и безразличным отношением представителей Минфина России, в силу должностных обязанностей и государственных установок стремящихся минимизировать потери бюджетных денежных средств, что приводит к грубому нарушению прав реабилитированных граждан.

Позиция Минфина России - формально обжаловать 100% решений по выплатам реабилитированным вместо минимизации потерь из бюджета посредством возмещения на законных основаниях с непосредственных виновников таких потерь. Минфин России и его представители, не являясь участниками незаконного уголовного преследования, безразлично относятся к сломанным судьбам невиновных граждан, подорванному в изоляторе здоровью, ушедшим за это время близким людям и иным потерям и горю. Следует отметить, что в нашей стране отсутствует единообразная система оценки причиненного морального вреда - перенесенных человеком нравственных страданий.

Таким образом, в итоге в качестве ответчика перед реабилитирующимся гражданином предстает лицо, которое не только не виновато в нарушении его прав и свобод, но и не имеет малейшего представления о перенесенных им лишениях и страданиях.

Другими словами, и в этой ситуации нарушитель не несет никакой ответственности, а незаконно подвергнутое уголовному преследованию лицо сталкивается с безразличием и равнодушием к нему как гражданину России и его конституционным правам.

Нормативная база

Существует ряд подзаконных нормативных актов, достаточно подробно регулирующих исследуемые правоотношения.

Среди них: приказ Минфина России N 114н, Казначейства N 9н от 25 августа 2006 г. "О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации"; приказ Генпрокуратуры России N 12, Минфина России N 3н от 20 января 2009 г. "О взаимодействии органов прокуратуры и Министерства финансов Российской Федерации при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного преследования" (далее - приказ Генпрокуратуры России N 12, Минфина России N 3н); письмо Минфина России от 3 октября 2014 г. N 08-04-06/3395.

Системный анализ перечисленных нормативных актов приводит к умозаключению об обязанности установления лиц, виновных в незаконном уголовном преследовании реабилитированного лица, а также необходимости последующего обращения в суд с регрессным иском в целях компенсации расходов из бюджета.

Обязанности прокуратуры и права Минфина

Так, прокуратура в каждом случае вынесения судами или органами предварительного следствия и дознания процессуального решения, влекущего признание права на реабилитацию, обязана проводить соответствующую проверку (служебное расследование), по результатам которой ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.

Минфин России должен принимать соответствующие меры для возмещения ущерба, причиненного государству, в установленном законодательством РФ порядке.

Другими словами, Минфину России надлежит обращаться в суды с регрессными требованиями к должностным лицам, виновным в причинении вреда. При отсутствии в судебном акте указания на виновное должностное лицо - предпринимать меры, направленные на его установление.

В первую очередь управлениям Минфина России необходимо обращаться в суды с регрессными требованиями к должностным лицам, чьи действия (бездействие) были признаны незаконными вступившими в законную силу судебными актами. Именно обращение с регрессными исками к таким лицам процессуально обоснованно (преюдиция) и имеет перспективы взыскания в доход государства денежных средств.

В случае отсутствия в судебном акте указания на виновное должностное лицо управлениям Минфина России надлежит обращаться в орган государственной власти, в результате незаконных действий (бездействия) которого был причинен вред, с просьбой о проведении служебного расследования для выявления таких должностных лиц и о предоставлении информации для подачи регрессного иска.

В этой связи следует обратить внимание на положения п. 1 приказа Генпрокуратуры России N 12, Минфина России N 3н, согласно которому на начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур в соответствии с установленной компетенцией возложена обязанность в каждом случае вынесения судами или органами предварительного следствия и дознания процессуального решения, влекущего признание права на реабилитацию, проводить соответствующую проверку (служебное расследование), по результатам которой ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.

Также участвующему в судебном разбирательстве прокурору следует знакомиться с материалами проверок и при необходимости учитывать их результаты при формировании позиции по заявленным требованиям о возмещении вреда, а также информировать Минфин России о вступлении в законную силу приговора суда в отношении должностного лица, виновного в причинении вреда в связи с незаконным уголовным преследованием, для реализации права регресса к этому должностному лицу.

Вместе с тем правовой департамент Минфина России, предприняв все действия, направленные на установление виновных должностных лиц и иной необходимой информации для предъявления регрессного иска, и получив отказ в предоставлении такой информации, вправе обратиться в прокуратуру для рассмотрения вопроса о реализации права регресса в порядке ст. 45 ГПК РФ.

Таким образом, законный механизм установления лиц, виновных в незаконном уголовном преследовании, существует, как и существует механизм взыскания в порядке регресса денежных средств, выплаченных из казны реабилитированному лицу.

Однако на практике указанный механизм, к большому сожалению, не реализуется, а вышеуказанные нормативные акты не исполняются, за исключением единичных случаев.

Необходимость в изменениях законодательства

Установить виновных лиц зачастую действительно не так просто. К примеру, одно и то же уголовное дело может возбудить один следователь, расследовать другой, а постановление о прекращении вынести третий. Каждое уголовное дело индивидуально и разработать единый эффективный механизм установления нарушителей конституционных прав не представляется возможным. С определением вины руководителя следственного органа или прокурора аналогичная ситуация.

Для всего этого существует суд - орган государства, осуществляющий правосудие, а Минфин России и органы прокуратуры обязаны во исполнение своих обязанностей ему в этом помогать - исследовать материалы и представлять доказательства.

При этом Минфину России, вместо того чтобы тратить время на формальные обжалования решений судов в попытках безосновательно снизить сумму, выплаченную на возмещение вреда реабилитированному, намного логичнее, последовательнее и правильнее было бы устанавливать лиц, ответственных за причинение такого вреда, и взыскивать с них все государственные расходы.

Важно обратить внимание, что обычно действия участников уголовного процесса могут образовывать не только очевидное нарушение основных прав и свобод человека и гражданина, но и состав преступления, предусмотренный ст. 299 УК РФ ("Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности"). В случаях проведения всесторонней и объективной проверки и установления прямого умысла, которым характеризуется субъективная сторона данного состава преступления, помимо регрессного иска, необходимо привлекать виновного к уголовной ответственности.

Все изложенное приводит к обязательности внесения изменений в федеральное законодательство, поскольку в этом механизме отсутствует императивность одной единственной нормы конкретного федерального закона - п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ, что влечет за собой расходование бюджетных средств и последующее их безосновательное невозвращение.