Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный и российский опыт (И.В. Панова, журнал "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 12, декабрь 2012 г.)

Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный и российский опыт

И.В. Панова,

судья ВАС РФ, заведующая кафедрой

административного права НИУ ВШЭ,

доктор юридических наук, профессор

Журнал "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 12, декабрь 2012 г., с. 70-85.

Автор освещает содержание некоторых международных, иностранных и российских нормативных актов в сфере административной юстиции и предлагает использовать зарубежный опыт в отечественном законодательстве.

1. Административная юстиция - это система судебных и квазисудебных органов, осуществляющих деятельность по контролю и надзору за законностью действий органов государственного администрирования, органов местного самоуправления и их должностных лиц путем рассмотрения и разрешения административных споров на основе специального процессуального порядка реализации материально-правовых административных норм.

Термин "административная юстиция" в России на законодательном уровне не установлен и употребляется юристами только в теории, однако административно-юрисдикционную деятельность практически осуществляют как суды российской судебной системы, так и органы исполнительной власти, иные уполномоченные государственные органы, а также специально создаваемые юрисдикционные органы. С точки зрения теории административная юстиция - это разрешение (рассмотрение) административного спора (публично-правового спора граждан, их объединений с органами публичной власти - государственной, муниципальной).

В последнее время учеными-административистами и практиками большое внимание уделяется изучению проблем административной юстиции, особенно законодательного опыта зарубежных стран в этой сфере.

Ответ на вопрос, кто и как будет осуществлять административную юстицию в государстве, неоднозначен. Конституции как основные законы государств могут закрепить эту функцию за общими судами (Англия, Израиль, Дания); специальными административными судами (Франция, Германия); административными органами (административными трибуналами - Великобритания, Шотландия и Уэльс; административными комиссиями, агентствами - США); за смешанными органами - административными или общими судами и административно-юрисдикционными органами администрации (Бельгия, Индия, Канада, Нидерланды, Египет, Швейцария и др.).

Этот вопрос решается каждым государством в зависимости от силы, числа и действительности других гарантий, защищающих права и свободы граждан от посягательств на них представителей государственных административных органов.

2. Обратимся к общеевропейским нормам, касающимся разрешения споров между гражданами и административными органами.

Прежде всего, это Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950). В ст. 13 "Право на эффективные средства правовой защиты" она устанавливает: "Каждый, чьи права и свободы, изложенные в настоящей Конвенции, нарушены, располагает эффективными средствами правовой защиты перед национальными властями, даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".

Далее, это Рекомендация N R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами.

Согласно этой Рекомендации административное право касается не только организации государственного управления, но и контроля над отношениями между государственными органами и частными лицами. Между ними возникают споры, для разрешения которых по национальным правовым системам установлены специальные судебные процедуры. С некоторых пор во всех государствах - членах Совета Европы наблюдается проблема чрезмерной нагрузки в целом на суды, и в частности на те из них, в чьем ведении находится данный вид споров, а также проблема непригодности судопроизводства для некоторых видов споров. В связи с этим необходимо найти альтернативные способы более эффективного урегулирования подобных споров.

Государства - члены Совета Европы в различной степени должны полагаться на альтернативные процедуры урегулирования споров. Наиболее известный пример - посредничество по уголовным делам и в сфере семейного права. Подобные процедуры в целом менее распространены в административной области, хотя применительно к разным странам это замечание нуждается в уточнении.

Развитие альтернативных способов урегулирования споров между администрацией и частными сторонами обусловлено ситуационными и структурными факторами. Что касается первых, то некоторые страны еще не учредили судов с требуемой для урегулирования административных споров эффективностью и юрисдикцией и внедрение альтернативных способов может облегчить перераспределение баланса между государственным управлением и правосудием. В ряде стран ресурсы судов недостаточны ни в количественном, ни в качественном выражении и обращение к альтернативным способам послужат временным средством до тех пор, пока суды не будут усовершенствованы. Там, где подходящих судов нет, могут применяться внесудебные решения, и чрезмерное скопление дел в судах делает еще более целесообразным использование таких средств. Помимо ситуационных причин, действуют структурные факторы: граждане сейчас больше знают о своих правах и о том, на что они могут претендовать, и традиционных судебных процедур уже недостаточно для удовлетворения их потребностей в правосудии. Кроме того, судебные процедуры остаются слишком формальными. Потребность в более гибких механизмах, смягчающих формальность системы правосудия, стимулировала поиски альтернативных способов, которые также позволяют разрешать споры на основе принципа справедливости, а не только в соответствии со строгими юридическими нормами.

В силу перечисленных причин Совет Европы заинтересован во внедрении и расширении этих альтернативных способов разрешения административных споров, хотя и не сбрасывает со счетов важность административной юстиции, являющейся конечной гарантией прав граждан и администрации в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Рекомендация N R (2001) 9 представляет собой конечный результат деятельности, начатой в 1999 г. Проектной группой по административному праву (CJ-DA) под эгидой Европейского комитета по правовому сотрудничеству (CDCJ). Комитет министров Совета Европы поручил CJ-DA провести работу над "альтернативами судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами с целью рассмотрения возможности внедрения альтернативных способов урегулирования споров в государствах - членах Совета Европы".

Согласно приложению к Рекомендации N R (2001) 9 европейское законодательство различает следующие виды альтернативного разрешения споров между административными органами и гражданами: внутренние пересмотры, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров и арбитраж.

Внутренние пересмотры - апелляционная процедура перед компетентным административным органом, которым может быть орган, издавший оспариваемый акт, вышестоящая инстанция в административной иерархии или орган, специально назначенный с этой целью.

Примирение - несудебная процедура с участием третьей стороны с целью привести стороны к взаимоприемлемому решению. В зависимости от ситуации примирение может приводить к урегулированию путем переговоров между сторонами или к одностороннему решению, принятому административным органом, такому как отзыв оспариваемого акта.

Посредничество - несудебная процедура с участием третьей стороны, которая предлагает решение спора в форме мнения или рекомендации, не имеющих обязательной силы.

Заметим, что термины "примирение" и "посредничество" по-разному понимаются в государствах - членах Совета Европы, причем в некоторых странах не проводится различие между двумя этими понятиями. Как и примирение, посредничество может приводить к урегулированию путем переговоров между сторонами или к одностороннему решению, принятому административным органом. И все же было сочтено полезным подчеркнуть различие между двумя понятиями и в этой связи сохранить приведенные выше определения применительно к данной Рекомендации.

Урегулирование путем переговоров - соглашение, достигаемое в результате одной из вышеупомянутых процедур или какой-либо другой процедуры, по которому стороны прекращают свой спор. Урегулирование путем переговоров, в отличие от других альтернативных способов, по существу представляет собой акт (документ) об условиях прекращения спора. Но поскольку такое урегулирование всегда является результатом процедуры - будь то примирение, или посредничество, или какая-либо иная форма переговоров между сторонами, - оно также находит свое место среди видов альтернативного разрешения споров.

Арбитраж - процедура, при которой ответственность за урегулирование спора вне судебной системы решением, юридически обязательным для сторон, возлагается на одно или несколько специально назначенных лиц.

Согласно этой Рекомендации соотношение различных видов альтернативных решений спора и судебных процедур должно быть следующее.

Одни альтернативные способы, такие как внутренние пересмотры, примирение, посредничество и поиски урегулирования путем переговоров, могут использоваться до судопроизводства. Их применение может быть обязательным как необходимое условие начала судопроизводства. Другие альтернативные способы, такие как примирение, посредничество и урегулирование путем переговоров, могут применяться и во время судопроизводства, возможно, по рекомендации судьи. Применение арбитража исключает судопроизводство. Во всех случаях применение альтернативных способов должно предусматривать надлежащий судебный контроль, который представляет собой конечную гарантию защиты прав граждан и администрации. В соответствии с законодательством применение альтернативных способов должно приводить к приостановке или перерыву в сроках судопроизводства.

Важной общеевропейской нормой является также Рекомендация N Rec (2003) 16, которая посвящена исполнению административных и судебных решений в области административного права. Согласно этой Рекомендации в случае, когда законом не предусмотрено, что обжалование того или иного решения влечет автоматическую приостановку его действия, частные лица должны иметь возможность попросить тот или иной орган административной или судебной власти приостановить осуществление опротестованного решения для обеспечения защиты своих прав и интересов. Эта возможность должна быть использована в разумные сроки во избежание излишнего блокирования действий органов административной власти и для обеспечения юридической определенности. При рассмотрении просьбы о приостановке действия органом административной власти и, если это не запрещено законом, органом судебной власти должны приниматься во внимание общественные интересы и права и интересы третьих лиц.

3. Одно из фундаментальных прав граждан Европейского союза - право обращения с петицией, закрепленное ст. 194 EU Treaty. Гражданин Европейского союза индивидуально или совместно с другими гражданами, резидент страны - члена ЕС может обратиться с петицией по вопросам, связанным с деятельностью институтов ЕС, которая напрямую его касается. Петиция может затрагивать частный или публичный интерес и представлять собой индивидуальный запрос, жалобу или замечание, касающиеся применения европейского права, или жалобу в Европейский парламент по поводу принятия определенной позиции. Такие петиции дают Европейскому парламенту возможность обращать внимание на все нарушения прав граждан ЕС со стороны государства - члена ЕС, местных властей или других институтов. Порядок принятия и рассмотрения петиций предусмотрен ст. 191-193 упомянутых Правил и процедур Европейского парламента (Rules of Procedure of the European Parliament). Подать петицию имеют право: граждане ЕС; резиденты государства - члена ЕС; член ассоциации, компании, организации, имеющих штаб-квартиру (филиал) в государстве - члене ЕС. Предмет петиции должен относиться к заинтересованности ЕС или к таким его обязанностям, как: защита прав граждан ЕС, закрепленных в конвенциях; вопросы экологии; защита прав потребителей; свободное перемещение людей, товаров и услуг; внутренний рынок; трудоустройство и социальная политика; признание профессиональной квалификации, и т.д. Так как Европейский парламент не судебный орган, он не может отправлять правосудие, как и отменять решения, принятые судами стран - членов ЕС. Петиции, в которых заявитель просит осуществить такие действия, признаются неприемлемыми. В зависимости от предмета петиции Комитет министров может посоветовать заявителю обратиться в необщеевропейский орган или к национальным властям. Вопросы неэффективного управления в органах ЕС должны быть адресованы омбудсмену, или уполномоченному по правам человека. В зависимости от обстоятельств Комитет министров согласно ст. 192 может: попросить Европейскую комиссию провести предварительное расследование и предоставить информацию; направить петицию в другой комитет Европейского парламента для информирования или других возможных действий (например, комитет может принять во внимание информацию, изложенную в петиции при разработке законодательства); в исключительных случаях подготовить предложение для голосования в парламенте или провести выездную проверку фактов; предложить изменение в существующие законы; запросить мнение о петиции у других комитетов; совершить иное действие, направленное для урегулирования ситуации.

4. Статьей 43 EU Charter of Fundamental Rights закреплено право граждан ЕС и резидентов стран - членов ЕС на обращение к омбудсмену.

Таким образом, еще один важный европейский акт в сфере административной юстиции - это решение Европейского парламента от 09.01.1994 "О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмена".

Омбудсмен назначается Европейским парламентом после каждых выборов в парламент на срок его полномочий и имеет право на повторное назначение. Он назначается из числа лиц, которые являются гражданами Европейского союза, обладают всем комплексом гражданских и политических прав, предоставляют все гарантии независимости и соответствуют условиям, предусмотренным для высших судебных должностей в своей стране, либо обладают признанной компетенцией и опытом для выполнения соответствующих обязанностей.

Омбудсмен прекращает осуществление своих обязанностей по истечении срока полномочий либо в случае отставки или отстранения от должности. Он продолжает исполнять свои обязанности до момента назначения преемника, кроме ситуации своего отстранения. В случае досрочного прекращения исполнения обязанностей омбудсмена преемник должен быть назначен в течение трех месяцев с момента открытия вакансии на период времени, остающийся до истечения срока полномочий Европейского парламента. Омбудсмен, который более не соответствует условиям, требуемым для выполнения его обязанностей, либо виновный в серьезном проступке, может быть отстранен Судом Европейских сообществ по требованию Европейского парламента. Омбудсмен осуществляет свои обязанности полностью независимо, в общих интересах Сообществ и граждан ЕС. При выполнении своих обязанностей он не запрашивает и не принимает инструкций от любого правительства или какого-либо иного органа. Он должен воздерживаться от любого поступка, несовместимого с характером его должности. При вступлении в должность омбудсмен дает торжественное обещание перед Судом Европейских сообществ, что он будет выполнять свои обязанности с полной независимостью и беспристрастностью, что в течение и по окончании срока полномочий он будет соблюдать вытекающие из принципа независимости обязательства, в частности обязательство после оставления своего поста с должным благоразумием и осмотрительностью относиться к принятию определенных должностей или выгод. Омбудсмен должен способствовать обнаружению нарушений порядка управления в деятельности институтов и органов Сообществ, за исключением Суда Европейских сообществ и Суда первой инстанции, действующих в своей судебной роли, и давать рекомендации с целью положить этим нарушениям конец. Кроме того, омбудсмен рассматривает жалобы на европейские институты и органы. Он не имеет полномочий рассматривать жалобы на национальные, региональные институты и органы даже в случае, если заявитель жалуется на нарушение общеевропейского права. Омбудсмен рассматривает жалобы на Европейскую комиссию, Совет Европы, Европейский парламент, Счетную палату, Суд Европейских сообществ, Комитет по экономике и социальной политике, Комитет регионов, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, Европол, другие общеевропейские органы. Каждый гражданин ЕС или любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее зарегистрированный офис в каком-либо государстве - члене ЕС, может непосредственно или через любого депутата Европейского парламента направлять жалобу омбудсмену о нарушении порядка управления деятельностью институтов или органов Европейских сообществ, за исключением Суда Европейских сообществ или Суда первой инстанции, действующих в своей судебной роли. Получив жалобу, омбудсмен должен немедленно информировать заинтересованный институт или орган.

Требования к жалобе. Жалоба должна обеспечивать возможность установления лица, подавшего ее, и объекта жалобы. Лицо, подающее жалобу, может потребовать сохранения ее конфиденциальности.

Процессуальные сроки. Жалоба должна быть подана в течение двух лет с момента, когда лицу, ее подающему, стали известны факты, составляющие ее основание, и ей должно предшествовать использование допустимых средств прямого обращения к заинтересованным институтам и органам. Омбудсмен может предложить лицу, обратившемуся с жалобой, направить ее другому органу. Подача жалобы омбудсмену не затрагивает сроков давности на обжалование в административном или судебном порядке.

Принятие к производству. Ни одна жалоба, затрагивающая трудовые отношения между институтами, органами и их должностными лицами и другими служащими Сообществ, не может быть подана омбудсмену до тех пор, пока не исчерпаны все возможности подачи внутренних административных запросов и жалоб, в частности процедуры, предусмотренные в ст. 90 (1) и (2) Штатных регламентов, и не истекли сроки для ответов теми органами, которым направлены обращения. Омбудсмен должен сообщить в максимально короткий срок лицу, подавшему жалобу, о действиях, которые он предпринял по ней.

Сроки рассмотрения. Законодательно сроки рассмотрения жалобы не установлены, омбудсмен стремится в течение недели уведомить заявителя о получении жалобы, в течение месяца принять решение о ее приемлемости и в течение года рассмотреть ее по существу.

Полномочия. Омбудсмен по собственной инициативе или на основании жалобы осуществляет все расследования, которые он считает оправданными для выявления любого предполагаемого нарушения порядка управления в деятельности институтов и органов Сообществ. О подобных действиях он информирует заинтересованный институт или орган, который вправе представить ему любые полезные замечания. Институты и органы Сообществ обязаны предоставлять омбудсмену требуемую им информацию и обеспечивать ему доступ к соответствующим досье. Их отказ допустим только на основаниях секретности, имеющей подлинно существенное значение. Они должны предоставлять доступ к документам, исходящим из государств-членов и относимым законом или регламентом к категории секретных, только при наличии предварительного согласия государства-члена. Должностные лица и другие служащие институтов и органов Сообществ обязаны давать показания по требованию омбудсмена; они выступают от имени и в соответствии с инструкциями их администрации и остаются связанными обязанностью сохранения профессиональной тайны. Органы государств-членов обязаны обеспечить омбудсмена всякий раз, когда он того потребует, через постоянные представительства государств-членов при Европейских сообществах любой информацией, которая может способствовать выявлению нарушений порядка управления институтами и органами Сообществ, за исключением случаев, когда подобная информация подпадает под действие законов и постановлений о секретности или положений, не допускающих ее передачу. Тем не менее в последнем случае заинтересованное государство-член может позволить омбудсмену получить данную информацию при условии, что он гарантирует ее неразглашение. Если требуемое содействие не оказывается, омбудсмен информирует Европейский парламент, который сделает соответствующие представления. Насколько возможно омбудсмен должен искать разрешение проблемы совместно с соответствующим институтом или органом с целью устранения конкретного нарушения порядка управления и удовлетворения жалобы. В случае обнаружения омбудсменом нарушения порядка управления он информирует заинтересованный институт или орган, по возможности представляя предварительные рекомендации. Институт или орган, получивший подобную информацию, должен направить омбудсмену в течение трех месяцев детальное заключение. В свою очередь, омбудсмен должен направить свой доклад, в котором может давать рекомендации, Европейскому парламенту и заинтересованному институту или органу. Лицо, направившее жалобу, должно быть проинформировано омбудсменом о результате расследований, о заключении, представленном соответствующим институтом или органом, и о любых данных им рекомендациях. В конце каждой ежегодной сессии омбудсмен представляет Европейскому парламенту отчет о результатах проведенных им расследований. Омбудсмен и его персонал не вправе предавать гласности информацию или документы, которые они получили в процессе расследований. Они должны также сохранять конфиденциальность любой информации, которая может причинить вред лицу, подавшему жалобу, или любому другому заинтересованному лицу. Если в процессе расследований омбудсмен получает данные о фактах, которые, по его мнению, могут подпадать под действие уголовного права, он должен без промедления поставить в известность компетентные национальные органы через постоянные представительства государств-членов при Европейских сообществах и при необходимости институты Сообществ, в подчинении которых находится соответствующее должностное лицо или служащий, которые вправе применить п. 2 ст. 18 Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ. Омбудсмен также вправе информировать заинтересованный институт или орган Сообществ о фактах, позволяющих ставить вопрос о применении к членам их персонала мер дисциплинарного воздействия. В той степени, в какой это может содействовать повышению эффективности расследований и лучшему обеспечению прав и интересов лиц, подающих жалобы омбудсмену, он может сотрудничать с аналогичными органами в отдельных государствах-членах при условии соблюдения подлежащего применению национального права.

5. Отдельно необходимо сказать о нормативно-правовых актах в сфере административной юстиции в Великобритании. Рассмотрим в качестве примера Закон об агентах по недвижимости (Estate Agents Act, 1979), в соответствии с которым управление по честной торговле (Office of Fair Trading (OFT) - орган Министерства торговли и промышленности (DTI)) может вынести определение о запрете гражданину осуществлять риелторскую деятельность. Распоряжение о запрете может быть отдано в случае, если, например, человек был обвинен в преступлении, связанном с мошенничеством или другой нечестностью; кроме того, может быть вынесено предупреждение, если агент не выполняет какое-либо положение Закона.

Запрет и предупреждение агент получает в виде уведомления о решении. Если агент получил от OFT такое уведомление, он имеет право обжаловать его в министерстве. Процедура обжалования закреплена в Estate Agents (Appeals) Regulations 1981, SI 1981/1518.

Министр назначает должностных лиц, которые образуют комиссию независимых специалистов, обладающих компетентностью в том или ином вопросе, и осуществляют слушание жалоб. Такой состав назначается для слушания каждой жалобы, обычно состоит из трех человек, в качестве председателя комиссии, как правило, назначается опытный юрист. Несмотря на то, что члены комиссии назначаются Министерством, ни они, ни их решение от него не зависят. Комиссия разрабатывает письменный отчет по жалобе, дает Министерству рекомендации о необходимых действиях.

Жесткой формы для жалобы не существует, заявитель может воспользоваться рекомендованной формой. При получении жалобы секретариат направляет заявителю уведомление о получении. Копия жалобы направляется в OFT. В течение 28 дней со дня получения копии жалобы OFT приводит доводы и возражения по жалобе. Секретариат пересылает копию этих документов заявителю. В течение 28 дней со дня получения документов с позицией OFT по жалобе заявитель вправе представить в секретариат дополнительные пояснения, возражения, документы. Копию секретариат также направляет в OFT. Секретариат по своей инициативе может запросить у заявителя или у OFT дополнительно представить документы, необходимые для рассмотрения жалобы. Копии направляются стороне, у которой нет оригинала. Дополнительные документы могут быть запрошены и в ходе слушаний.

Лишь госсекретарь может удовлетворить жалобу с согласия OFT. Как правило, секретариат письменно предлагает заявителю после обмена документами назначить устные слушания по жалобе перед комиссией. Заявитель может попросить рассмотреть жалобу без слушаний только на основании представленных документов. Госсекретарь может удовлетворить такую просьбу или решить, что устные слушания по жалобе необходимы. В случае если заявитель просил рассмотреть жалобу без слушаний, а госсекретарь согласился, жалоба и приложенные доказательства рассматриваются единолично одним из членов комиссии; рассматривающий жалобу единолично составляет отчет по результатам рассмотрения. Жалоба может быть отозвана заявителем в любой момент письменным заявлением, которое может быть направлено также по факсу или электронной почте.

Секретариат согласовывает дату и время слушаний со сторонами, а кроме того, спрашивает, желает ли заявитель, чтобы слушания были закрытыми. После согласования даты слушаний сторонам направляются повестки. Дата слушаний должна быть назначена по прошествии не менее 21 дня со дня получения повестки. Заявителя на слушании может представлять представитель. OFT, как правило, представляет юрисконсульт юридического департамента. Если ни заявитель, ни его представитель не явились, комиссия может отложить слушания или заслушать позицию представителя OFT и после этого преступить к разработке отчета без заслушивания мнения заявителя. Такой же сценарий возможен при неявке представителя OFT.

Слушания могут быть публичными или закрытыми. Закрытые слушания назначаются по просьбе заявителя, который обязан указать причины. Решение о назначении закрытых слушаний принимает госсекретарь. Если назначены публичные слушания, о времени и месте сообщается в местных газетах или на сайте DTI. На слушания могут быть вызваны свидетели. Для этого необходимо за 14 дней до слушаний уведомить секретариат, письменно указать имена свидетелей и то, какие показания заявитель рассчитывает от них получить.

По итогам слушаний комиссия разрабатывает рекомендации по жалобе для госсекретаря. На основе этих рекомендаций госсекретарь выносит решение и директивы для OFT. Директивы направляются сторонам, в них указываются причины вынесения решения. Решение публикуется на сайте DTI. В ходе слушаний стороны могут попросить о компенсации издержек, связанных с рассмотрением жалобы. Если жалоба удовлетворена, госсекретарь предписывает OFT возместить заявителю издержки, если не удовлетворена - заявитель не оплачивает издержки OFT. Исключения составляют случаи, когда комиссия решила, что заявитель злоупотребил своим правом на обжалование. Решение госсекретаря может быть обжаловано в Верховном суде, Сессионном суде Шотландии или у судьи Верховного суда Северной Ирландии.

Итак, можно сделать некоторые выводы:

а) законодательство Европейского союза и внутренние законы стран - членов ЕС закрепляют различные формы досудебных процедур урегулирования споров с участием административных органов. Конкретные используемые процедуры зависят от сложившихся традиций, от устройства судебной власти, а также от существа оспариваемых действий публичных администраций;

б) законодательство ЕС допускает случаи, когда досудебное обжалование является обязательной процедурой и до ее прохождения обращение в суд невозможно. Как правило, применение такой процедуры основано на предварительном соглашении сторон (арбитраж);

в) процедуры обжалования предусматривают не только жестко формализованные способы урегулирования споров, но и неформальные, в основе которых лежат различные виды альтернативного разрешения споров (примирение, посредничество). При этом процедуры носят неформальный характер не только в отношении обратившегося лица, но и в отношении административного органа;

г) существуют процедуры, в рамках которых административный орган выступает не в роли спорящей стороны, а в качестве медиатора по отношению к субъектам спора. Решение административного органа по таким спорам в одних случаях рассматривается как обязательное для участников, в других - как рекомендательное;

д) рассмотрение заявлений производится бесплатно для заявителя (исключение составляют случаи, если судом установлено, что имело место намеренное злоупотребление правом на обжалование). В ряде стран заявитель в случае удовлетворения жалобы имеет право требовать у органа компенсации расходов, понесенных в результате принятия отмененного или измененного решения, включая расходы на услуги представителя, транспортные расходы, расходы на проживание (если жалоба рассматривалась в другом городе), упущенную выгоду, убытки;

е) как правило, существует предельный срок, в течение которого можно обратиться с жалобой в порядке досудебного урегулирования.

6. Нормативные правовые акты в сфере административной юстиции существуют и в России. Назовем лишь некоторые из них.

Прежде всего в РФ принят Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан РФ). Но при этом не создан специальный административно-юрисдикционный орган, который рассматривал бы общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса.

Появление в 1989 и 1993 гг. законов об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, отчасти затронуло и административный порядок обжалования, поскольку альтернативность судебного и административного порядков была закреплена на законодательном уровне.

Провозглашение в 1991 г. принципа разделения ветвей власти неизбежно вновь поставило вопрос о соотношении самоконтроля исполнительной власти и судебного контроля за действиями и решениями государственной администрации. В целом в отечественной литературе возможность судебного контроля за действиями и решениями государственных органов и должностных лиц была признана как один из правовых принципов, вытекающих из общего конституционного принципа правового государства.

Последующие правовые реформы не затрагивали общего административного порядка рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ 1993 г. (ст. 33 которой предусматривает право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержание этих обращений, а следовательно, предполагая и подачу жалоб) законодатель не обеспечивал ее положения специальным регулированием.

Только Закон о порядке рассмотрения обращений граждан РФ предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования административного порядка подачи жалоб, которые были сформированы еще в 1930-е гг.

Следует отметить, что российскому законодательству известны внесудебная и досудебная процедуры рассмотрения административных дел. Например, Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве РФ, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации воспринимается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).

Таким образом, с учетом положительного зарубежного опыта необходимо развивать в административном законодательстве РФ правила об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности, ведь отсутствие таких норм ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, которые носят незначительный характер и не имеют по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, п. 1 ст. 104 НК РФ).

7. Российскому законодательству знакомы варианты административного судопроизводства, хотя судебный орган больше выступает в роли административного органа, чем органа правосудия. В настоящее время наметилась тенденция наращивания процессуальных гарантий, при которой административное правосудие от полномочий административного органа переходит к административному судопроизводству, что способствует развитию последнего. Так, Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (далее - Закон о психиатрической помощи) регламентирует процедуру рассмотрения судьей вопроса о возможности недобровольной госпитализации лица в психиатрический стационар. В соответствии со ст. 22 Конституции РФ право на свободу и личную неприкосновенность является неотъемлемым правом человека и может ограничиваться в строго определенных случаях, в частности когда это необходимо для защиты здоровья. Основной закон ставит процедуру заключения под стражу и лишение свободы под строгий судебный контроль, это распространяется и на процедуру недобровольного помещения лица в психиатрический стационар, применение к нему принудительных мер медицинского характера. Вопрос о госпитализации лица в психиатрический стационар находится в подведомственности суда, на территории которого расположено психиатрическое лечебное учреждение, куда помещается лицо. Этим обеспечивается возможность участия в рассмотрении заявления самого гражданина, находящегося на лечении, а кроме того, наиболее быстрое и полное предоставление всех необходимых материалов для решения вопроса о правомерности нахождения лица в психиатрическом стационаре, т.е. закон установил исключительную подведомственность.

С заявлением о госпитализации лица в недобровольном порядке вправе обратиться представитель психиатрического учреждения, в котором находится лицо. Представляется целесообразным, чтобы представителем психиатрического учреждения был лечащий врач госпитализированного в недобровольном порядке лица (либо другой врач-психиатр), так как именно он сможет квалифицированно изложить судье мотивы заключения комиссии врачей о необходимости недобровольной госпитализации. Таким образом, право обращаться к судье по вопросу о необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре принадлежит медицинским работникам, а у других заинтересованных лиц (членов семьи, прокурора, органов государственного управления, выполняющих функции органов опеки и попечительства, общественных организаций) подобного права нет, что в известной степени исключает необоснованное обращение в суд.

В заявлении о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке должны излагаться доказательства, подтверждающие основания недобровольной госпитализации лица, чтобы убедить судью в даче санкции на это. Принимая во внимание, что согласно действующему законодательству срок нахождения лица в психиатрическом стационаре без санкции судьи не может превышать 48 часов, а также то, что судье необходимо время для рассмотрения заявления, анализируемый Закон предоставляет судье право продлить пребывание лица в психиатрическом стационаре, но не более чем на пять дней, для решения вопроса по существу. Часть 2 ст. 34 Закона о психиатрической помощи предусматривает обеспечение права лицу, в отношении которого решается вопрос о недобровольной госпитализации, личного участия в рассмотрении заявления. Если гражданин в силу психического состояния не может участвовать в судебном заседании, то судья обязан рассмотреть заявление в психиатрическом учреждении, где он имеет возможность лично наблюдать состояние больного на основании представленных материалов. Судья в обязательном порядке должен привлечь по требованию лица, помещенного в психиатрический стационар, либо по собственной инициативе представителя такого лица для защиты его прав и законных интересов, а также представителя психиатрического учреждения (заявителя), прокурора. Положение ч. 2 ст. 34 по ее конституционно-правовому смыслу не ограничивает дискрецию суда при решении вопроса о месте рассмотрения дела о принудительной госпитализации лица в психиатрический стационар или о продлении срока его принудительной госпитализации (см. определение КС РФ от 05.03.2009 N 544-О-П).

Порядок рассмотрения заявления о госпитализации лица в недобровольном порядке не является жестким и определяется в каждом случае судьей исходя из конкретной ситуации. Бремя доказывания названных оснований ложится на психиатрическое учреждение в лице его представителя. Вместе с тем лицо, недобровольно госпитализируемое, и его законный представитель должны быть услышанными, т.е. иметь возможность изложить свои возражения и доводы. К сожалению, в процессе рассмотрения вопроса по существу и в силу специфичности процедуры рассмотрения (ее оперативности) судья не вправе назначать судебную экспертизу для выяснения психического состояния недобровольно госпитализируемого лица. Все возражения в процессе рассмотрения сомнения в необходимости помещения лица в недобровольном порядке в психиатрический стационар должны влечь отказ в удовлетворении заявления. Рассмотрение заявления согласно ст. 35 Закона о психиатрической помощи должно заканчиваться вынесением постановления о его удовлетворении либо отклонении.

Правом на обжалование вынесенного постановления Закон наделяет законного представителя лица, представителя психиатрического стационара, прокурора. Указанные субъекты могут воспользоваться этим правом в течение десяти дней после вынесения и оглашения постановления. Пропущенный по уважительной причине срок может быть судом, рассматривающим жалобу, восстановлен. Действующее процессуальное законодательство не устанавливает правил рассмотрения таких дел, это еще предстоит разработать и принять.

В ч. 3 ст. 36 Закона о психиатрической помощи предусмотрен порядок принятия судом решения о продлении госпитализации пациента вопреки его воле. Впервые по истечении шести месяцев и в дальнейшем ежегодно мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления недобровольной госпитализации направляется в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Порядок вынесения судьей постановления о продлении недобровольной госпитализации тождествен тому, который применяется в начале помещения больного в стационар в недобровольном порядке (ст. 33-35 указанного Закона).

Согласно Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению.

Элементы административного судопроизводства содержатся и в главе III Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Закон об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних). Материалы о несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, незамедлительно должны передаваться органом внутренних дел или прокурором в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованную органом местного самоуправления, для рассмотрения возможности применения к указанным несовершеннолетним мер воспитательного воздействия или ходатайства перед судом об их помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании". Органы внутренних дел и (или) прокуратуры вправе в целях подготовки для рассмотрения судом материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения обращаться с запросами о представлении необходимых документов, которые подлежат исполнению на безвозмездной основе в течение десяти суток со дня их получения. Для установления возможности помещения несовершеннолетних в указанные учреждения здравоохранения последние подвергаются медицинскому (в том числе психиатрическому) освидетельствованию на основании: постановления начальника органа внутренних дел или прокурора при наличии согласия несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование либо согласия его родителей или законных представителей в случае, если несовершеннолетний не достиг возраста 15 лет; постановления судьи в случаях, когда несовершеннолетний и (или) его родители или законные представители не дали согласия на медицинское освидетельствование. Несовершеннолетние, их родители или законные представители, уклоняющиеся от явки в суд, могут быть по постановлению судьи подвергнуты приводу.

Согласно п. 6 ст. 26 Закона об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних до рассмотрения судьей материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа такие лица могут быть направлены на срок до 30 суток в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел на основании постановления судьи в случаях: необходимости обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего; необходимости предупреждения повторного общественно опасного деяния; отсутствия у несовершеннолетнего места жительства, места пребывания; злостного уклонения несовершеннолетнего от явки в суд либо от медицинского освидетельствования. Названный Закон освещает порядок направления в суд материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определен исчерпывающий перечень документов, которые начальник органа внутренних дел или прокурор направляет в суд по месту жительства несовершеннолетнего. Комментируемый Закон подробно регламентирует процедуру рассмотрения материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определен срок рассмотрения судьей материалов о помещении несовершеннолетнего в вышеуказанные учреждения: в течение десяти суток со дня их поступления в суд. В судебный процесс вызываются несовершеннолетний, его родители или законные представители, прокурор и адвокат, участие двух последних является обязательным. По усмотрению судьи могут привлекаться и иные лица.

Пункт 3 ст. 28 Закона об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних детально освещает порядок рассмотрения дела: объявление материалов, подлежащих рассмотрению; представление участников рассмотрения; рассмотрение ходатайств; выявление обстоятельств, имеющих значение для принятия обоснованного решения; заслушивание выступления несовершеннолетнего, его родителей (законных представителей), прокурора, адвоката и иных лиц. После анализа всех материалов судья выносит постановление, подлежащее оглашению в судебном заседании, в котором принимается одно из следующих решений: о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа с указанием срока применения этой принудительной меры воспитательного воздействия и помещении его в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел на время, необходимое для доставления несовершеннолетнего в указанное учреждение; о направлении материалов в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованную органом местного самоуправления, для применения к несовершеннолетнему мер воспитательного воздействия в случаях, если судом установлены обстоятельства, подтверждающие возможность перевоспитания указанного несовершеннолетнего без его помещения в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, либо выявлены причины, препятствующие его помещению в указанное учреждение; о прекращении производства по материалам. В течение трех суток копия постановления судьи вручается под расписку либо высылается несовершеннолетнему (его родителям или законным представителям), а также органам и учреждениям, обеспечивающим исполнение указанного постановления. Подлинник хранится в суде.

Все вышеизложенное свидетельствует, во-первых, об упрощенной и ускоренной процедуре рассмотрения судьей вопросов; во-вторых, о системе дополнительных гарантий, призванных максимально защитить интересы субъектов, включая право на обжалование в суд; в-третьих, о развитии административного судопроизводства.

В других актах также содержатся элементы административного судопроизводства, например: процедура предоставления судом (судьей) санкции на применение мер административного воздействия (административное задержание свыше 48 часов согласно постановлению КС РФ от 17.02.1998 N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура", предоставление судебных санкций на прослушивание, просмотр переписки и другие меры, ограничивающие (ущемляющие) конституционные права и свободы граждан в соответствии с конституционными положениями и т.п.), а также на применение мер административной ответственности (назначение административного ареста, исправительных работ и др.), т.е. правосудие по делам об административных проступках; судопроизводство по искам исполнительных органов государственной власти (налоговых, природоохранительных, антимонопольных, таможенных и иных органов) к юридическим лицам, которые добровольно не выплачивают штрафные санкции, согласно постановлениям указанных органов, и т.д.

Таким образом, действующее законодательство и практика свидетельствуют о формировании (расширении) административного судопроизводства, которое на современном этапе, к сожалению, весьма несовершенно и нуждается, как отмечалось выше, в разработке и принятии закона об административном судопроизводстве. Идея создания такого закона поддерживается современными учеными-административистами (Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Стариловым и др.). В нем следовало бы в соответствии с принципами судопроизводства закрепить основные положения, позволяющие считать административное судопроизводство правосудием: независимость и квалифицированность судебного органа; состязательность сторон; административный иск как форма обращения в суд с жалобой на неправомерные действия органа исполнительной власти (должностного лица); возложение бремени доказывания на субъект власти; обязательность ведения протокола (что в настоящее время отсутствует); обжалование акта любого субъекта власти о привлечении к административной ответственности деликвента; процедура и сроки принятия, рассмотрения и обжалования исков.

Думается, что скорейшее формирование административного судопроизводства послужит важнейшей процессуальной гарантией защиты прав граждан РФ.

Рассмотрев некоторые основные нормативные правовые акты в сфере административной юстиции, административного судопроизводства за рубежом и в нашей стране, можно прийти к выводу, что текущее состояние российского законодательства в сфере административной юстиции далеко от совершенства. В рамках проводимых административной и судебной реформ необходимо тщательно изучить положительный зарубежный опыт, особенно стран ЕС, и подготовить проекты отечественных нормативных правовых актов для их принятия.