Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки (И.В. Панова, журнал "Вестник Федерального арбитражного суда Московского округа", N 4, апрель 2013 г., журнал "Административное право и процесс", N 4, апрель 2014 г.)

Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки

И.В. Панова,

судья ВАС РФ,

заведующая кафедрой административного права НИУ ВШЭ,

профессор, доктор юридических наук

Журнал "Вестник Федерального арбитражного суда Московского округа", N 4, апрель 2013 г., с. 20-34, журнал "Административное право и процесс", N 4, апрель 2014 г.

В статье рассматривается историческое развитие института ответственности государства и должностных лиц за вред, причиненный невластным субъектам.

История развития института ответственности государства и должностных лиц за вред, причиненный невластным субъектам

До XX в. такого понятия, как "ответственность за действия должностных лиц и органов власти", не существовало. Чтобы всесторонне раскрыть вопрос о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями административных органов, обратимся к истокам этой проблемы и ее историческим изменениям.

В средневековой Руси (XIV-XVI вв.) для защиты интересов населения предусматривалась лишь одна мера ответственности - смертная казнь для чиновников, которые причинили людям "обиду". В Двинской грамоте великого князя Василия 1397 г. можно было прочесть следующее: "А через сю мою грамоту кто их чем изобидит, или кто не имет ходити по сеи грамоте, - быти ту от мене, от великого князя, в казни"*(1).

В Белозерской уставной грамоте 1488 г. было указано: "А кому будеть белозерцом, горожаном и становым людем и волостным обида от наместников и от волостелей, и от тиунов обида, и от доводчиков, и они сами сроки наметывають на наместников и на волостелей и на их людей. А через сю мою грамоту хто что на них возмет, или чим изобидит, быти тому от меня, от великого князя, в казне"*(2).

Кроме того, в уставных грамотах содержались некоторые ограничения для местных правителей. Так, Л. Сомов отмечал, что многие уставные грамоты включали положения о мерах защиты населения от самовластия и злоупотреблений, в частности:

- статьи, ограждающие население от лихоимства со стороны местных административных лиц во время их поездок по подведомственному округу;

- статьи, запрещающие административным лицам заниматься торговлей, рыболовством и др., а также всем тем, что может принести обывателям материальный ущерб;

- определения, грозящие административным лицам наказанием в случае их неправильных действий, и способы обжалования последних*(3).

Институт ответственности казны за действия чиновников, по сути, был заимствован на Западе, где он существовал с XIX в. Это можно объяснить тем, что государственный бюджет как таковой в России укрепляется в XIX в., а в XX в. коренным образом меняется устройство власти и перераспределение финансовых средств, а также собственности в целом. Все сосредоточивается в руках государства. В связи с этим возникла потребность в появлении такого института, как ответственность государственной казны за действия чиновников.

Для анализа темы интересным представляется догматическое исследование Н. Лазаревского "Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами"*(4). Он пишет, что в вопросе об имущественной ответственности должностных лиц за убытки, причиненные их неправильными или преступными должностными действиями, прежде всего следует установить, какой характер носят юридические основания этой ответственности - частноправовой или публичный. Отвечая на данный вопрос, автор оценивает несколько теорий юридических оснований ответственности должностных лиц.

1. Первое основание ответственности должностных лиц сформулировал Б.Н. Чичерин: "Если между правами частного лица и требованиями государства происходит столкновение, то первое, очевидно, должно уступить, ибо частное подчиняется общему; но лицо, права которого нарушены, должно получить справедливое удовлетворение <...>. Отсюда возможность иска против органов власти, виновных в нарушении права"*(5). Ученый полагал, что если неправильные требования должностных лиц являются требованиями "общего", которому "частное" должно подчиниться, то и вознаграждение должно выплачиваться "общим", а не частным карманом того или другого чиновника.

Поэтому основания ответственности, закрепленные в гражданском праве, ее пределы и условия не могут быть прямо применены к ответственности должностных лиц, но ее основания и условия должны быть выведены из существа публичных отношений, возникающих по поводу неправильных должностных действий.

2. Второе основание ответственности должностных лиц можно вычленить из решений Гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената, в соответствии с которыми "когда они [должностные лица] являются представителями государственной власти, обязанными применять ее со строгим соблюдением закона, они лично отвечают за действия, совершенные ими во вред частным лицам"*(6).

Проанализировав юридические основания ответственности должностных лиц, Н. Лазаревский приходит к следующему выводу: "Из того, что должностные лица обязаны действовать со строгим применением закона, еще вовсе не следует, чтобы они были обязаны отвечать именно денежно: они обязаны отвечать дисциплинарно, быть может, уголовно, но для денежной ответственности чиновника своим имуществом требуется еще какое-либо новое юридическое основание"*(7). Таким образом, чиновники были обязаны отвечать за свои действия. Но перед кем?

Согласно Н. Лазаревскому правовая наука и кассационная практика различают гражданскую ответственность двоякого рода, возникающую из неправильных действий должностных лиц административных ведомств.

I. Если должностное лицо совершило незаконное действие, выступая в качестве органа по управлению казенным имуществом, то причиненные убытки несет казна, которая "отвечает за чиновника, как господа и верители отвечают за вред, причиненный их слугами и поверенными"*(8).

II. Если должностное лицо действовало в качестве органа правительственной власти, то в таком случае казна не отвечает за убытки, причиненные его незаконными действиями, - вся ответственность ложится на должностное лицо, виновное в причинении этого вреда.

Для незаконных действий второго типа следует различать, были ли убытки причинены непреступными действиями или поступками с признаками уголовно наказуемого деяния. Если действия должностного лица были неправильными, но не преступными, ему предъявляется гражданский иск. Если же убытки стали результатом преступления должностного лица, перед предъявлением иска виновный подлежал суду по постановлению своего начальства*(9).

Материальные условия ответственности должностных лиц за их неправильные, но не преступные действия определялись ст. 684 Законов гражданских, в силу которой "всякий обязан вознаградить за вред и убытки, причиненные его деянием или упущением, хотя бы сие деяние или упущение и не составляли ни преступления, ни проступка".

Это распространение действия ст. 684 на должностных лиц представляется Н. Лазаревскому не соответствующим ее истинному смыслу.

Чтобы уяснить действительный смысл данной нормы, обратимся к ее истории.

Статья 684 основана на Законе 21 марта 1851 г. и вступила в силу при действии Свода законов Российской империи 1842 г. (далее - Свод законов) и Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (далее - Уложение о наказаниях).

Том X Свода законов 1842 г. не затрагивает гражданскую ответственность должностных лиц. Этот вопрос регулировался уголовными законами: второй частью XV тома Свода законов 1842 г. и Уложением о наказаниях 1845 г.

Хотя по своей сути эти уголовные кодексы и не должны были касаться действий, не содержащих в себе признаков преступления, но и Свод законов 1842 г., и Уложение о наказаниях 1845 г. в главе о служебных преступлениях предусматривали мельчайшие дисциплинарные провинности, за которые устанавливались выговоры, замечания и даже "предупреждения впредь быть ему исправным".

Каждое "неправильное действие, причинившее кому-либо убытки", может рассматриваться как дисциплинарная провинность, т.е. как действие, включенное в Уложение о наказаниях. Статья 62 Уложения о наказаниях 1845 г. закрепляла имущественную ответственность по поводу всех деяний, упомянутых в Уложении о наказаниях.

Закрепленные таким образом материальные условия гражданской ответственности должностных лиц были изменены Законом 21 марта 1851 г. Он состоял из четырех отделов, каждый с самостоятельной нумерацией статей. По сути это были как бы четыре самостоятельных закона.

Первые три отдела говорили об ответственности частных лиц. Вопрос ответственности чиновников выделен в четвертый отдел закона, озаглавленный "Дополнительные статьи об ответственности должностных лиц", состоящий из шести статей. Первая из них воспроизведена в ст. 677 Законов гражданских и говорит об ответственности всякого должностного лица за убытки, причиненные противозаконными действиями в корыстных или иных личных интересах, доказанных судом. Остальные статьи посвящены ответственности судей и других должностных лиц, принимавших участие в постановлении неправильного уголовного приговора. Таким образом, для неправильных, но не преступных действий должностных лиц административного ведомства Закон 1851 г. не устанавливал решительно никаких правил.

Отдел IV Закона 21 марта 1851 г. являлся специальным законом о гражданской ответственности должностных лиц, противоречил общему закону (ст. 62 Уложения о наказаниях) и поэтому отменял его действие. Статья 62 говорила об обязанности вознаградить вред, убыток и обиду вообще виновного в преступлении, причинившего кому-либо вред, убыток и обиду. При этом согласно ст. 1 Уложения о наказаниях и в связи с тем, что им были предусмотрены мельчайшие дисциплинарные поступки, ст. 62 должна была распространяться и на то, что мы теперь называется "неправильными действиями". Статья 1 отдела IV Закона 21 марта 1851 г. говорила об обязанности возместить вред и убыток, причиненные противозаконными действиями, совершенными "из корыстных или иных личных видов, по суду доказанных". Таким образом, убытки, причиненные каким-либо дисциплинарным проступком (нерадением, медленностью, неосмотрительностью), могли служить основанием для иска, пока гражданская ответственность должностных лиц определялась ст. 62 Уложения о наказаниях 1845 г., и уже не могли им являться со вступлением в силу Закона 21 марта 1851 г. Такое ограничение имущественной ответственности должностных лиц лишь случаями служебных преступлений находится в полном согласии с тем, что до 1864 г. убытки с должностных лиц могли быть компенсированы лишь в порядке уголовного суда. Насколько можно судить, например, по сборникам решений Общего собрания Сената, на практике позволение взыскивать убытки с должностных лиц давалось лишь в том случае, если их действия могли быть подведены под ст. 677 Законов гражданских, т. е. под ст. 1 Закона от 21 марта 1851 г. Статья 684 Законов гражданских в глазах Общего собрания Сената никогда не была основанием для ответственности должностных лиц. Но с течением времени ее действие стало распространяться и на них.

Тот факт, что на практике установилась ответственность должностных лиц за их неправильные, но не преступные действия по ст. 684, объясняется, по-видимому, следующим образом. До 1864 г. существовал лишь уголовный порядок привлечения должностных лиц к имущественной ответственности. Ему соответствовала ст. 677 Законов гражданских. Судебными уставами 1864 г. была создана собственно гражданская ответственность в порядке гражданского суда за действия, не содержащие признаков преступления. Для этого нового процессуального порядка в старых постановлениях первой части X тома Свода законов 1842 г. никакого материально-правового основания не было, да и не могло быть. Но с введением судебных уставов оно стало необходимым, и его нашли, подведя "неправильные действия" должностных лиц под ст. 684 (под которую, если не вникать в ее истинный смысл, можно было подвести что угодно). При изучении судебных уставов возникает вопрос о том, кто именно может быть привлечен к ответственности, к кому может быть предъявлен гражданский иск об убытках как к должностному лицу. При ответе на данный вопрос следует учитывать действовавший на тот момент (1864 г.) общий и особый процессуальный порядок рассмотрения исков об убытках.

Согласно ст. 1317, 1330 Устава гражданского судопроизводства в особом должностном порядке иски предъявляются к лицам, занимающим должности административного ведомства, или же служащих по выборам в дворянских, городских и земских учреждениях. При этом при определении подсудности того или иного лица административного ведомства закон неизменно исходит из класса занимаемой им должности и таким образом делает невозможным предъявление иска в должностном порядке лицу, не занимающему той или иной должности, соотнесенной с каким-либо классом. Из лиц административного ведомства под указанные статьи не подпадают все те, кто исполняет какие-либо обязанности, не занимая никакой должности, отнесенной к какому-либо классу: таковы, например, все причисленные к разным учреждениям. Из лиц, служащих в учреждениях общественного управления, - в земствах, городах, в сословных учреждениях, - под эти статьи не подпадают все те, кто занимают должности не по выбору, а, например, по назначению председателя управы или городского головы (в частности, все служащие в канцеляриях земских и городских управ).

Наконец, в силу прямого постановления закона из действия ст. 1330 Устава гражданского судопроизводства исключены должностные лица сельского общественного управления.

Убытки, причиненные неправильными действиями должностных лиц, не подпадающих под действие ст. 1317, 1330, не могут быть взысканы в особом порядке, установленном для должностных лиц. Юридические основания ответственности и ее условия (так или иначе считающиеся с должностным положением причинившего убытки и с тем, что он сделал это ради так или иначе понимаемых им интересов службы, а не в личных целях), имеющие значение при определении процессуального порядка урегулирования исков об убытках (общего или особого для должностных лиц), закреплены законом только на случай рассмотрения дел в особом порядке. Таким образом, установление для должностных лиц сельского общественного управления общего порядка ответственности является вместе с тем и определением для их должностной деятельности тех оснований ответственности, которые для должностных лиц вообще признаны не соответствующими существу дела и заменены другими. Согласно позиции Сената нахождение лица на государственной службе или в той или иной должности, или же, наоборот, исполнение тех или иных обязанностей по вольному найму или по временному поручению не влияют на определение порядка судебного преследования; и поскольку преступное деяние вытекает из условий служебной деятельности и представляет нарушение обязанностей, возложенных на это лицо, речь идет о служебном преступлении, караемом в особом порядке.

Очевидно, что не всякое лицо исходя из своего положения может совершать должностные действия и, следовательно, должностные преступления, преследуемые в особом порядке. Необходимо различать лиц, исполняющих служебные обязанности, и лиц, деятельность которых не носит служебного характера. В самом законе это различие и не намечено, и провести его пришлось Сенату.

По твердо установившейся практике как Первого, так и Уголовного кассационного департаментов Правительствующего сената, а также Соединенного их Присутствия, в должностном порядке преследуются все преступления, совершенные при исполнении или на почве исполнения служебных обязанностей по службе государственной или общественной (земской, городской, сословной или сельской), на каком бы основании эти обязанности ни исполнялись (по назначению от правительства, по выборам, по вольному найму или по временному поручению).

Статьи 1316-1330 Устава гражданского судопроизводства установили не только новый порядок ответственности должностных лиц, но и новое основание для нее: нерадение, неосмотрительность и медленность, хотя бы они и не вызывались "корыстными или иными личными видами, по суду доказанными", как того раньше требовала ст. 677 Законов гражданских. Таким образом, материально-правовой основой ответственности должностных лиц в порядке гражданского суда по действовавшему русскому праву является ст. 1316 Устава гражданского судопроизводства.

Рассмотрим вопросы о возмещении вреда в советский период.

На рубеже XIX-XX вв. происходит более четкое научное осмысление и разграничение в законодательстве административной ответственности, выделение ее наряду с уголовной и гражданско-правовой. Однако вопрос о возмещении вреда с начала 1920-х гг. в отечественном законодательстве и правовой науке рассматривался все же с точки зрения гражданского права, поскольку сама ответственность государства признавалась по своей природе гражданско-правовой ответственностью за причинение вреда. Более того, на возмещение вреда государством распространялись общие принципы применения обязательств из причинения вреда.

Законодательное регулирование этого вопроса в советское время берет свое начало в ст. 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., где устанавливалось, что "учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом". Двусмысленность терминологии была устранена практикой применения ст. 407, когда под учреждениями стали понимать любые организации, действующие от имени государства, а под действиями и решениями их должностных лиц - властные распоряжения, т.е. акты управления.

Однако в 1922 г. наметилась особенность ответственности государства, впоследствии получившая дальнейшее развитие: "Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия"*(10). Таким образом, уже в 1922 г. возмещение вреда, причиненного государством, имело два аспекта: публично-правовой (незаконность действий) и частноправовой (причинение вреда вследствие этих незаконных действий). Незаконность действий определялась по правилам публично-правового законодательства, а размер и другие условия возмещения вреда - по правилам ГК РСФСР.

Осторожная критика положений ст. 407 ГК РСФСР, например Х.И. Шварца, в период ее действия была, но тем не менее привела к тому, что в 1961 г. в гражданском законодательстве были уже закреплены нормы, сделавшие следующий шаг в расширении пределов ответственности государства. К действиям государственных органов был применен общий принцип генерального деликта, зафиксированный в ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, - ответственности государства за любой причиненный вред на общих основаниях.

Следующим этапом стало появление специальных норм об ответственности государства в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей". Этот Указ до настоящего времени выступает основным актом, регулирующим не только основания имущественной ответственности государства (расширенные Указом в ГК РСФСР 1964 г., они были сохранены в ч. 2 ГК РФ 1996 г.), но и детальный порядок возмещения такого вреда, который определялся Положением, утвержденным этим Указом.

Среди принципиальных положений было закреплено различие между ответственностью государства за обычный административный акт и за незаконное осуждение и заключение под стражу. Во втором случае вина соответствующих должностных лиц (кроме судей) не является обязательным условием наступления ответственности государства.

Сам же порядок возмещения вреда регламентирован Положением как особое административное производство, конкретизированное инструкцией, утвержденной в 1982 г. рядом исполнительных государственных органов.

Гражданская ответственность должностных лиц не может определяться теми же принципами, как и ответственность частных лиц. Тот факт, что должностные лица причиняют убытки, обусловливает особенности установления этой ответственности.

Развитие отечественного законодательства в области ответственности государства за незаконные действия и решения государственных органов и должностных лиц строилось на постепенном расширении пределов такой ответственности, а также усилении административно-правовых элементов в их правовом регулировании.

Таким образом, проблема возмещения ущерба от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц не нова, активный поиск оптимальных способов урегулирования возникающих отношений ведется на протяжении последних пятнадцати лет. Имеется множество вопросов, требующих разрешения. Перечислим только некоторые: возможен ли досудебный порядок возмещения ущерба; кого следует привлекать в качестве ответчика в суде; каков состав убытков (ущерба), подлежащих компенсации; каким образом определять размер материального и особенно морального вреда; какова процедура оплаты судебных решений; каким образом оформлять комплект документов, требующихся для возмещения ущерба; каков источник данных выплат и т.д.

Пути совершенствования законодательства в сфере причинения вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов

Возмещение убытков вследствие причинения морального вреда остается весьма спорной статьей российского законодательства. До сих пор не существует однородной практики по решению таких вопросов, поэтому и судебные иски, предъявленные предпринимателями в адрес государственных органов, далеко не всегда решались в пользу бизнеса. Высший Арбитражный Суд РФ решил изменить данную ситуацию, закрепить единым документом существующий опыт урегулирования дел данной категории и привести отечественную судебную практику в соответствие с нормами международного права. В целях единообразного разрешения вопросов, возникающих в судебной практике применительно к реализации прав участников экономического оборота на возмещение вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, во исполнение принципа баланса публичных и частных интересов, а также для обеспечения соблюдения международных обязательств Российской Федерации согласно Европейской конвенции о правах человека, Пленум ВАС РФ подготовил проект постановления Пленума "О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц"*(11) (далее - Проект).

Проект предусматривает, что в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности юридические лица и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя (далее - участники экономического оборота), могут защищать свои права и законные интересы путем признания нарушения права, восстановления предшествовавшего ему положения, соразмерного возмещения убытков, компенсации морального вреда и иными способами согласно ст. 12 Гражданского кодекса РФ.

При рассмотрении арбитражными судами дел в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, необходимо исходить из того, что вред может выражаться в нарушении чьего-либо субъективного права и наступлении имущественного ущерба (утраты или умалении имущества) или неблагоприятных последствий нематериального характера (нанесение морального, репутационного и иного нематериального вреда).

Проект предполагает, что судам следует учитывать то, что в случае причинения вреда субъектами власти неправомерность их поведения может выражаться в форме действий или бездействия, нарушающих нормы международного права в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и российского права, действовавших на момент причинения вреда.

Неправомерными считаются действия (бездействие) субъектов власти в нарушение правовых норм, с превышением или вне предоставленных законом или иным нормативным актом полномочий, в частности:

- принятие незаконного нормативного или ненормативного акта;

- ненадлежащее (неполное, несвоевременное) выполнение органом или должностным лицом обязанности, возложенной на него законом или иным нормативным актом;

- отказ в выдаче, приостановление, отзыв лицензии или иного разрешительного документа в нарушение требований закона или иных нормативных актов;

- невыполнение (уклонение от выполнения) органом или должностным лицом обязанности, возложенной на него законом или иным нормативным актом (по разработке нормативного или ненормативного акта, государственной регистрации юридических лиц, договоров, по принятию охранительных, регулятивных и иных мер, рассмотрению заявлений, обращений);

- неисполнение судебного акта.

Следует учитывать, что причинившие вред действия (бездействие) субъектов власти на момент их совершения могут формально отвечать требованиям закона, однако это не исключает возможности возмещения вреда, причиненного ими.

В случае прекращения или ограничения права собственности в результате принятия Российской Федерацией закона или иного акта, основанного на законе, участники экономического оборота в соответствии со ст. 306 ГК могут требовать возмещения убытков.

Вред, причиненный иными правомерными действиями субъектов власти, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом (п. 3 ст. 1064 ГК).

Имущественный вред, причиненный субъектами власти участникам экономического оборота, может быть возмещен путем предъявления требования о совершении действий, направленных на восстановление нарушенного права (возмещение вреда в натуре) (ст. 1082 ГК). В силу того, что вред подлежит возмещению в полном объеме (п. 1 ст. 1064 ГК), возмещение вреда в натуре не препятствует потерпевшему требовать взыскания убытков в оставшейся части.

Гражданин, обладающий статусом индивидуального предпринимателя, в случае ущемления субъектами власти его нематериальных благ, гарантированных ст. 150 ГК, может обратиться в суд с требованием о признании нарушения своего права. Если указанный способ не позволяет в полной мере восстановить нарушенное право, гражданин может требовать компенсации морального вреда (ст. 151 ГК).

По смыслу ст. 150 ГК положения ст. 151 ГК не могут толковаться как исключающие право юридического лица требовать компенсации нематериального вреда. Перечисленные выше способы защиты применяются в отношении юридического лица с учетом существа нарушенного нематериального права и характера его последствий (аналогия закона) (п. 1 ст. 6 ГК).

В соответствии со ст. 150, 151 ГК участники экономического оборота могут обращаться в суд в случаях причинения им беспокойства за развитие бизнеса, увеличения рисков ведения хозяйственной деятельности, нестабильности инвестиционного процесса, непредвиденных затрат времени персонала на преодоление возникших затруднений, неопределенности в планировании решений, необходимых в связи с управлением хозяйственной деятельностью, иных препятствий в управлении им, явившихся следствием действий (бездействия) субъектов власти.

Согласно ст. 152 ГК гражданин или юридическое лицо, деловой репутации которых причинен вред действиями (бездействием) субъектов власти, вправе обратиться в суд с требованием опровержения сведений, порочащих деловую репутацию, опубликования в СМИ судебного решения, принятого в пользу пострадавшего. Если перечисленные способы не позволяют в полной мере восстановить деловую репутацию, участники экономического оборота могут требовать компенсации за репутационный вред на основании ст. 152 ГК.

При рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, арбитражным судам следует учитывать, что в соответствии со ст. 16, 1069 ГК за счет казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования возмещается вред, причиненный не только органами, входящими в структуру органов государственной власти или местного самоуправления, и их должностными лицами, но также органами или организациями (и их должностными лицами), которым законодательно делегированы властные полномочия, если вред причинен в рамках их выполнения.

В делах названной категории следует учитывать, что требование о наличии вступившего в законную силу приговора суда, которым установлена вина причинителя, в качестве обязательного условия для возмещения вреда предусмотрено лишь для случаев возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК), и не распространяется на случаи возмещения вреда по основаниям и в порядке, закрепленном в ст. 1069 ГК.

Проект постановления ВАС РФ обращает внимание судей на то, что фирмам и индивидуальным предпринимателям может быть причинен не только имущественный, но и нематериальный вред. Ущерб может наступить вследствие как незаконных действий или бездействия чиновников, например превышения ими должностных полномочий, принятия неправомерных актов и халатного исполнения своих обязанностей, так и формально законных, но причиняющих вред. Иски в адрес государственных органов и их представителей можно подать за чрезмерную длительность или отказ в рассмотрении заявлений и обращений бизнесменов, неисполнение чиновниками судебных актов и необоснованное возбуждение уголовных дел. Возмещение нематериального ущерба предпринимателям будет происходить за счет средств государственного бюджета. Эксперты считают, что этот момент поможет чиновникам более добросовестно относиться к своим обязанностям.

Если человеку причинен моральный вред, т.е. физические и нравственные страдания от действий, нарушающих его личные неимущественные права, следовательно, судом может быть принято решение о его компенсации (ст. 151 ГК). Однако обычно судьи руководствовались этой статьей только по отношению к гражданам и иногда индивидуальным предпринимателям, так как, по их мнению, юридические лица не могут испытывать физические и нравственные страдания. Предприниматели же могли в основном рассчитывать лишь на компенсацию ущерба, нанесенного их деловой репутации (ст. 152 ГК). Но и в этой части судебных разбирательств часто возникали проблемы.

Механизмы защиты деловой репутации предпринимателей существуют давно, но до настоящего момента судьи достаточно аккуратно подходили к вопросам взыскания убытков с государства в пользу пострадавших бизнесменов. До сегодняшнего дня не существовало единого документа, закрепляющего сложившуюся судебную практику по решению подобных споров. Безусловно, есть опыт разбора дел о возмещении убытков и репутационного вреда, нанесенного предпринимателям чиновниками.

Но судьи не в полной мере встают на защиту предпринимателей и не всегда следуют сложившейся практике. Если же постановление Президиума ВАС РФ будет принято, то суды будут обязаны следовать общей позиции, что является несомненным плюсом.

Постановление разъясняет противоречия с применением ст. 151 ГК по отношению к фирмам, устанавливая, что пункт закона может применяться не только к физическим, но и к юридическим лицам. То есть обращаться в суд за компенсацией морального вреда теперь смогут и предприниматели.

Проект Постановления ВАС РФ содержит важные для судебной практики разъяснения. Со ссылкой на смысл ст. 150 ГК в документе утверждается, что положения ст. 151 ГК "не могут толковаться как исключающие право юридического лица требовать компенсации нематериального вреда". В Постановлении закреплено, что "в соответствии со статьей 150 и 151 ГК РФ участники экономического оборота могут обращаться в суд в случаях причинения им беспокойства за развитие бизнеса, увеличения рисков ведения хозяйственной деятельности, нестабильности инвестиционного процесса, непредвиденных затрат времени персонала на преодоление возникших затруднений, неопределенности в планировании решений, которые нужно принимать в связи с управлением хозяйственной деятельностью".

Одним из главных плюсов документа можно назвать пункт, устанавливающий, что "причинившие вред действия (бездействие) субъектов власти на момент их совершения могут формально отвечать требованиям закона, однако это не исключает возможности возмещения вреда, причиненного указанными действиями". То есть по новому Проекту даже если государственный представитель оставался в рамках своих полномочий, но этим нанес ущерб, можно обращаться в суд. Моральный вред остается самым спорным моментом документа. Юридические лица не могут испытывать физических и нравственных страданий, и данный пункт больше применим к индивидуальным предпринимателям. Причем необходимо различать вред, нанесенный самому бизнесмену, и ущерб, причиненный его делу. Также одной их явных недоработок Проекта является отсутствие четкого регламента по порядку расчета компенсаций. Документ не определяет факторы, влияющие на размер материальных выплат, и не решает вопросов компенсации в качестве убытков расходов на судебные издержки и обжалования исков.

Проект также разъясняет некоторые вопросы арбитражного процесса в обозначенной сфере.

В соответствии с положениями ст. 27, 28, 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражным судам подведомственны дела о возмещении имущественного вреда, причиненного субъектами власти по экономическим спорам, возникающим из гражданских и публичных правоотношений.

Исходя из положений ст. 27 АПК случаи, связанные с возмещением имущественного вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, относятся к подведомственности арбитражных судов, если действиями указанных органов нанесен вред, непосредственно связанный с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Случаи возмещения нематериального вреда, причиненного в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности участникам экономического оборота субъектами власти, подведомственны арбитражным судам Российской Федерации на основании ст. 27, 33 АПК. Иски о возмещении вреда предъявляются в арбитражный суд по месту нахождения ответчика ст. 35 АПК.

Поскольку согласно ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в суде от имени публично-правового образования по искам о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, иск о возмещении вреда подлежит рассмотрению по месту нахождения его территориального органа, а при отсутствии такого территориального органа - по месту нахождения главного распорядителя бюджетных средств.

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, не может служить основанием для возвращения искового заявления. В этом случае суд привлекает к участию в деле соответствующего главного распорядителя бюджетных средств.

Должностное лицо, действиями (бездействием) которого причинен вред, может быть привлечено судом в качестве третьего лица без самостоятельных требований на стороне ответчика.

Если вред причинен действиями (бездействием) нескольких государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностными лицами, то согласно ч. 2 ст. 36 АПК иск предъявляется по месту нахождения территориального органа одного из соответствующих главных распорядителей бюджетных средств по выбору истца.

Согласно ч. 2 ст. 120 Конституции РФ суд, выявив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение, предписываемое законом. Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания тех или иных действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании этих действий (бездействия) незаконными.

В случае если действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов признаны незаконными вступившим в законную силу судебным актом, арбитражный суд, рассматривающий дело о возмещении вреда, причиненного указанными действиями (бездействием), на основании ч. 2 ст. 69 АПК не переоценивает установленные обстоятельства.

В соответствии со ст. 65 АПК каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При этом представляемые в суд доказательства должны отвечать требованиям ст. 64, 67 АПК о допустимости и относимости.

Судам следует также учитывать, что на граждан и юридических лиц, обратившихся с исками о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, не может быть возложено чрезмерное бремя по доказыванию размера вреда и причинной связи между действием (бездействием) ответчика и неблагоприятными последствиями.

Если для установления какого-либо обстоятельства достаточно одного доказательства, суд не вправе считать этот факт недоказанным по причине непредставления иных доказательств. Например, для подтверждения факта обращения к органу государственной власти достаточно решения этого органа об отказе в совершении требуемого действия.

Также Проект рассматривает вопросы подготовки к судебному разбирательству и вопросы непосредственного рассмотрения дел о возмещении вреда.

При урегулировании споров о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, судам следует в соответствии с принципом баланса публичных и частных интересов и ст. 1083 ГК учитывать поведение участников экономического оборота, в частности поведение, содействовавшее возникновению или увеличению вреда, отсутствие надлежащей рачительности, осмотрительности в гражданском обороте, непринятие разумных мер к уменьшению убытков со стороны потерпевшего.

В случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о возникновении или увеличении вреда по вине потерпевшего, размер возмещения подлежит соразмерному уменьшению.

Арбитражный суд может отказать в защите, если будут установлены факты недобросовестного поведения или злоупотребления правом со стороны лица, обратившегося за возмещением вреда (ст. 10 ГК).

Вред, причиненный правомерными действиями субъектов власти в состоянии крайней необходимости для устранения опасности, угрожающей истцу, третьим лицам или публичным интересам (например, проведение антитеррористических или спасательных операций и иные подобные мероприятия), подлежит возмещению за счет казны (ст. 1067 ГК). При этом суд может частично или полностью освободить причинителя вреда от его возмещения, если будет обнаружено, что действия ответчика были совершены в интересах заявителя, являлись разумными в свете преследуемой цели и не налагали на него чрезмерного бремени.

Как отмечается в литературе*(12), вопросы о выплате денежных компенсаций за причиненный моральный вред разрешаются в порядке гражданского судопроизводства. ГК устанавливает, что в случаях, закрепленных законом, компенсация морального вреда осуществляется (в отличие от общего правила) независимо от вины причинителя вреда, в частности, когда вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного ареста или исправительных работ (ст. 1100). С учетом положений ст. 53 Конституции РФ и ст. 133 Уголовно-процессуального кодекса РФ, предусматривающей обязанность по возмещению государством в полном объеме вреда, причиненного гражданину в результате уголовного преследования, в том числе при незаконном применении принудительных мер медицинского характера, мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу (включая устранение последствий морального вреда) независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда, должны применяться и нормы ГК, устанавливающие основания и размер компенсации морального вреда (ст. 151, ч. 1, 3 ст. 1099, ст. 1100, 1101).

Рассмотрим проблемные аспекты действующего механизма возмещения вреда, причиненного решениями и действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Действующий механизм возмещения вреда имеет как своих сторонников, так и противников*(13). Противники аргументируют необходимость возврата к применению правила возмещения вреда непосредственным причинителем возможностями индивидуализировать причинителя; определить условия ответственности (противоправность, виновность); предупредить и устранить нарушения; возложить в порядке регресса ответственность на виновных работников, в том числе должностных лиц, причинивших вред. Кроме того, в обоснование применения того же правила приводится аргумент экономии бюджетных средств. Сторонники же действующего механизма вполне обоснованно, на наш взгляд, считают, что все эти проблемы должны найти свое разрешение и при возмещении вреда за счет казны. Неэтичность аргумента экономии бюджетных средств очевидна перед фактами беспрецедентного расточения государством народного достояния.

Не всеми признается необходимость возложения ответственности за причинение вреда на государство. Так, по мнению В.А. Батурина, "более действенным для потерпевшего будет предоставление ему возможности в качестве ответчика по обязательствам, возникающим в свете ст. 1069 и 1070 ГК, привлекать именно те органы, которые допустили правонарушение, а не казну"*(14).

В заключение отметим, что анализ ст. 53 Конституции РФ в контексте ст. 1069, 1070 ГК позволяет сделать вывод о несовершенстве юридической техники указанной конституционной нормы. Оно обусловлено необходимостью толкования практически каждого термина, содержащегося в рассматриваемой норме, и непрактически каждого термина, содержащегося в рассматриваемой норме, и неоднозначностью в некоторых случаях такого толкования среди авторов. В силу требования ст. 135 Конституции РФ изменение текста ст. 53 возможно только в результате пересмотра Основного закона государства. По мнению юридического сообщества, устранению несовершенства нормы ст. 53 Конституции РФ способствовало бы принятие федерального закона "Об общих принципах и порядке реализации права на возмещение вреда государством", регулирующего общие принципы реализации права на возмещение вреда государством. Его концепцию можно разработать на основе правовых позиций высших судов РФ. Кроме того, целесообразным могло бы стать введение ранее действовавшего в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР 1981 г. порядка и предоставления в некоторых, строго ограниченных случаях возможности внесудебного порядка возмещения убытков, например в случаях, когда подлежит возмещению только реальный ущерб и имеется вступившее в законную силу судебное решение, подтверждающее факт незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.

В рамках совершенствования системы административной юстиции среди прочего предлагается создание в России административных судов. В связи с этим можно предусмотреть полномочия, которые позволили бы им рассматривать в порядке административного судопроизводства требования о возмещении ущерба, причиненного противоправным актом, решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного, муниципального служащего, иного субъекта публичных правоотношений, если они заявлены в одном производстве с требованием, содержащим публично-правовой спор. В противном случае требования о возмещении ущерба могли бы решаться судами или арбитражными судами в порядке гражданского судопроизводства.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Уставная грамота великого князя Василия Дмитриевича Двинской земле // Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 164.

*(2) Белозерская уставная грамота // Памятники русского права. Вып. 3. М. 1955. С. 174.

*(3) Сомов Л. Опыт систематического изложения материала уставных грамот, определяющих порядок местного правительственного управления в Московском государстве. Киев; Пг., 1914. С. 77.

*(4) Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905.

*(5) Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1894. С. 99.

*(6) Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб., 1875. С. 50.

*(7) Лазаревский Н. Указ. соч. С. 31.

*(8) Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Кн. 2.

*(9) Лазаревский Н. Указ. соч. С. 30.

*(10) Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М., 2007. С. 300.

*(11) www.arbitr.ru/_upimg/7D6E51A5A6771BC61DC75345F87696E8_vas_zp_2 008-05-15.pdf.

*(12) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.

*(13) См.: Андреева И.А. Возмещение вреда государством как конституционно-правовой институт: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 99.

*(14) Батурин В.А. Проблемы ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов внутренних дел // Юридический мир. 2008. N 1. С. 25-30.