Понятие и виды административных процедур (И.В. Панова, журнал "Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата", N 1, январь-март 2016 г.)

Понятие и виды административных процедур

И.В. Панова,

профессор кафедры конституционного и административного

права Национального исследовательского университета

"Высшая школа экономики", доктор юридических наук

Журнал "Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата", N 1, январь-март 2016 г., с. 25-30.

В статье затрагиваются вопросы досудебного и внесудебного порядка обжалования, рассмотрения административных дел, раскрываются понятия: внесудебное рассмотрение, досудебное (претензионное) обжалование, задачи административной процедуры рассмотрения дел, рассмотрение административных жалоб (общих и специальных), вопросы привлечения к административной ответственности, общегосударственного контроля. Анализируются актуальные проблемы административного порядка, выявляются проблемы текущего законодательного регулирования, предлагаются варианты их решения например, путем создания Административной палаты.

Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет деятельность в определенной процессуальной форме: законодательной - в виде законодательного процесса, исполнительной (административной) - посредством административного процесса, судебной - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Административное и административно-процессуальное законодательство выделены в ст. 72 Конституции РФ в качестве самостоятельных звеньев системы, а в ст. 118 закреплено административное судопроизводство.

Сначала следует раскрыть несколько понятий.

Под внесудебным рассмотрением понимают рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.

В настоящий период административный порядок в России достаточно урегулирован. К примеру, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Благодаря этому в 2010 г. количество рассмотренных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, сократилось на 39,9%*(1).

Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбитражными судами снизился с 40,3 до 28,5%. В 36 арбитражных судах, по статистическим данным, количество названных дел уменьшилось в два-три раза.

Отметим и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении"*(2). Согласно ему Федеральная служба по тарифам России наделена полномочиями по досудебному рассмотрению споров в сфере теплоснабжения (законодательством не определен порядок рассмотрения данных споров, в связи с чем рассмотрение споров в сфере теплоснабжения, связанных с установлением и применением цен (тарифов) в этой сфере, осуществляется на основании поданного в ФСТ России заявления о досудебном рассмотрении спора в сфере теплоснабжения)*(3).

ФСТ России оказывала три государственные услуги по досудебному рассмотрению споров:

1) связанных с установлением и применением тарифов, регулируемых в соответствии с законодательством о естественных монополиях (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях");

2) возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О теплоснабжении").

3) с 1 января 2013 г. ФСТ России оказывала третью государственную услугу: по досудебному рассмотрению споров, возникающих между органами регулирования тарифов, организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и абонентами при установлении и (или) применении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в ст. 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении").

Сейчас Федеральная служба по тарифам России упразднена Указом Президента Российской Федерации В. Путина от 21 июля 2015 года N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования"*(4).

При этом в настоящее время законодательством не определен порядок только для досудебного рассмотрения споров, возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

Основными целями административной реформы в России являются, во-первых, выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества), во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:

- создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

- повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (снижение уровня бюрократии и коррупции);

- разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;

- создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

Обращаясь к историческому прошлому России, можно сделать вывод, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Однако административные реформы, проводимые в нашей стране по сей день, приводят к мысли, что надежный путь решения данного вопроса до сих пор не найден.

Правовые реформы долгое время не затрагивали общий административный порядок рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ (ст. 33 которой предусмотрела право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержания этих обращений, а стало быть, предполагая подачу жалоб) федеральный законодатель не обеспечивал ее положений специальным законодательным регулированием.

Только Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования административного порядка подачи жалоб. Таким образом, до этого времени в отношении инстанционной системы и даже процедуры рассмотрения жалоб действовали принципы, сформированные еще в 1930-е гг.

Российский законодатель в области обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путями - административным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются, то сужаются. Причем расширение в 1990-е гг. судебного порядка рассмотрения административных дел автоматически вело к необоснованному сужению административного порядка их рассмотрения. Ограниченный доступ к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., - тоже крайность. Следовательно, административные споры необходимо рассматривать в административном (досудебном, внесудебном) порядке и в порядке административного судопроизводства, синхронно (гармонично) развивая и совершенствуя оба института.

Внесудебный порядок рассмотрения административных дел не является чем-то новым, он был хорошо известен в дореволюционной России. В советском законодательстве действовал досудебный порядок обжалования. В органы хозяйственного руководства и в арбитражные органы в довоенный период поступало много так называемых бесспорных исков. В свою очередь, арбитражные органы руководствовались стремлением разрешать именно споры, а не рассматривать бесспорные дела. В более позднее время основной упор стал делаться на урегулирование конфликта сторонами, в доарбитражной стадии, чтобы в арбитраж попадали только настоящие хозяйственные споры, т.е. те хозяйственные конфликты, в отношении которых спорящие стороны, приняв все меры к их разрешению, оказались бессильны.

Досудебное урегулирование споров использовалось и в трудовом законодательстве советского периода (гл. 14 КЗоТ РСФСР). Согласно ст. 201 КЗоТ РСФСР трудовые споры, возникавшие между работником и администрацией предприятия, учреждения, организации, по вопросам применения законодательных и иных нормативных актов о труде, коллективного договора и других соглашений о труде, а также условий трудового договора (контракта) должны были рассматриваться районными (городскими) народными судами, а также комиссиями по трудовым спорам.

Комиссия по трудовым спорам избиралась общим собранием (конференцией) трудового коллектива предприятия, учреждения, организации с числом работающих не менее 15 человек и являлась первичным органом по рассмотрению трудовых споров, возникающих на предприятиях, в учреждениях, организациях (подразделениях).

Трудовой спор подлежал рассмотрению в комиссии по трудовым спорам, если работник самостоятельно или с участием представляющей его интересы профсоюзной организации не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с администрацией. Работник мог обратиться в комиссию по трудовым спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права.

В случае пропуска по уважительным причинам установленного срока комиссия по трудовым спорам могла его восстановить и разрешить спор по существу.

Решение комиссии по трудовым спорам подлежало исполнению администрацией предприятия, учреждения, организации в трехдневный срок по истечении десяти дней, предусмотренных на обжалование.

О пользе существования двух порядков рассмотрения административных споров свидетельствует и такая особенность, как возможность распространения на судебные органы контроля в ряде случаев свободного усмотрения, которое имеется у публичных органов исполнительной власти в силу их административных полномочий.

Чем может быть ограничено вмешательство суда в независимую деятельность администрации? Только ли защитой публичных прав граждан или возможно вмешательство в компетенцию, что по сути будет напоминать административное распоряжение. Всегда ли невластный субъект может обращаться с заявлением в суд с требованиями о выдаче лицензии, о принятии какого-либо ненормативного акта об изменении заключения экспертизы, о принятии документов, необходимых для рассмотрения того или иного вопроса? Закон по многим аспектам дает публичным органам исполнительной власти выбор действий и весьма часто право административного усмотрения.

Можно ли обжаловать в суд не правовую, а организационную форму управления (например, представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, которое обязательно лишь для рассмотрения, но не для исполнения) - фонд социального страхования?

Можно ли обжаловать в судебном порядке предписания публичных органов исполнительной власти, обязательные только к рассмотрению? Такие акты ничьих прав не нарушают, но суды арбитражной системы их рассматривают. Считаем, что данные представления не носят властно-распорядительного характера, не влекут каких-либо правовых последствий, а лишь отражают сведения о неправомерной деятельности, выступают информационными и разъяснительными, не являются окончательными (итоговыми) актами и в силу перечисленного не могут быть самостоятельным предметом спора в суде.

Возникает вопрос о природе актов (представлений), обязательных для рассмотрения. Можно ли отнести их к ненормативным правовым актам?

"Правовой акт" - родовое понятие, включающее как правотворческие (нормативные), так и правоприменительные (ненормативные, индивидуальные) акты. Еще в постановлении Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону"*(5) было дано определение нормативного правового акта: "изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом". Под правовым актом индивидуального характера в постановлении понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. И несмотря на то что постановление утратило силу, суть понятия "нормативный акт" остается прежней. "Ненормативный правовой акт" в отличие от нормативного носит индивидуально разовый и индивидуально-определенный характер, принимается в основном по организационно-распорядительным вопросам и не содержит правовых норм, не изменяет и не отменяет существующих норм, а является актом применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

На первый взгляд здесь все четко определено. Но вопросы возникают, когда речь идет именно о второй категории, т.е. о ненормативных индивидуально-правовых актах, а точнее, о неправовых формах управления. Как соотносятся эти два понятия, закон четко и однозначно не указывает.

В управленческой деятельности органы исполнительной власти и должностные лица используют многочисленные и разнообразные формы управления или формы реализации исполнительной власти. Основная их классификация проводится по признаку наличия или отсутствия в результате их применения правовых последствий. Ученые выделяют две большие группы форм управленческой деятельности: правовые и неправовые. То есть фактически мы говорим о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конкретному результату, правовым последствиям.

Неправовые формы регламентируются действующим законодательством, но правом определяются лишь их общие параметры, использование этих форм непосредственно не влечет наступления юридических последствий. Неправовыми формами деятельности исполнительной власти являются организационные действия и материально-технические операции, которые хотя и осуществляются в рамках действующего законодательства, но зачастую регламентируются правом лишь в общем.

Правовая форма управления - юридически оформленное действие субъекта исполнительной власти, осуществляемое в пределах его компетенции, выражающее государственно-властное волеизъявление данного субъекта и вызывающее определенные юридические последствия.

Основной административно-правовой формой реализации целей, задач, функций исполнительной власти и государственного управления являются правовые акты управления. Им свойственны определенные признаки, отличающие их от других актов и служебных документов.

Административно-правовой акт представляет собой управленческое решение, имеющее особую юридическую форму выражения. Он принимается уполномоченным субъектом исполнительной власти, как правило, в одностороннем порядке, т.е. не требует согласия других субъектов и объектов управления, на которые распространяется его действие. Вынесенный в отношении конкретного субъекта индивидуальный акт носит характер административно-властного принуждения.

Административно-правовой акт устанавливает общеобязательные правила поведения (административно-правовые нормы) или регулирует конкретные общественные отношения в сфере публичного государственного управления. Он подзаконен и имеет юридическую силу, его предписания носят обязательный, императивный характер и подлежат безусловному исполнению субъектами, которым он адресован. Несоблюдение предписаний влечет наступление особых юридических последствий. Индивидуальный акт как официальный письменный документ должен отвечать определенным установленным законодательством требованиям (содержание, необходимые реквизиты), а также соответствовать правилам юридической техники.

Индивидуальные акты отличаются от других служебных документов (справок, докладных и служебных записок, актов ревизий), действующих в сфере государственного управления, по своему назначению, содержанию, функциям, характеру, вызываемым ими последствиям. Они содержат информацию, имеющую то или иное юридическое значение, удостоверяют наличие или отсутствие определенных юридических фактов. При этом они не выражают юридическое волеизъявление субъекта исполнительной власти, не устанавливают государственно-властные предписания, т.е. нормы права; не регулируют общественные отношения и не могут непосредственно порождать конкретные правоотношения. Они могут служить только основанием для принятия соответствующего правового акта управления.

Спорным остается вопрос о правовой природе такого документа, как представление, вынесенное административным органом, например представление о ненадлежащем исполнении бюджета, выносимое Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

В нормах БК РФ в качестве функции вышеуказанного надзорного органа законодатель указал контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, а также согласно п. 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина России от 4 сентября 2007 г. N 75н, руководителю Росфиннадзора предоставляется право по результатам ревизии (проверки) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Вообще сложно говорить о спорном представлении как о ненормативном акте, определенном ст. 198 АПК РФ и ст. 19.5 КоАП РФ, поскольку вынесение Росфиннадзором по результатам ревизий представления (за исключением случаев вынесения представлений с требованием о возмещении средств) имеет целью рассмотрение его проверенной организацией и лишь предлагает принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства.

Спорное представление в отличие от предписания обязательно для рассмотрения учреждением. Оно не носит властно-распорядительного характера, не влечет для учреждения каких-либо правовых последствий, а лишь отражает сведения о нецелевом использовании последним средств федерального бюджета, выступает информационным и разъяснительным и, следовательно, не влечет для него никаких правовых последствий. Данный документ не является окончательным по решению вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Кроме того, обжалуемое представление не содержит каких-либо властных предписаний комитету, следовательно, не нарушает права и законные интересы поднадзорного органа - один из основных признаков подсудности и подведомственности данного спора арбитражному суду, заявленных в ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Пленум ВАС РФ выделил две категории представлений: представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. В первом случае речь идет больше о предписаниях (обязательных для исполнения) и представлениях, описывающих требования и последствия неисполнения этих требований, которые бесспорно являются ненормативными актами государственных органов. Что же касается второй группы, то здесь речь идет о документе, который вынесен на основании свершившихся обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении.

Таким образом, ни нормы КоАП РФ, ни нормы бюджетного законодательства не предусматривают возможности рассмотрения представлений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Данный служебный документ не является ненормативным правовым актом административного органа и не предполагает его рассмотрение в суде.

(Продолжение следует)

-------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/ABB739E6657079D763C2E5A005FA9779_1.pdf.

*(2) РГ. 2010. 30.07.

*(3) Письмо ФСТ России от 23 апреля 2013 г. N ДС-3933/4 // Информационный бюллетень ФСТ РФ, 2013. N 16. 03.05.

*(4) СЗ РФ. N 30. Ст. 4571.

*(5) Бюллетень Верховного Суда РФ, 1993. N 7.