Учёт диалектики публичных и частных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства (А.Д. Селюков, журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г.)

Учёт диалектики публичных и частных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства

А.Д. Селюков,

главный научный сотрудник

Российского государственного

университета правосудия доктор

юридических наук, профессор

Журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г., с. 12-17.

Важнейшим признаком финансовой деятельности государства является то, что государство через своих представителей всегда реализует публичные и прежде всего государственные интересы, что является движущим мотивом участия государства в названной деятельности*(1). Причем такие интересы могут совпадать с интересами других субъектов, с которыми государство вступает в правоотношения. Например, в передаче субвенции заинтересовано как государство, так и его получатель - муниципальное образование.

Интерес, будучи осознанным мотивом для социальной деятельности, по своему происхождению и проявлению, как и само общество, начинается с отдельного человека*(2). При наличии одинакового мотива у отдельных людей интерес приобретает коллективный или всеобщий характер. Еще Гегель писал, что действия людей вытекают из их потребностей, их страстей, их интересов*(3). Указанное выше понимание интереса в равной мере применимо к индивидуальным, общим (коллективным) и всеобщим (публичным, значимым для всего общества или неопределенного круга лиц) интересам, включая государственные и муниципальные интересы. Не может быть интереса без своего носителя, субъекта.

Различные группы интересов находятся между собой в диалектической взаимосвязи. В основе всех видов социальных интересов лежат интересы отдельного человека, которые не должны потеряться в структуре общих интересов на любом уровне их обобщения. Интересы семьи, коллектива, юридического лица, общественной организации, партии должны иметь приоритет по отношению к индивидуальным интересам при столкновении интересов участников этих социумов, но вместе с тем они не должны и ущемлять интересы отдельного человека больше, чем это распространяется на других участников сообщества. Такой порядок позволяет людям решать общие дела.

Для целей последующего правового оформления интересов важно учесть, что любой интерес по своей "социальной природе объективно-субъективен, отражает движение и логику бытия, так же как и сознания"*(4). Нормы права обеспечивают интересам обязательный, разрешительный или запретительный режим применительно к их типической форме, придают им общезначимый характер.

Поскольку финансовая деятельность государства имеет дело со всеми видами интересов, конкретно: путем предоставления за счет бюджета гражданину квартиры, выделения бюджетного кредита юридическому лицу или субвенции другому публично-правовому образованию, строительство дорог для общего пользования, то у самого государства ее собственный интерес должен базироваться на определенных критериях.

Таковым критерием для определения интересов государства, реализуемых в процессе осуществления финансовой деятельности государства, является степень их обобщения. Если одинаковые интересы, например, в сохранении оптимальной экологический среды, присущи всем людям или большинству всего общества, то такой интерес должен стать одновременно государственным интересом, обеспечиваемым государственными финансами. Можно сказать, что частные интересы отдельных людей и их групп являются фундаментом для всех публичных интересов, включая государственные интересы, поскольку в своей совокупности частные интересы выступают как публичные интересы. Все частные интересы подлежат реализации в процессе использования публичных фондов денежных средств лишь в той степени, в которой они совпадают с публичными интересами.

Публичные интересы - это интересы масс, неопределенного круга людей при условии, что они одинаковы по своему содержанию для этих людей*(5). На наличие общезначимых, публичных интересов всего общества указывает Ю.А. Крохина*(6). При этом сам признак публичности она понимает "как общественное предназначенное для обеспечения жизнедеятельности всех институтов гражданского общества"*(7). Ю.А. Тихомиров понимает под публичным интересом "общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе"*(8). Он также в качестве обязательного признака публичных интересов считает признание их государством, которое обеспечивает их реализацию*(9). Таким образом, Ю.А. Тихомиров объединяет в одну группу публичные и государственные интересы, что, на наш взгляд, не совсем оправданно. Да, наиболее значимые публичные интересы становятся государственными интересами, но не все.

Считаем, что государственные интересы есть лишь часть публичных интересов, они связаны с государством, которое обеспечивает их реализацию. Государство формирует свой круг интересов, оформляет их нормами права и фиксирует в документах как основе для их последующей реализации. Государственные интересы являются сгустком публичных интересов, во многом основой их реализации, поскольку призваны отражать сущность в целом государства либо всех его публично-правовых образований как составных элементов единого государства*(10). Как отмечает В.С. Нерсесянц, деятельность государства носит представительский характер, то есть государство является специфической социальной организацией, представляющей и реализующей общую волю и общие интересы граждан*(11). Поскольку современное государство по своей сущности есть само население, политически организованное и проживающее на определенной территории, то с учетом территориального признака государственный интерес различается по степени обобщения потребностей населения: общефедеральный уровень, региональный уровень и местный уровень, имеющий в России свои два подуровня.

Публичные интересы могут совпадать с интересами государства и в этом случае становятся частью государственных интересов. В другом случае государство может допускать их реализацию в рамках правомерной деятельности либо может бороться с ними, устанавливать запрет на их реализацию. Причем это могут быть не всегда ложные интересы. В ряде случаев государство, исходя из долговременных интересов общества, стоящих задач по развитию определенных сфер общественной деятельности, содействию социального прогресса, может реализовывать свои государственные интересы, иногда не разделяемые обществом. Так, например, государство может претворять в жизнь так называемые "непопулярные" меры, в частности повысить пенсионный возраст, снизить расходы на социальное обеспечение, увеличить ставки налогов и прочее. В другой ситуации само государство или муниципальное образование не готово включить некоторые публичные интересы в число своих интересов. Например, у жителей населенного пункта есть интерес построить дорогу или мост, но поскольку в бюджете нет денег, то этот интерес не получает свое оформление нормами права и не становится одновременно интересом определенного муниципального образования.

Таким образом, не всякий общественный интерес может стать интересом для государства. Интересом государства становятся только те потребности, которые имеют наиболее существенное значение для жизнедеятельности общества, имеют долговременное, стратегическое значение. А интересы общества, тем более его отдельной части, могут носить сиюминутный характер, затрагивать малозначимые вопросы.

Исходя из сказанного, существенным аспектом для понимания соотношения государственных и публичных интересов является то, что государственные интересы не могут быть вне общей совокупности публичных интересов. В этом смысле можно считать, что своеобразным критерием государственного подхода, оценки государственности таковых интересов, всегда должно быть их соответствие наиболее важным, долговременным потребностям (интересам) общества.

В процессе осуществления финансовой деятельности государства, а точнее в ходе постановки ее целей, определенную сложность представляет сама процедура определения того, какие интересы в определенный момент времени могут получить правовой режим государственного интереса*(12). Механизм формирования государственных интересов существенно зависит от уровня культуры в обществе, состояния экономического развития страны или ее региона и других объективных и субъективных причин. Существенную роль играет фактор наличия финансовых возможностей для выбора государственных интересов из того перечня, который общество предъявляет государству. На конкретных политиков ложится огромная ответственность по созданию механизма объективного формирования перечня государственных интересов.

Следует отметить, что в реальной жизни идет постоянная борьба между представителями различных частных или даже публичных интересов*(13) за то, чтобы превратить именно свои интересы в интересы государства. При этом оценка претендентов на "трон" осуществляется на основе господствующих социальных ценностей, уровня достигнутой обществом культуры, взглядов конкретных политиков, активности лоббирования, прочих закулисных сил и т.п.

В силу разных причин нередки случаи, когда осуществляется подмена публичного (в нашем случае - государственного) интереса частными, личными интересами должностных лиц государственного аппарата. Причем часто подмена интересов осуществляется в скрытой форме. Поэтому важно оформлять публичные интересы нормами права и обнародовать их, а также отражать в четкой форме целеполагание каждого нормативного правового акта, тем самым предопределять его результативность, что позволит лучше обеспечивать публичный характер государственных интересов. Особенно важно это помнить в процессе использования публичных финансов. При расходовании бюджетных средств на закупки товаров и услуг для государственных нужд доля только выявленных "откатов" составляет 10-20 процентов, что свидетельствует о том, что государственные интересы в этой сфере просто забываются и не имеют соответствующего законодательного обеспечения.

Реализация государственных интересов возможна через действия самого государства в лице уполномоченных органов власти, а также посредством деятельности иных субъектов, в том числе Банка России, как особого вида юридического лица, государственных учреждений, унитарных предприятий, государственных корпораций и другими способами. На основе закона или договора представителями государственных интересов могут быть саморегулируемые организации, коммерческие банки, выполняющие ряд публичных функций, акционерные общества или другие коммерческие юридические лица. Применительно к финансовой деятельности государства очень часто реализуют интересы государства в финансовой сфере коммерческие банки, которые на основе договора становятся агентами государства по обеспечению его интересов.

Интересно, что для государственных корпораций, а также государственных учреждений, унитарных предприятий кроме обеспечения государственных интересов, реализуемых посредством выполнения ряда публичных функций, имеются еще интересы того руководящего персонала, который осуществляет реальную деятельность от имени названных юридических лиц. И эти интересы порой могут стать важнее интересов государства. В частности, нередко менеджмент ставит себе заработную плату, не соответствующую достигнутым результатам созданных государством юридических лиц, которых они представляют. Имеются случаи использования имущества названных структур не в публичных интересах. Этот механизм практикуется тогда, когда нет четкого указания о правилах использования таковых фондов денежных средств.

Непосредственно диалектика частных и публичных интересов реализуется посредством взаимосвязанности, взаимодействия (а порой противодействия) частных и публичных интересов, что может проявляться в различных формах. Если интерес отдельного человека или группы лиц (политической партии*(14)) направлен на достижение общезначимых целей, то в этом случае интерес частный и интерес публичный совпадают. С другой стороны, когда органы государства заботятся о пище и ночлеге бездомных, то интересы общего (в данном случае публичного) характера подразумевают одновременно реализацию интересов личного (частного) характера, они также совпадают. С учетом положений конституционного права, уголовного права, семейного права, социального права и ряда других отраслей жизнь человека, некоторые его потребности, оформленные как интересы, связанные с сохранением жизни, имеют общезначимую ценность, поэтому защита этих ценностей всегда становится объектом публичного интереса*(15). Н.И. Химичева по этому вопросу совершенно справедливо говорит о наличии еще одного принципа финансового права - принципа социальной направленности финансово-правового регулирования, связывая это с положениями ст. 7 Конституции Российской Федерации*(16).

К сожалению, это обстоятельство не учитывается в положениях финансового законодательства, поскольку не получило четкого отражения на стадии целеполагания финансовой деятельности государства. Так, правовое обеспечение принципа сбалансированности бюджета не предусматривает необходимость установления минимального показателя расходов бюджета в целях решения наиболее важных задач государства, включая сохранение народонаселения. Считаем, что до уровня бюджетного обеспечения решения названной задачи объем доходов должен определяться уровнем расходов, но после решения этой задачи может применяться установленный порядок осуществления расходов в зависимости от объема поступивших в бюджет доходов.

Диалектика интересов частного и публичного уровней базируется на том, что любой публичный интерес есть, в конечном счете, совокупность частных интересов. Носителями публичных интересов выступают как в целом государство или его публично-правовые образования, так и большие массы людей. Диалектика частных и публичных интересов есть не просто противопоставление одних и других интересов, но и их взаимопроникновение, взаимодействие, взаимное предположение, что один вид интересов не может существовать без другого вида интересов.

С точки зрения правового обеспечения частных и публичных интересов можно отметить, что обе категории интересов обеспечиваются в равной мере частноправовым и публично-правовым методами. Разве для отдельного человека не имеет значения то, что с помощью публично-правового метода решаются вопросы экологии, обеспечения общественного порядка, обороны и др.?*(17) С другой стороны, государство свои публичные интересы обеспечивает с помощью частноправового метода, вступая через своих уполномоченных представителей в различные сделки с иными субъектами.

Намного важнее понять то, насколько должен работать публично-правовой метод для обеспечения публичных интересов, оставляя остальное пространство для безбрежного применения частноправового метода. В настоящее время как никогда стоит задача по определению критериев необходимости и допустимости в целом участия государства в делах общества, в том числе в вопросах степени проявления публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений. Оптимальным представляется порядок, согласно которому доля публично-правового метода должна быть всегда квотированной, четко определенной по всем показателям его применения. В решении остальных вопросов должен работать частноправовой метод.

В сфере проявления частных интересов задача государства состоит в том, чтобы существовали правила, регулирующие порядок взаимодействия сторон правоотношений на принципах юридического равенства, чтобы при заключении сделок каждая из сторон передала другой стороне обусловленный условиями сделки эквивалент, и тем самым не допускать процветающего в нашей стране "лохотрона". Предоставляя свободу участникам гражданско-правовых отношений в целом, государство в том же Гражданском кодексе РФ активно применяет публично-правовой метод в случаях, когда принцип диспозитивности, свободы договора не дает должного результата. Элементарным примером могут стать нормы права о порядке регистрации юридических лиц, об условиях действительности сделки, публично-правовое регулирование рынка ценных бумаг и т.п.

Второй задачей государства является то, что оно в реальной практике реализует недостаточно. Речь идет о тех случаях проявления частных интересов на основе частноправового метода, когда интересы одной из сторон или всех участвующих сторон приобретают одновременно публично-правовой характер. В этом случае государство обязано вмешиваться для защиты публичных интересов. Причем само вмешательство может осуществляться как властным способом, так и посредством заключения гражданско-правовой сделки. Например, для поддержки интересов инвестора из бюджета может быть предоставлен бюджетный кредит или осуществлена иная форма поддержки за счет бюджетных средств. В этом случае частные интересы инвестора и публичные интересы государства совпадают.

В другом случае государство берет на себя заботу о предоставлении квартиры гражданину, который заключил с застройщиком договор о приобретении для себя той же самой квартиры, взял для этого кредит в банке, но оказался и без квартиры, и с обязанностью возвращать кредит с процентами в банк. На практике государство хотя и не часто, но решает эти вопросы каждый раз в индивидуальном порядке. Считаем, что для решения подобных вопросов с участием бюджета должна работать норма права, обязывающая государство "держать руку на пульсе", не допускать обмана и нарушений законных прав и интересов инвестора и в обязательном порядке брать на себя заботу по восстановлению справедливости, помогать непрофессиональным участникам рыночных отношений. И в этом случае частные интересы инвестора и интересы государства совпадают.

Там, где невозможно обеспечивать публичные интересы с помощью частноправовых методов регулирования, государство обязано добиваться обеспечения публичных интересов, опираясь на властный, императивный метод. Применительно к финансовой сфере государство последние два с лишним десятилетия исходило из ошибочной установки наименьшего воздействия на частные финансы, при том, что их развитие тормозилось по причине недостаточного участия государства в обеспечении их общих, публичных интересов. Вместо развитого рынка получили развитый бандитизм в экономике.

Таким образом, сфера применения публично-правового метода для обеспечения публичных интересов определяется следующим образом. Там, где невозможно получить полную реализацию публичных интересов с помощью метода договора, сделки, там должен работать публично-правовой метод. Именно этот подход можно взять в качестве одного из критериев для определения границ предмета финансового права, включения в него расширенного списка публичных финансов помимо только тех, которые относятся по форме собственности к государственным или муниципальным. Даже в тех случаях, когда есть только частные финансы, возможно, например, финансово-правовое регулирование процесса ценообразования для обеспечения публичных интересов.

В процессе выбора методов правового обеспечения своей финансовой деятельности государство руководствуется сформулированными на политическом уровне целями. При наличии комплексных правовых институтов (бюджетный кредит, государственная гарантия и др.) публичные нормы определяют цель участия публично-правового образования в конкретных отношениях, порядок использования бюджета для этих целей, порядок взаимодействия уполномоченных субъектов публично-правовых образований, реализующих процесс участия названных образований в соответствующих отношениях, а также публичный контроль за исполнением законодательства. Частноправовые нормы в названном процессе определяют характер заключаемой сделки. Они, как правило, не включаются в состав финансового законодательства либо не детализируют подробно порядок заключения сделки, как это делает Гражданский кодекс РФ.

Таким образом, в процессе правового обеспечения публичных финансов, реализуемого посредством публично-правового метода, а в отдельных случаях частноправового метода, публичные интересы должны иметь свой приоритет по отношению к частным интересам. Это в равной мере относится к реализации частных интересов (внеслужебных личных или групповых) работников органов, реализующих финансовую деятельность государства, а также иных групп частных интересов. Там, где в результате финансовой деятельности государства частные интересы могут получить свою реализацию на законной основе, они могут реализовываться, но при этом уполномоченный орган государства обязан обеспечивать приоритет публичных интересов как общий принцип своей деятельности.

Таким образом, необходимость обеспечения публичных интересов становится мотивом финансовой деятельности государства. В свою очередь, публично-правовой метод регулирования финансовой деятельности государства или частноправовой метод ее регулирования применяются в зависимости от конкретной ситуации и степени достижимости поставленной государством цели в процессе реализации деятельности в сфере финансов. Названные признаки предопределяют объемы правового поля применения норм финансового права и пределов их распространения, показатели предмета финансового права.

Библиография

1. Гегель Г.В.Ф. Философия истории. М., 1993.

2. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: Эксмо, 2008.

3. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999.

4. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

5. Мальцев Г.В. Социальные основания права / Г.В. Мальцев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

6. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

7. Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография / рук. авт. кол-ва Е.И. Спектор. М., 2011.

8. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

------------------------------------------------------------------------

*(1) С.В. Запольский правильно отметил, что публичный интерес заставил государство заняться регулированием денежных отношений императивным методом. См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: Эксмо, 2008. С. 66.

*(2) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка // <http:www.ozhegov.org>/; Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. В 2 т. Т. 1 // Изд. "Русский язык", 2001. 1233 с.

*(3) Гегель Г.В.Ф. Философия истории. М., 1993. С. 73.

*(4) Мальцев Г.В. Социальные основания права / Г.В. Мальцев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 269.

*(5) Е.И. Спектор также понимает под публичным интересом интерес общности субъектов при условии, что эти субъекты уравнены в своих интересах. См.: Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография / рук. авт. кол-ва Е.И. Спектор. М., 2011. С. 16.

*(6) Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 57.

*(7) Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 58.

*(8) Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000, N 4.

*(9) Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54-55.

*(10) Следует согласиться с Е.И. Спектором в том, что "государство становится выразителем публичного интереса, отражающего суммарное отражение частных интересов и реализуемого в нормах права". См.: Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография / рук. авт. кол-ва Е.И. Спектор. М., 2011. С. 17.

*(11) В.С. Нерсесянц. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 257.

*(12) Пока что в сфере финансового права отмечается не только понятийная расплывчатость категории "интерес", но и неоднозначная его правоприменительная практика.

*(13) Например, не исключено противостояние интересов отдельных муниципальных образований или субъектов РФ, когда они пытаются получить дополнительные трансферты для своих бюджетов в ущерб другим аналогичным публично-правовым образованиям.

*(14) Интересы партии могут прибрести характер публичных интересов только в случае доказанности своих предвыборных обещаний реальными делами.

*(15) Г.В. Мальцев по этому поводу указывает, что, например, в отношении наркомана или пьяницы устанавливается опека, проводится принудительное лечение в интересах самого же человека. См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права / Г.В. Мальцев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 273.

*(16) Финансовое право: Учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. З-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 39.

*(17) Та ностальгия по социализму, что сейчас наблюдается, есть прямое осмысление населением, что государство того периода лучше сегодняшнего обеспечивало их публичные интересы.