К вопросу о формировании бюджета (Т.А. Вершило, журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г.)

К вопросу о формировании бюджета

Т.А. Вершило,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры финансового права ФГБОУВО

"Российский государственный университет правосудия"

Журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г., с. 23-27.

На современном этапе развития Российской Федерации система управления экономикой государства, в том числе и бюджетом, подвергается активным трансформациям. Тенденции развития нашей экономики в непростых условиях существования внешних санкций обозначили проблему поиска новых подходов, форм, методов и механизмов управления, в том числе и в бюджетной сфере.

Найти оптимальные способы управления экономикой в целом и бюджетами всех уровней бюджетной системы в частности для нашего государства задача, которая позволит решить различные проблемы, такие как: выход из финансового кризиса; обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы; создание новых рабочих мест; рост качества жизни населения и др.

Все это в итоге должно привести к созданию таких условий, которые позволят нашей стране выйти не только на высокий уровень конкурентноспособности, но и занять достойное место на мировой арене, как мощной, не только военной, но и экономической державы, но для этого необходима масштабная модернизация экономической, социальной и институциональных сфер. Данные тезисы были положены в основу государственных программ на долгосрочную перспективу*(1).

С одной стороны, в последние годы в рамках реформирования бюджетной сферы, в том числе бюджетного процесса были достигнуты значительные результаты. Например, при формировании современной организации бюджетного процесса и эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами, в первую очередь в части среднесрочного планирования и бюджетного учета. Кроме того, была осуществлена разработка комплекса мероприятий, направленных на обеспечение результативности бюджетных расходов и эффективное использование государственной (муниципальной) собственности в соответствии с приоритетами социально-экономической политики. Заложены основы бюджетирования, ориентированного на результат и др. При этом стоит отметить, что государство должно вести такую бюджетную политику, в которой бы отражались "соответствие целей бюджетной политики интересам общества"*(2).

Но, с другой стороны, государство принимает так называемые непопулярные решения, которые приводят к сокращению государственных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку, пенсионное обеспечение и т.д. - т.е. социальных расходов. Так, в докладе Минфина РФ от 10 июля 2015 г. "Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета"*(3) отмечено, что базовой задачей на предстоящий период является ограничение темпов роста бюджетных расходов, в том числе на социальные выплаты, заработные платы, государственный аппарат, и выход на бездефицитный федеральный бюджет в среднесрочной перспективе.

Таким образом, государство ставит первоочередной задачей не развитие промышленных отраслей государства, не создание новых рабочих мест, не улучшение инвестиционного климата в РФ, не изменение налоговой политики относительно малого и среднего бизнеса и тем самым формирование дополнительных как налоговых, так и неналоговых доходов, а именно сокращение расходов в той сфере государственных расходов, которая носит так называемый длительный период отдачи или окупаемости капитала, результаты которых невозможно измерить денежными средствами, а именно: образование, здравоохранение, культура, наука и т.д.

В условиях сильной волатильности цен на нефть Правительству РФ при формировании федерального бюджета на 2016 год пришлось отказаться от планирования бюджета на среднесрочную перспективу, и в связи с этим были внесены изменения в БК РФ*(4).

Так, ст. 1 Федерального закона от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ до 1 января 2016 года приостанавливается действие норм, устанавливающих составление бюджета на плановый период и предусматривающих возможность внесения бюджета всего на один год.

Также Законом *(5) приостановлено действие норм, которые устанавливают так называемое "бюджетное правило". Как отметил председатель Правительства РФ, "этот механизм, свою роль позитивную сыграл. Он позволял формировать суверенные фонды, резервный фонд, фонд национального благосостояния, чтобы обеспечить стабильность финансовой системы, выполнять социальные обязательства, что и было сделано. Но при таких низких ценах на нефть резервы мы должны сейчас беречь и в большей степени опираться на другие источники"*(6).

Федеральным законом "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год... "также установлено временное изменение порядка составления и утверждения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации до 1 января 2016 года. То есть данным законом приостановлены положения Бюджетного кодекса РФ, предусматривающие обязательный плановый период для федерального бюджета. Таким образом, планирование согласно п. 1 ст. 1 Закона остается только в отношении прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, основных направлений бюджетной политики Российской Федерации, основных направлений налоговой политики Российской Федерации и основных направлений таможенно-тарифной политики Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2015 г. N 914*(7) были утверждены правила разработки бюджетного прогноза на долгосрочный период. Данное постановление было принято во исполнение положений Федеральных законов от 4 октября 2014 г. N 283-ФЗ *(8) и от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"*(9), которыми в России было введено долгосрочное бюджетное планирование (бюджетный прогноз) на шесть, двенадцать и более лет*(10). По мнению законодателя, именно данный период является оптимальным для долгосрочного бюджетного планирования. Кроме того, по данным Министерства финансов РФ, в 2015 году должен быть составлен бюджетный прогноз (т.е. представлена бюджетная стратегия) до 2030 года.

Как представляется, от краткосрочного бюджетного планирования законодатель отказался на определенный период времени в силу сложной экономической ситуации в стране, особым влиянием на нее геополитических процессов и падением цен на энергоносители, что и было отмечено на заседании Правительства РФ 9 сентября 2015 г.

"Ситуация и внутри нашей экономики, и в мировой экономике остаётся весьма сложной и непредсказуемой. Мы уже возвращались к однолетнему циклу бюджетного планирования. Высокая волатильность на рынках снижает надёжность расчётов по доходам и расходам, и переход с трёхлетнего цикла - временный переход ... - на годовой позволит в настоящий момент опираться на более точный прогноз основных макроэкономических показателей и учитывать текущие тенденции"*(11).

Кроме того, этим же Законом в соответствии с п. 2 ст. 5 для исполнения долгосрочных договоров и контрактов с участием государства и осуществлением бюджетного финансирования предусмотрено, что договоры (соглашения), по которым получателем средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) в соответствии с ранее доведенными лимитами бюджетных обязательств приняты обязательства, подлежащие оплате в 2017 году, по инициативе получателя средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) в связи с недоведением ему лимитов бюджетных обязательств на указанный год не расторгаются. Также в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации допускается заключение договоров (соглашений), обусловливающих возникновение расходных обязательств Российской Федерации на период, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Также ст. 5 данного закона устанавливается право высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией) самостоятельно решить вопрос об определения сроков для внесения проектов бюджетов на рассмотрение законодательного (представительного) органа проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда (муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете) устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В Государственную думу РФ 24 октября был внесен законопроект о федеральном бюджете на 2016 год, который, являясь основным финансовым планом государства, выступает в качестве прогноза будущей экономической ситуации на предстоящей период.

Исходя из анализа законопроекта о федеральном бюджете на 2016 год*(12), можно видеть сокращение бюджетных расходов в целом и социальных в частности.

Так, например, законопроектом "О федеральном бюджете на 2016 год" предлагается индексировать пенсии пенсионерам всего на 4%, а инфляция предусматривается официально на уровне 6,4%; предлагается также отказаться от индексации пенсий работающим пенсионерам. Кроме того, предусматривается "заморозка" накопительной части пенсии. При этом стоит отметить, что "отказ от направления взносов в накопительную часть пенсионного обеспечения подрывает жизнеспособность пенсионной системы, дестимулирует формирование пенсионных сбережений..."*(13).

С одной стороны, такие расчеты позволили государству сформировать дополнительный фонд для реализации дополнительных решений Президента РФ и Правительства РФ согласно ст. 21 законопроекта "О федеральном бюджете на 2016 год", что не вполне понятно, поскольку и так в бюджете, в его расходной части предусматриваются Резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ. Также можно отметить, что у Правительства РФ, таким образом, расширяются полномочия относительно вариантов использования средств данного фонда по своему усмотрению без утверждения законодательным органом, и тем самым уменьшаются полномочия Парламента РФ, что, думается, может привести к сокращению прозрачности федерального бюджета.

А с другой стороны, как представляется, нарушается конституционный принцип равноправия граждан, а также равного социального обеспечения, поскольку работающие пенсионеры обеспечивают не только себя, но и уплачивают налоги, а значит, формируют бюджет и обеспечивают, в том числе, неработающих пенсионеров - пенсиями. Таким образом, получается, что работающий пенсионер получит за один и тот же период пенсий в общем объеме меньше, чем неработающий пенсионер. Думается, что такое несправедливое решение государства может спровоцировать определенные социальные проблемы или даже взрыв. Вместе с тем можно отметить, что данная норма, заложенная в законопроекте, нарушает п. 6 ст. 16 Федерального закона от 23 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"*(14), согласно которому размер фиксированной выплаты к страховой пенсии подлежит ежегодной индексации с 1 февраля на индекс роста потребительских цен за прошедший год. А индекс роста потребительских цен только в сентябре 2015 года к сентябрю 2014 года составил по данным Росстата 15,6%*(15). То есть получается согласно нормам ФЗ N 400-ФЗ индексировать пенсии необходимо из индекса роста цен, размер которых превышает официально заложенный в законопроекте о бюджете уровень инфляции.

При этом, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П*(16), как таковой федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов.

Согласно п. 5 мотивировочной части Определения от 4 декабря 2003 г. N 415-О*(17) приостанавливая финансирование каких-либо расходов бюджетов на очередной финансовый год, законодатель, во всяком случае, должен предусматривать компенсаторный механизм, позволяющий устранить негативные последствия данного приостановления.

Кроме того, в определении Конституционного Суда РФ*(18) изложена правовая позиция, согласно которой изменение ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться законодателем таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, - иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать отмену прав, приобретенных ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях.

Таким образом, на основе устанавливаемых в законопроекте о бюджете планово-прогнозных показателей не только формируется модель состояния экономики на предстоящий финансовый год, но и закладываются параметры бюджета, которые связаны с надеждами общества и которые могут быть как положительными, так и отрицательными.

Библиография

1. Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11. 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

2. Балтина А.М. Закономерности бюджетной политики как форма проявления законов организации // Вопросы экономики и права. 2010. N 11.

3. Глазьев С.Ю. Доклад "О неотложных мерах по укреплению экономической безопасности России и выводу российской экономики на траекторию опережающего развития". М., 2015.

4. Рябова Е.В. Характеристика системы бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования // Финансовое право. 2013. N 7. С. 17-20.

5. Ильницкий О.В. Многолетние бюджетное планирование - одно из направлений реформирования публичных финансов в Украине и других европейских странах // Финансовое право. 2013. N 8. С. 12-16.

6. Сомина Е.И. Программно-целевой метод планирования: проблемы законодательного регулирования // Финансовое право. 2013. N 6. С. 18-21.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11. 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

*(2) См.: Болтина А.М. Закономерности бюджетной политики как форма проявления законов организации // Вопросы экономики и права. 2010. N 11. С. 34-37.

*(3) См.: Официальный сайт Минфина РФ. Режим доступа: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/Doklad_0b_osnovny kh_napravleniyakh_povysheniya_effektiv-nosti_raskhodov_federalnogo_budzhe -ta.pdf.

*(4) См.: Федеральный закон от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2015. 2 окт.

*(5) Там же.

*(6) См.: Заседание Правительства РФ от 9 сентября 2015 г. // Официальный сайт правительства РФ. Режим доступа: http://government.ru/.

*(7) Постановление Правительства РФ от 31 августа 2015 г. N 914 "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период" (вместе с "Правилами разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период") СЗ РФ. 2015. N 37. Ст. 5138.

*(8) Федеральный закон от 4 октября 2014 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ.2014. N 40 (ч. II). Ст. 5314.

*(9) СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.

*(10) В данной статье не рассматривается порядок планирования бюджета, которому посвящены различные работы ученых. См., например, Рябова Е.В. Характеристика системы бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования // Финансовое право. 2013. N 7. С. 17-20; Ильницкий О.В. Многолетние бюджетное планирование - одно из направлений реформирования публичных финансов в Украине и других европейских странах // Финансовое право. 2013. N 8. С. 12-16; Сомина Е.И. Программно-целевой метод планирования: проблемы законодательного регулирования // Финансовое право.2013. N 6. С. 18-21 и др.

*(11) См.: Заседание Правительства РФ от 9 сентября 2015 г. // Официальный сайт правительства РФ. Режим доступа: http://government.ru/news/19596/. Дата доступа. 12 сентября 2015 г.

*(12) Законопроект размещен на сайте Правительства РФ. Режим доступа: http://regulation.gov.ru/projects#npa=40707. Дата доступа 26 октября 2015 г.

*(13) Глазьев С.Ю. Доклад "О неотложных мерах по укреплению экономической безопасности России и выводу российской экономики на траекторию опережающего развития". М., 2015 // Официальный сайт С.Ю. Глазьева. Режим доступа: http://www.glazev.ru/upload/iblock/797/79731df31c8d8e5ca59f491ec43d5191.p df. Дата доступа 31 окт. 2015.

*(14) СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6965; 2014. N 2 (ч. II) (поправка).

*(15) См.: Данные Росстата. Дата доступа 1 ноября 2015 г.

*(16) Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" // Вестник Конституционного Суда. 2004. N 4.

*(17) Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г.

*(18) Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. N 321-О-П "По жалобе гражданина Селезнева Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 4.