Оспаривание кадастровой стоимости: актуальные вопросы (А.М. Евсиков, журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г.)

Оспаривание кадастровой стоимости: актуальные вопросы

А.М. Евсиков,

кандидат юридических наук,

управляющий директор Ассоциации ЦРФИН

Журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г., с. 83-89.

Существенные изменения в правовое регулирования правил оспаривания кадастровой стоимости были внесены Федеральным законом от 21.07.2014 N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Названным законом внесены важнейшие изменения в регулирование оценочной деятельности в Российской Федерации как в части государственной кадастровой оценки, так и в части регулирования непосредственно деятельности оценщиков.

Говоря о государственной кадастровой оценке, в первую очередь, следует отметить, что дана новая дефиниция термина кадастровая стоимость: стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости либо определенная в случаях, предусмотренных статьей 24.19 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности). Существенным изменением является отсылка к статье 24.19 Закона, которая посвящена определению кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости, ранее учтенных объектов недвижимости при включении сведений о них в государственный кадастр недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и(или) качественных характеристик.

Глава III.1. "Государственная кадастровая оценка" была полностью изложена в новой редакции, и изменения более чем существенны. Проанализируем современную нормативную регламентацию оспаривания кадастровой стоимости, рассмотрев следующие основные вопросы:

1. Органы, уполномоченные рассматривать споры о результатах определения кадастровой стоимости.

2. Заявители по делам об оспаривании кадастровой стоимости.

3. Особенности процедуры оспаривания кадастровой стоимости.

1. Органы, уполномоченные рассматривать споры о результатах определения кадастровой стоимости

Как и прежде, существуют две процедуры оспаривания кадастровой стоимости: административная процедура - в комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее - комиссия) и в суде.

1.1. Комиссия по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости

В действующей редакции Закон об оценочной деятельности предусматривает следующий состав комиссии: представители органа исполнительной власти субъекта, Российской Федерации, органа, осуществляющего функции по государственной кадастровой оценке, уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, и подлежащие обязательной ротации не менее, чем на семьдесят пять процентов один раз в три года представители предпринимательского сообщества, саморегулируемых организаций оценщиков.

Лица, замещающие государственные должности РФ и субъектов РФ, государственные и муниципальные служащие должны составлять не более половины членов состава комиссии (абзац 7 статьи 24.18 Закона об оценочной деятельности). Интересно, что органом кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости в Российской Федерации является Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (далее - ФКП Росреестра), некоммерческая организация, учредителем которой является Российская Федерация, и сотрудники которой не являются ни лицами, замещающими государственные должности, ни государственными или муниципальными служащими. То есть сотрудники ФКП Росреестра, фактически выражающие волю государства не из буквального прочтения закона, не относятся к "государственной" половине состава комиссии.

На момент написания настоящей статьи формирование комиссий осуществляется в соответствии с ранее действовавшим законодательством, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2014 N 225-ФЗ положения статьи 24.18, устанавливающие требования к комиссии, применяются с момента принятия уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности (Министерство экономического развития РФ), требований к представителям саморегулируемых организаций оценщиков, предпринимательского сообщества, входящим в состав комиссии, порядка представления кандидатур для включения в состав комиссии, порядка представления кандидатур для включения в состав комиссии, в том числе в целях ротации, чего еще не сделано. Вспоминается положение абзаца 3 части 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, введенного Федеральным законом от 22.07.2010 N 167-ФЗ, в соответствии с которым виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Классификатор утвержден Приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. N 540, то есть более чем через 4 года после появления соответствующей нормы.

1.2. Суд, уполномоченный рассматривать споры, связанные с кадастровой стоимостью

До вступления в силу Федерального закона от 21.07.2014 N 225-ФЗ дела, связанные с оспариванием кадастровой стоимости были подведомственны арбитражным судам: абзац 1 статьи 24.19 Закона об оценочной деятельности определял, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в арбитражном суде, абзац 5, что решения комиссии также могут быть оспорены в арбитражном суде.

Закон об оценочной деятельности в редакции Федерального закона от 21.07.2014 N 225-ФЗ не указывает на то, каким судам подведомственны дела об оспаривании кадастровой стоимости.

Вопрос об изменении судебной подведомственности был решен незадолго до принятия указанного федерального закона, а именно Федеральным законом от 4.06.2014 N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами", которым было исключено слово "арбитражном" из абзацев первого и пятого статьи 24.19 старой редакции Закона об оценочной деятельности, а также часть первую статьи 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определяющую подсудность Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа в качестве суда первой инстанции, дополнена пунктом восьмым, относящим к соответствующей подсудности гражданские дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.

После вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости останутся подсудны судам общей юрисдикции того же уровня (пункт 15 статьи 20).

2. Заявители по делам об оспаривании кадастровой стоимости

Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими и физическими лицами, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Для юридических лиц обязателен досудебный порядок обжалования: абзац 37 статьи 24.18 Закона об оценочной деятельности определяет, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими лицами в суде по основаниям недостоверности сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости или установлении в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость, только в случае отклонения комиссией заявления о пересмотре кадастровой стоимости, поданного по соответствующему основанию, либо в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости не рассмотрено комиссией в установленный срок. Для оспаривания физическими лицами результатов определения кадастровой стоимости в суде предварительное обращение в комиссию не является обязательным.

Редакция Закона об оценочной деятельности, действовавшая до вступления в силу Федерального закона от 21.07.2014 N 225-ФЗ, не предполагала для юридических лиц обязательного досудебного порядка оспаривания кадастровой стоимости.

В судебной практике встречаются дела, заявители (юридические лица) по которым не соблюли обязательный досудебный порядок разрешения спора, что явилось основанием для отказа им в удовлетворении заявлений об оспаривании кадастровой стоимости: например, Определением Верховного суда РФ от 1 апреля 2015 года N 67-АПГ15-4 было отменено решение Новосибирского областного суда и отказано заявителю в установлении рыночной стоимости земельного участка в связи с нарушением досудебного порядка урегулирования спора.

Постановление Пленума Верховного суда РФ от 30 июня 2015 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости" (далее - Постановление Пленума) уточняет правила обязательного досудебного порядка для юридических лиц. Так, определяется, что к заявлению юридического лица должны прикладываться следующие документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка:

- решение комиссии об отказе в удовлетворении заявления о пересмотре кадастровой стоимости либо

- документы, подтверждающие факт обращения в комиссию и нерассмотрения ею заявления в установленный срок.

Также определяется, что если заявление не было принято к рассмотрению комиссией (например, в связи с отсутствием отчета о рыночной стоимости, правоустанавливающих документов), то такое обращение не свидетельствует о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора.

На индивидуальных предпринимателей не распространяются требования об обязательном досудебном порядке урегулирования спора, поскольку в силу главы 3 Гражданского кодекса РФ и пункта 2 статьи 11 Налогового кодекса РФ индивидуальный предприниматель - физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Итак, критерием наличия права на оспаривание результатов определения кадастровой стоимости для физических и юридических лиц является факт затрагивания прав и обязанностей этих лиц результатами определения кадастровой стоимости.

В Постановлении Пленума отдельно поименованы ряд групп заявителей, чьи права и обязанности могут быть затронуты результатами определения кадастровой стоимости.

Так, например, бывший собственник объекта недвижимости вправе обратиться с заявлением, если результатами кадастровой оценки затрагиваются его права и обязанности как налогоплательщика, в налоговом периоде, в котором подано заявление. Учитывая, во-первых, что налоговым периодом по налогам, налоговая база по которым может определяться, исходя из кадастровой стоимости (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц), является календарный год, во-вторых, что изменения кадастровой стоимости применяются с 1 января года, в котором подано заявление (абзац 5 статьи 24.20 Закона об оценочной деятельности), бывший собственник может подать заявление о пересмотре результатов кадастровой стоимости только в календарный год, в который прекратил быть собственником объекта недвижимого имущества.

Участник долевой собственности может реализовывать право на пересмотр кадастровой стоимости независимо от согласия других собственников. При этом суд пересматривает кадастровую стоимость объекта недвижимости в целом. Если участники долевой собственности, вступившие в дело в качестве заинтересованных лиц, возражают относительно установления иного размера кадастровой стоимости объекта недвижимости, суд оценивает эти возражения наряду с другими доказательствами по делу. При этом несогласие других собственников не является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Арендаторы государственного или муниципального недвижимого имущества, арендная плата за которое исчисляется исходя из кадастровой стоимости, вправе обратиться с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости.

Арендаторы имущества, находящего в собственности граждан и(или) юридических лиц, вправе обратиться с заявлением, если, во-первых, арендная плата рассчитывается, исходя из кадастровой стоимости, во-вторых, согласие собственника на такой пересмотр выражено в договоре либо в иной письменной форме. Следует отметить, что суды первой инстанции зачастую занимали позицию, что арендатор объекта недвижимого имущества, находящегося в частной собственности не вправе подавать заявление о пересмотре кадастровой стоимости, поскольку законодательством на стороны по договору аренды не возлагается обязанность исчислять размер арендной платы, исходя из кадастровой стоимости спорных объектов недвижимости, и расчет арендной платы устанавливается сторонами договора в добровольном порядке, с указанной позицией не соглашалась Административная коллегия Верховного суда РФ (см., например, Определение Верховного суда РФ от 25 марта 2015 г. N 18-АПГ15-2).

Также имеют право на обжалование кадастровой стоимости лица, имеющие исключительное право выкупа или аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если выкупная цена или арендная плата такого участка исчисляется, исходя из его кадастровой стоимости (см., например, Определение Верховного суда РФ от 18 марта 2015 года N 47-АПГ15-8).

В Постановлении Пленума отдельно указано, что в случаях, предусмотренных статьей 45 ГПК РФ и статьей 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться с заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

3. Особенности процедуры оспаривания кадастровой стоимости

Процедура оспаривания кадастровой стоимости начинается с подготовки документов для подачи в комиссию или суд. Комплект документов состоит из следующих обязательных позиций:

- заявление;

- кадастровая справка о кадастровой стоимости объекта недвижимости, содержащая сведения об оспариваемых результатах определения кадастровой стоимости (пункт 11 Постановления Пленума дополнительно указывает на необходимость отражения в справке сведений о дате, на которую определена кадастровая стоимость объекта недвижимости);

- нотариально заверенная копия правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа на объект недвижимости;

- отчет, составленный на бумажном носителе и в форме электронного документа (если основание подачи заявления - установление рыночной стоимости);

- положительное экспертное заключение на бумажном носителе и в форме электронного документа о соответствии отчета предъявляемым требованиям.

Заявление без приложения указанных документов комиссией к рассмотрению не принимается. Суд в рассматриваемом случае оставляет заявление без движения в соответствии со статьей 136 ГПК РФ, статьей 130 КАС РФ, а в случае неустранения недостатков возвращает заявление в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 135 ГПК РФ, пунктом 7 части 1 статьи 129 КАС РФ, части 4 и 5 статьи 246 КАС РФ (п. 11 Постановления Пленума).

Отличие комплекта документов от требуемых до вступления в силу Федерального закона от 21.07.2014 N 225-ФЗ заключается в следующем:

- вместо кадастрового паспорта объекта недвижимости новая редакция закона включает в комплект необходимых документов кадастровую справку о кадастровой стоимости;

- отчет и экспертное заключение должны подаваться как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа (ранее форма документов регламентирована в законе не была, документы подавались на бумажных носителях).

Отчет и экспертное заключение должны подаваться в оригиналах. Так, Определением Верховного суда РФ от 22 апреля 2015 года N 67-АПГ15-2 было отменено решение Новосибирского областного суда от 8 декабря 2014 г. и отказано заявителю в удовлетворении заявления об установлении кадастровой стоимости земельного участка в размере, равном его рыночной стоимости на основании того, что в материалах дела отсутствовал оригинал отчета оценщика об определении рыночной стоимости объекта недвижимости, отсутствовал также и оригинал экспертного заключения.

Отчет об определении рыночной стоимости должен соответствовать законодательству об оценочной деятельности, в том числе федеральным стандартам оценки. Учитывая тот факт, что отчет об оценке является сложным документом, составление которого требует специальных знаний, суд может использовать следующие механизмы, позволяющие определить корректность сделанных в нем выводов (пункты 21-23 Постановления Пленума):

1. Привлечение к участию в деле специалиста для получения консультаций, пояснений и оказания иной технической помощи при исследовании доказательств, в том числе для решения вопроса о необходимости проведения экспертизы.

2. Вызов в качестве свидетеля оценщика, проводившего государственную кадастровую оценку или оценку рыночной стоимости объекта, а также эксперта, давшего положительное заключение на соответствующий отчет.

3. Назначение экспертизы, направленной на установление рыночной стоимости объекта недвижимости, и включающей проверку отчета на соответствие требованиям законодательства об оценочной деятельности.

Несоответствие отчета требованиям законодательства об оценочной деятельности является распространенным основанием отказа в пересмотре кадастровой стоимости (например, Определение Верховного суда РФ от 4 марта 2015 г. N 44-АПГ15-1, Определение Верховного суда РФ от 18 марта 2015 г. N 55-АПГ15-5, Определение Верховного суда от 1 апреля 2015 г. N 56-АПГ15-3).

Критически важным параметром при обжаловании кадастровой стоимости на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости является дата, по состоянию на которую она установлена. Она должна быть установлена по состоянию на дату, на которую установлена кадастровая стоимость.

Абзац 4 статьи 24.18 Закона об оценочной деятельности указывает, что в случае оспаривания результатов определения кадастровой стоимости рыночная стоимость объекта недвижимости должна быть установлена на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость. Законодательство не содержит указаний, на какую дату должна быть установлена кадастровая стоимость.

В Законе об оценочной деятельности указано, как определяется другая дата - дата определения кадастровой стоимости объектов недвижимости (абзац 2 статьи 24.15). Такой датой в рамках проведения государственной кадастровой оценки является дата, по состоянию на которую сформирован перечень формирования и предоставления перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке (далее - перечень).

Перечень формируется в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 1.11.2013 N 648 "Об утверждении Порядка формирования и предоставления перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке", полномочия по его формированию закреплены за ФКП Росреестра (Приказ Росреестра от 13.01.2015 N П/3 "О наделении федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" полномочиями по формированию и предоставлению перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке"). В соответствии с пунктом 1 Порядка формирования и предоставления перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, осуществляется органом, осуществляющим формирование и предоставление перечня, с учетом и при наличии в запросе заказчика работ по определению кадастровой стоимости, в том числе, даты (число, месяц, год), по состоянию на которую необходимо сформировать перечень (далее - дата формирования перечня). То есть дата формирования перечня, и, как следствие, дата по состоянию на которую определяется кадастровая стоимость в законодательстве не установлена, полномочия по ее установлению делегировано заказчику работ, которым является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 24.12 Закона об оценочной деятельности).

Как отмечалось выше, обязательным документом при подаче заявления об оспаривании кадастровой стоимости является кадастровая справка о кадастровой стоимости объекта недвижимости, содержащая сведения об оспариваемых результатах определения кадастровой стоимости. При этом в соответствии с подпунктом 7 пункта 5 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости (утвержден Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 года N 42) реестр объектов недвижимости содержит, в том числе, следующую информацию о кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества: дата, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость (дата определения кадастровой стоимости). То есть нормативный акт, регламентирующий порядок ведения государственного кадастра недвижимости, также говорит о дате, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость, а не о дате, по состоянию на которую установлена кадастровая стоимость.

В пункте 12 Постановления Пленума указано: в случае определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, учтенного в государственном кадастре недвижимости на дату проведения государственной кадастровой оценки, но не вошедшего в перечень, датой определения (установления) кадастровой стоимости является дата формирования перечня (абзац первый статьи 24.13 и абзац первый статьи 24.17 Закона об оценочной деятельности).

В соответствии со статьей 24.19 Закона об оценочной деятельности определено, что при осуществлении государственного кадастрового учета ранее не учтенных объектов недвижимости, включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенном объекте недвижимости или внесения в государственный кадастр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их кадастровой стоимости, орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, осуществляет определение кадастровой стоимости объектов недвижимости в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности. При этом датой определения кадастровой стоимости объекта недвижимости в случаях, предусмотренных статьей 24.19 Закона об оценочной деятельности, является дата внесения сведений о нем в государственный кадастр недвижимости, повлекшего за собой необходимость определения кадастровой стоимости в соответствии с настоящей статьей.

В соответствии со статьей 24.17 Закона об оценочной деятельности заказчик работ по государственной кадастровой оценке принимает акт об утверждении содержащихся в таком отчете кадастровой стоимости, который вступает в силу после даты его официального опубликования (обнародования). Такими актами (действующими) на территории города Москвы, является Постановление Правительства Москвы от 21.11.2014 N 688-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов капитального строительства в городе Москве" и Постановление Правительства Москвы от 21.11.2014 N 687-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы". В пункте 1 обоих постановлений определено: "Утвердить результаты определения кадастровой стоимости. по состоянию на 1 января 2014 года...". Следовательно, в городе Москве, за исключением случаев, предусмотренных статьей 24.19 Закона об оценочной деятельности действующая кадастровая стоимость установлена по состоянию на 1 января 2014 года и применяется к отношениям, возникающим с 1 января 2015 года. Исходя из изложенного, при оспаривании кадастровой стоимости, рыночная стоимость должна быть установлена по состоянию на 1 января 2015 года.

Следует отметить, что частой причиной отказа в пересмотре кадастровой стоимости является некорректная дата по состоянию, на которую производится оценка рыночной стоимости (например, Определение Верховного суда РФ от 24 апреля 2015 г. N 47-АПГ5-21, Определение Верховного суда РФ от 13 мая 2015 г. N 58-АПГ15-9, Определение от 29 апреля 2015 г. N 35-АПГ15-19 и др).

Последний вопрос, который мы хотели бы осветить в настоящей статье, касается взыскания судебных расходов. Пунктом 19 Постановления Пленума определено, что по делам о пересмотре кадастровой стоимости лица, участвующие в деле, обязаны доказать те обстоятельства, на которые они ссылаются в обоснование своих требований и возражений. Обязанность доказать недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении кадастровой стоимости, а также величину рыночной стоимости, устанавливаемой в качестве кадастровой, лежит на заявителе. Далее, пункт 31 Постановления Пленума указывает, что при удовлетворении требований об установлении в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости судебные расходы взыскиваются с органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости. Однако, когда удовлетворение требований сводится к реализации права на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, которое не оспаривается привлеченным к участию в деле заинтересованным лицом (административным ответчиком) ни по основаниям возникновения, ни по содержанию (в том числе размеру рыночной стоимости), судебные расходы относятся на заявителя (административного истца), поскольку решение суда не может расцениваться как принятое против заинтересованного лица (административного ответчика), не имеющего противоположных с заявителем (административным истцом) интересов. Данный вывод подтверждается судебной практикой, так, в Определении Верховного суда от 11 февраля 2015 г. N 2-АПГ14-5 указано: "В соответствии со статьей 88 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела. Перечень издержек, связанных с рассмотрением дела, определен в статье 94 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требования заявителя о взыскании расходов на оплату оценки и экспертизы в размере <...> рублей, правомерно указал, что услуги по оценке и получению положительного экспертного заключения оказаны Бурашниковой В.А. на стадии досудебного разбирательства и произведены во исполнение обязанности заявителя по представлению обязательных документов, предусмотренных статьей 24.18 Закона об оценочной деятельности. С учетом изложенного суд пришел к обоснованному выводу, что указанные расходы не относятся к судебным расходам и не подлежат возмещению в порядке статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".