"Реформа с человеческим лицом" (интервью с С.А. Пузыревским, заместителем руководителя ФАС России) (журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г.)

"Реформа с человеческим лицом"
(интервью с С.А. Пузыревским, заместителем руководителя ФАС России)

С.А. Пузыревский,

заместитель руководителя ФАС России, заведующий

кафедрой конкурентного права в МГЮА

им. О.Е. Кутафина и член Научного совета

РАН по проблемам защиты конкуренции,

кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г., с. 7-11.

2015 год стал знаменательным для Федеральной антимонопольной службы: исполнилось 25 лет антимонопольному регулированию в России, приняты новые поправки в законодательство, переданы полномочия по тарифному регулированию.

Об этих событиях мы поговорим с заместителем руководителя ФАС России, заведующим кафедрой конкурентного права в МГЮА им. О.Е. Кутафина и членом Научного совета РАН по проблемам защиты конкуренции, кандидатом юридических наук, доцентом Сергеем Пузыревским.

- Сергей Анатольевич, расскажите кратко об истории развития антимонопольного регулирования в нашей стране.

- Более 25 лет назад, в начале 90-х годов в нашей стране произошло изменение государственного устройства, связанное, в том числе, с распадом СССР, которое, безусловно, затронуло все стороны нашей общественной жизни.

Конечно, самое главное изменение, произошедшее в результате этих событий, было связано с изменением экономической основы нашей страны: административно-командная экономика, основанная на государственной собственности и плановом управлении, уступила место рыночной экономике, основанной на плюрализме форм собственности и свободе экономической деятельности.

Смена экономической системы потребовала создания новых рыночных институтов, обеспечивающих нормальное развитие экономики.

Самым значимым институтом регулирования новой экономической системы явился институт антимонопольного регулирования, обеспечиваемый деятельностью антимонопольных органов.

В марте 1991 года Верховным Советом РСФСР был принят первый антимонопольный закон - Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Этот Закон предусмотрел ряд важных положений, направленных на защиту конкуренции и обеспечение развития рыночной экономики.

Многие антимонопольные принципы, заложенные в антимонопольное законодательство на заре своего развития, остаются актуальными и на сегодняшний день.

В развитие Закона РСФСР в 1999 году был принят Федеральный закон от 23.06.1999 N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", который определил особенности антимонопольного регулирования финансовых рынков.

Очень важным в развитии антимонопольного регулирования явилось и включение норм, направленных на защиту конкуренции, в нашу Конституцию, принятую общенародным референдумом 12 декабря 1993 года.

Современное состояние антимонопольного регулирования определено принятым в 2006 году Федеральным законом N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Указанный Закон воспринял сформировавшиеся ранее подходы к защите конкуренции и унифицировал подходы к антимонопольному регулированию товарных и финансовых рынков.

С момента принятия Закона о защите конкуренции в него были внесены 4 блока поправок.

- Продолжая тему законодательства, хочу попросить вас рассказать о т.н. "четвертом антимонопольном пакете". Предлагаю пояснить нашим читателям, для чего нужны были эти поправки.

- В январе этого года они вступили в законную силу. На протяжении последних лет они прошли несколько стадий обсуждения с экспертным и предпринимательским сообществом. Основанием для разработки закона стала Дорожная карта по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольной политики, а также рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Также они были продиктованы стремлением в непростых экономических условиях снизить административную нагрузку на бизнес.

К примеру, исключена возможность признания доминирующими компаний, которые не имеют большой доли на рынке - ниже 35 процентов. Исключен и сам реестр таких субъектов. Компании, входящие в реестр, должны были согласовывать с ФАС все свои сделки: независимо от того, влияют они на конкуренцию или нет. Теперь этой обязанности не будет.

- Почему административную нагрузку на бизнес решили снижать именно сейчас, а не 5-10 лет назад?

- Всему свое время. К примеру, норма о признании доминирующей компании, которая имеет долю на рынке менее 35 процентов, вводилась в 2009 году.

На тот момент государству было важно продемонстрировать, что только сильное и эффективное антимонопольное регулирование в условиях кризиса способно обеспечить оздоровление и развитие экономики. В какой-то степени эта норма сдержала аппетиты некоторых игроков, которые благодаря своей доле на рынке могли негативно повлиять на него, в том числе через повышение цен. Но реальных случаев ее применения за шесть лет было очень мало. Скорее, она действовала как страшилка. Поэтому ее решили убрать.

- Самой обсуждаемой нормой стало предоставление правительству права утверждать правила недискриминационного доступа (ПНД) к товарам на монопольных рынках.

- Да, мы решили ее сохранить, так как она более четко определяет правила игры на монопольных рынках, преимущественно инфраструктурных и сырьевых, сделает их более прозрачными для потребителей и дисциплинирует монополистов. Антимонопольных дел станет гораздо меньше - мы в этом уверены.

Многие наши оппоненты высказывали претензии, что эта норма не может быть обжалована в суде. Так вот, хочу напомнить, что Верховный суд рассматривает жалобы на нормативные акты, в том числе выпущенные правительством. Так что механизм защиты существует.

В целом поправка о ПНД, пожалуй, единственная в четвертом пакете, которая ужесточает государственное регулирование бизнеса. Все остальные будут несомненным плюсом для бизнеса.

Заметно расширяется практика предупреждений. Они вводятся по многим нарушениям антимонопольного законодательства, за которые сейчас без вариантов предусмотрена ответственность. Если компания исправилась, никаких штрафов не будет.

Такие же правила будут действовать и в отношении чиновников. При этом размеры штрафов для тех из них, кто, получив предупреждение, продолжает создавать препятствия развитию конкуренции, увеличиваются с нынешних максимальных 30 тысяч рублей до 50 тысяч. За повторное нарушение последует безальтернативная дисквалификация на три года.

- Сейчас иначе?

- В законе была "вилка": либо штраф, либо дисквалификация, и суды часто назначали штраф. Сейчас такой альтернативы нет.

- Еще одно нововведение - это обжалование решений территориальных органов. Расскажите подробнее.

- Да, это еще один важный момент. Сейчас решение территориального органа можно будет оспорить в центральном аппарате службы.

К нам уже поступило около 20 жалоб. Некоторые из них уже прошли правовую экспертизу, но апелляционная инстанция не нашла основания для отмены решений территориальных органов.

Одно из дел рассмотрено на Президиуме ФАС России с привлечением независимых экспертов, которые представили свое заключение.

Хочу отметить, что в рамках процедуры рассмотрения антимонопольных дел мы внедрили новый институт - "предварительное заключение".

Смысл в том, что еще до принятия решения ФАС будет выдавать предварительное заключение с изложением структуры предъявляемого обвинения, ответчик получит право изложить аргументы в свою защиту. Сейчас около 15 процентов решений антимонопольных органов в судах отменяются. Мы надеемся, что теперь этот процент существенно сократится.

- Давайте поговорим о новых полномочиях антимонопольной службы. Что из себя представляет новая тарифная политика?

- После передачи полномочий Федеральной тарифной службы в Федеральную антимонопольную службу, по сути, произошло объединение двух систем, которое в итоге даст совершенно новый эффект.

Вступая в систему регулирования, мы должны были прежде всего обеспечить непрерывность процесса тарифного регулирования, и мы постарались это сделать. Безусловно, в переходный период были определенные сложности, связанные с тем, что нам многому приходилось учиться в ходе принятия решений, но все они успешно преодолены. Что касается дальнейших планов, то мы проанализировали существующие на сегодняшний день методики тарифного регулирования и сделали определенные выводы, которые и станут основой построения новой системы. В частности, обозначу несколько направлений.

Во-первых, необходимо пересмотреть соотношение приоритетов в данной сфере.

То есть нужно определить, что важнее: регулируемая организация (субъект естественной монополии) или потребитель?

Существовавшая система ставила во главу угла субъект естественной монополии. Мы не оспариваем, что регулируемые организации создают инфраструктуру, необходимую для функционирования экономики страны, и в этом отношении значимость данного субъекта не может подвергаться сомнению. Однако при этом не учитывается мнение наших граждан, а ведь они практически все в той или иной мере являются потребителями услуг естественных монополий.

Мы считаем, что любое тарифное решение должно проходить оценку со стороны потребителя. Если будет найден баланс, при котором не ущемляются интересы ни потребителей, ни организаций, то, думаю, мы получим новое качество тарифного регулирования.

Во-вторых, нужно серьезно обсуждать и сами подходы к построению системы регулирования тарифов. К сожалению, большинство тарифных решений устанавливалось по принципу "структура затрат плюс инфляция". В результате данный метод способствовал увеличению издержек субъекта естественной монополии, которые, естественно, индексировались по просьбе регулируемой организации на уровень инфляции и с определенным запасом.

В такой ситуации говорить об экономически обоснованном тарифе сложно. Мы, антимонопольный регулятор, как никто другой, знаем, что такое структура затрат и прибыли. Существует такое понятие - "монопольно высокая цена". По нормам федерального закона о защите конкуренции монопольно высокой является цена, превышающая сумму необходимых для производства и реализации товара затрат и прибыли, либо превышающая цену аналогичного товара, установленную в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке. Сколько бы мы ни оценивали систему затрат субъекта, доминирующего на товарном рынке, цену, какой бы она ни была, доминирующий субъект всегда обосновывал затратами и прибылью. При этом у нас не введено нормирование затрат, то есть не существует рамок, которые помогали бы определить, какого объема средств достаточно доминирующему субъекту для производства качественного товара. В условиях конкуренции эту функцию выполняет сама конкуренция: если произведенный товар будет очень дорогим, его никто не купит, и предприятие может обанкротиться. В условиях естественной монополии эти принципы не действуют. Для того чтобы они заработали, их нужно принудительно ввести через систему государственного регулирования.

- Как сейчас принимаются тарифы?

- Нами сформировано правление (коллегиальный орган), которое на федеральном уровне принимает тарифные решения. Туда входят пять представителей от ФАС, два - от Минэкономразвития России и по одному - от Минкомсвязи России, Министерства транспорта РФ, Минэнерго России, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Минпромторга России. Создан механизм сдержек и противовесов. Если два представителя Минэкономразвития России, а также один представитель от отраслевого регулятора, в ведении которого находится регулируемая отрасль, солидарно проголосуют против предложенного решения, то вопрос будет снят с рассмотрения. В этом случае ФАС России проводит дополнительные консультации с представителями федеральных органов исполнительной власти для достижения консенсуса, после чего вопрос выносится на повторное рассмотрение, на котором решение принимается большинством голосов. Если большинства не будет, то руководитель антимонопольной службы принимает решение самостоятельно.

Это предусмотрено только для того, чтобы в результате неэффективной работы, например правления, не были сорваны программы тарифного регулирования в тех или иных сферах. Кроме того, ФАС в отличие от Федеральной службы по тарифам, имеет региональный разрез - 84 территориальных управления, представители которых входят с правом совещательного голоса в органы тарифного регулирования субъектов РФ. Почему с правом совещательного голоса? Потому что у них есть антимонопольные полномочия, и в случае если органы тарифного регулирования принимают дискриминационное решение, то у наших коллег сохраняется право на возбуждение антимонопольных дел в отношении органов власти субъектов. Таким образом, наши территориальные управления могут влиять на решение, транслируя позиции, которые закладываются ФАС в сфере тарифного регулирования.

- Какие планы у ФАС России на 2016 год?

- В этом году антимонопольному ведомству предстоит решить достаточно много задач: определение подходов по применению антимонопольного законодательства к объектам интеллектуальной собственности, реформирование субъектов естественных монополий, совершенствование институтов тарифного регулирования и многие другие.

Мы призываем органы власти, компании и потребителей активно сотрудничать с нами в рамках работы над совершенствованием законодательства. Совместными усилиями мы выстроим правильный баланс интересов и создадим комфортную конкурентную среду для развития экономики.

После вступления Закона в силу произошло расширение круга правонарушений к которым может применяться институт предупреждения. Применение указанного института в отношении отдельных форм злоупотребления доминирующим положением позволило снизить количество антимонопольных дел (см. график). Одновременно удалось оперативно восстановить права лиц, пострадавших от нарушения антимонопольного законодательства. Учитывая положительный опыт применения указанного института пунктом 6 "Дорожной карты" было предусмотрено расширение применения института предупреждения на нарушения антимонопольного законодательства (в целях оперативного устранения нарушений до возбуждения дела). Теперь в обязательном порядке ФАС России выдает предупреждения в случае выявления злоупотребления доминирующим положением путем необоснованного установления различных цен на один и тот же товар, а также путем создания дискриминационных условий (пункты 6 и 8 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции), а также в отдельных случаях недобросовестной конкуренции. Кроме того, в обязательном порядке антимонопольный орган направляет предупреждения должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. Своевременное исполнение предупреждения исключает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Необходимо отметить, что, несмотря на возможность обжалования предупреждения в арбитражный суд, указанное не препятствует возбуждению антимонопольным органом дела в случае неисполнения в срок предупреждения. Согласно приказу ФАС России от 14.12.2011 N 874 и Административному регламенту ФАС России, утвержденному приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 в случае неисполнения предупреждения в установленный срок антимонопольный орган обязан возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства независимо от того, обжаловано предупреждение в суд или нет. Стоит также отметить, что Президиум ВАС РФ, предусмотрев право лица обжаловать предупреждение, ограничил рамки судебного контроля особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью (постановление Президиума ВАС РФ от 15.04.2014 N 18403/13). Одновременно Президиум ВАС РФ указал, что суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу. Учитывая, что неисполнение предупреждения не приостанавливает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и применения механизмов антимонопольного принуждения, такое расширение института предупреждения не повлечет ухудшения положения лиц, обратившихся в антимонопольный орган за защитой.