Административная юстиция в США (И.В. Панова, журнал "Административное право и процесс", N 10, октябрь 2014 г.)

Административная юстиция в США

И.В. Панова,

судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

Журнал "Административное право и процесс", N 10, октябрь 2014 г.

В США до начала XX в. суды пользовались очень широкими полномочиями. Американская судебная система длительное время исключала наличие органов административной юстиции вследствие особой позиции Верховного суда. В случаях нарушения прав граждан административными актами жалоба американского гражданина поступала на рассмотрение обычного суда. Из компетенции данных судов исключалось только рассмотрение жалоб, направленных на неправильное взимание налогов и другие финансовые нарушения. Подобные жалобы в XIX в. подавались в специальный комитет Конгресса, который рассматривал их и выносил по ним решения. Однако Законом 1855 г. для разбора жалоб на финансовые нарушения органов власти был учрежден специальный суд из нескольких человек, который положил начало медленному, но неуклонному процессу возникновения в США административных органов (трибуналов, агентств) с квазисудебными полномочиями*(1).

С течением времени практика показала, что американские суды перестали справляться с огромным количеством дел, связанных с жалобами на решения административных органов.

В первой половине XX в. наряду с общими судами начали действовать специализированные административные органы, наделенные квазисудебными полномочиями и рассматривающие административные споры - административные трибуналы. Федеральный закон 1946 г. об административной процедуре разграничил подобные дела и указал, какие из них разбираются общими судами, а какие - административными трибуналами.

К административным трибуналам в США относят такие органы, как Налоговый суд, Претензионный суд и другие административные агентства с квазисудебными полномочиями.

Административная юстиция в США (administrative justice) представляет собой систему судебных либо административных процедур (adjudication), используемых и применяемых судьями или административными агентствами (agencies) для решения индивидуальных жалоб*(2). Эти процедуры различны.

Административные органы (агентства и др.) рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т.е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. В целом деятельность органов административной юстиции характеризуется как успешная, ибо дела и споры рассматривают профессионалы в области конкретных дел в конкретной сфере управления, наделенные контрольно-надзорными полномочиями.

Административные органы (агентства, agencies) США различаются между собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов.

Административные органы США можно разделить на 2 группы:

- учреждения, для которых рассмотрение заявлений или претензий частных лиц является лишь частью их работы.

Характерным признаком, отличающим такие учреждения от судов, является их положение при разрешении спора. Если суд выступает в роли арбитра между двумя сторонами, одной из которых может быть государственный орган, то учреждение является стороной, к которой обращено ходатайство частного лица. Следовательно, оно становится судьей в своем собственном деле. В таких учреждениях сформировалась особая система органов административной юстиции. Ключевое положение среди них занимают административные судьи. Кроме них в некоторых учреждениях имеются также особые апелляционные управления. При этом прослеживается тенденция к дальнейшему обособлению органов административной юстиции внутри учреждений, усиление их самостоятельности;

- учреждения, для которых рассмотрение споров - их единственная функция. Такими являются, например, штатные комиссии по выплате компенсаций рабочим и служащим. Созданные в качестве специализированных учреждений, они развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Одни из них, например Национальный совет по трудовым отношениям, получают помимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреждениями. Другие постепенно трансформируются в настоящие суды.

Особенностью системы американской административной юстиции является то, что административные споры могут рассматриваться как квазисудебными административными учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом считается упомянутый выше Федеральный закон об административной процедуре 1946 г. "Об административной процедуре". Большинство американских штатов имеют собственные аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным законодательным актам административные органы (агентства) обладают правом нормотворчества, т.е. квазизаконодательными функциями. Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны пройти несколько этапов: 1) оповещение административным органом о процессуальной норме, которую он собирается принять; 2) предоставление заинтересованным лицам возможности прокомментировать предлагаемую норму; 3) опубликование окончательной процессуальной нормы.

Можно выделить следующие особенности административной юстиции США:

1) рассмотрение споров между гражданином и органами исполнительной власти;

2) содержание спора - принятые органами исполнительной власти решения (административные акты);

3) гласность и доступность административного процесса (любой человек может прийти на разбирательство любого открытого административного дела);

4) сходство рассмотрения дел в административном порядке с судебной процедурой;

5) отсутствие особого административного судопроизводства в судах (на судебной стадии).

В систему административной юстиции США входят:

- руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах;

- специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры;

- специализированные органы административной юстиции, которые создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды);

- судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли). Необходимо отметить, что, по мнению ряда ученых, данные органы (Претензионный суд, Налоговый суд) являются крупными административными трибуналами, которые по степени своей автономности и стилю деятельности близки к административным судам.

В США отсутствует единый нормативный акт, устанавливающий порядок формирования специализированных органов административный юстиции. Этот вопрос решается в многочисленных актах. Служащие органов административной юстиции могут назначаться Президентом США или приказами руководителей министерств и ведомств.

Главную роль при рассмотрении административно-правовых споров выполняют административные судьи. Они являются государственными служащими, назначаются на должность по согласованию с Комиссией гражданской службы, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При отправлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т.п.).

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Обычно это административный судья. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений.

В США уделяется значительное внимание подробной регламентации соблюдению требований досудебной процедуры рассмотрения административных споров, например в сфере налогового законодательства. Американское федеральное налоговое законодательство весьма сложно и представлено двухтомным Налоговым кодексом, к которому прилагается еще шесть томов инструкций и разъяснений Государственного казначейства и Федеральной налоговой службы США.

Схематично процедуру рассмотрения налоговых споров можно представить следующим образом:

Служба внутренних доходов (СВД)

Плательщик подает декларацию по почте или лично о доходах. Если СВД не согласна с какими-либо сведениями, указанными в декларации, то налогоплательщику направляется письмо-уведомление. У плательщика есть 30 дней для жалобы в апелляционный отдел СВД.

Отдел апелляций СВД

Статья 1001 (a) Закона о реформировании СВД (IRS) 1998 г. устанавливает обязанность развивать независимость отдела апелляций путем ограничения влияния служащих СВД на апелляционных офицеров отдела апелляций СВД.

1. Правила запрещают устные или письменные распространения сведений о любых деталях рассматриваемых дел из отдела апелляций другим должностным лицам СВД, не связанным с делом.

2. Правила запрещают рассмотрение устных или письменных апелляций без предложения налогоплательщику принять участие в таком рассмотрении (исключения из этого правила составляют определенные незначительные вопросы касательно дела)

Отдел апелляций имеет следующую структуру:

                    /----------------------------------\

                    |       Глава отдела (chief)       |

                    |----------------------------------|

                    | Помощник главы отдела апелляций  |

                    |----------------------------------|

                    | Директор по общественным связям  |

                    |----------------------------------|

                    | Директор по финансовой стратегии |

                    \----------------------------------/

  /---------------------------------------------------------------------\

  |           Подчиненный им административный персонал отдела           |

  |                                 ...                                 |

  \---------------------------------------------------------------------/

Директор технических служб

Директор по международным связям

Директор по оценке и налоговой политике

Директора по выездным делам

Обычно служащие отдела апелляций приходят в отдел с должностей, занимаемых в отделах сбора налогов и изучения деклараций, т.к. они уже к этому времени имеют достаточный опыт в рассмотрении налоговых споров. Иногда пополнение кадров идет из различных аудиторских фирм либо из правового департамента СВД. Граждане, претендующие на должности в отделе апелляций в СВД, набираются путем формального конкурса, предусматривающего проведение проверок их знаний в налоговом праве и процедуре взимания налогов. Также проверяется их способность решать сложные вопросы и проводить анализ судебных дел в данной сфере.

Внутренняя процедура движения дела внутри отдела апелляций:

1. В каждом новом открывшемся деле создается так называемый "Меморандум апелляционного дела" ("Appeals case memorandum") в котором отражаются анализ и закрепление фактов рассматриваемого дела, применяемый закон или нормы закона (акта, статута), который может быть применим в данном конкретном деле по каждому спорному пункту.

2. Временные рамки зависят от различных факторов: от правил, содержащихся во внутренних актах, обычно публикуемых на официальном сайте, от суммы, фигурирующей в деле, важности рассматриваемых вопросов и т.д.

3. Некоторые вновь открытые дела в отделе требуют предварительной юридической проверки в правовом департаменте СВД, но число таких дел ограничено (наиболее сложные дела с точки зрения подлежащего применению закона).

4. Если из Налогового суда дело возвращено в отдел апелляций для досудебного урегулирования (settlement), данное урегулирование должно быть сначала одобрено главой отдела.

5. По делам, по которым достигнуто досудебное урегулирование, специальный служащий по качеству апелляций просматривает и анализирует закрытые дела с целью повышения качества рассмотрения похожих случаев в будущем.

Возможны два основных варианта разрешения дела внутри отдела апелляций СВД:

1. Дело передается в Суд, если стороны не пришли к согласию по поводу сумм налога, подлежащих уплате или применению закона для получения налогового вычета и т.д. В этом случае специальные служащие СВД и отдела апелляций будут следить за судьбой дела в Суде, чтобы определить, насколько соответствовала их позиция с позицией Суда по данному конкретному делу.

2. Дело не передается в Суд; в этом случае статья 6103 защищает всю информацию касательно дела от разглашения, если нет предварительного согласия налогоплательщика о возможности ее обнародования.

Существует множество других органов, которые осуществляют контроль и надзор за СВД по некоторым вопросам, однако они не имеют права изменять или пересматривать решения по отдельным делам:

1. ГБКУ, Главное бюджетно-контрольное управление (General Accounting Office) - проводит аудит всех федеральных административных агентств.

2. Финансовый инспектор по налогам (осуществляет аудит всех подразделений Министерства финансов, включая Службу внутренних доходов).

3. Комитет по надзору за СВД (IRS Oversight Board) - статутный комитет негосударственных экспертов в сфере налогообложения и разрешения споров.

4. Комитеты Конгресса - комитет по налогам, бюджетный комитет и др.

Законы защищают СВД от необоснованного вмешательства других органов в деятельность работы СВД по рассмотрению конкретных налоговых дел (напр., ст. 6103, 6103 (g), 7217 IRC и др.).

Предшественником Налогового суда США (U.S. Tax Court) был Совет налоговых апелляций США (U.S. Board of Tax Appeals), созданный в 1924 г. Конгрессом США. Совет существовал в рамках Налогового управления США и был призван способствовать единообразному применению налогового законодательства, а также разгрузить Налоговое управление от большого количества накопившихся споров. В таком виде Совет просуществовал до 1942 г., когда Конгресс США учредил его как независимый орган и переименовал в Налоговый суд США. До 1969 г. Налоговый суд США оставался частью исполнительной ветви власти.

Налоговый суд США является специализированным налоговым судом, который рассматривает судебные споры по искам налогоплательщиков (юридических и физических лиц) к налоговым органам, а также дела по обвинению в уклонении от уплаты налогов. Налоговый суд США - судебный орган, состоящий из 19 судей, назначаемых Президентом и утверждаемых Сенатом сроком на 15 лет. Профессиональные качества будущего судьи тщательно проверяются в Министерстве юстиции, Сенате и Американской ассоциации юристов. Сенат проводит слушания по каждому кандидату, представленному на утверждение. Формальные испытания для будущих судей не проводятся, но кандидаты должны обладать значительным опытом работы по юридической специальности. В основном до прихода в Суд судьи специализировались в налоговом праве - они либо вели частную практику, либо занимали должности в государственных органах.

Судьи выбирают из своего круга председателя, отвечающего за административное управление в Суде. Место нахождения Налогового суда - Вашингтон (округ Колумбия), однако налоговый спор может рассматриваться и в других городах страны, если это удобно налогоплательщику и будет способствовать более быстрому разрешению спора.

В отличие от общих федеральных судов данный Суд рассматривает дела без участия присяжных и имеет собственные правила процедуры, которые отличаются от федеральных гражданско-процессуальных норм менее жесткими формальными требованиями. В частности, Суд вправе разрешить непрофессиональным поверенным представлять налогоплательщиков в процессе. В качестве ответчиков также выступают работники налоговой службы, а не адвокаты юридических фирм. До рассмотрения дела судьей стороны в неофициальном порядке обмениваются имеющейся у них информацией и документами.

Главный судья избирается 19 судьями сроком на два года и наряду с разрешением налоговых споров осуществляет административно-распорядительные функции, в т.ч. руководит аппаратом Суда, состоящим из юридических клерков, секретарей, библиотекарей, сотрудников, обслуживающих компьютерное оборудование, обеспечивающих охрану Суда, и других работников (общее количество работников Суда - около 300 человек).

Помимо 19 основных судей в Суде работают 8-9 старших судей (из числа ушедших в отставку), которым поручается разрешение отдельных налоговых споров. При рассмотрении некоторых наиболее актуальных дел общим составом Суда ("конференцией судей") старшие судьи участвуют с совещательным голосом, а если на конференцию вынесено дело, рассмотренное старшим судьей, этот судья пользуется на конференции решающим голосом наравне с 19 основными судьями.

У основного судьи есть два юридических клерка и один - два секретаря. Многие дела рассматриваются судьями с выездом в другие штаты и города, где имеются специальные помещения для проведения судебных процессов. На каждого судью приходится около 400 дел в год. Общее же количество исков, поступающих в Суд, измеряется десятками тысяч (70-80 тысяч дел в год), но по большинству из них стороны приходят к соглашению до начала слушания. Соглашение может быть достигнуто между сторонами и после того, как дело принято к рассмотрению судьей, причем судья содействует этому.

В конечном итоге судья обычно разрешает по существу в судебном заседании не более 10 процентов дел, подлежащих рассмотрению в Налоговом суде, т.к. по подавляющему большинству дел стороны достигают взаимоприемлемого урегулирования спора.

При поступлении в Суд заявления налогоплательщика, получившего уведомление о недоимке, сторонам вручается стандартный предварительный судебный приказ с описанием порядка урегулирования спора с участием судьи-посредника (назначается из числа судебных чиновников), а также дается образец для составления и передачи Суду записки (меморандума) по делу.

В этом приказе сторонам предлагается при первой возможности начать переговоры для урегулирования спора, в неофициальном порядке обменяться имеющейся у них информацией и документами, добросовестно стремиться к урегулированию спора, и если не представится возможность закончить весь спор соглашением, то уладить хотя бы менее значимые разногласия с тем, чтобы Суд мог сосредоточиться на нерешенных сложных вопросах. Итог этих переговоров излагается в досудебной записке (меморандуме) по делу. Записка составляется каждой стороной, которая представляет ее противной стороне не позднее чем за 30 дней до начала судебного заседания и передает судье.

При слушании дела судья исходит из определенных установленных постулатов.

Во-первых, указанный в уведомлении о недоимке 90-дневный срок для обращения налогоплательщика в Суд исчисляется со дня отправки уведомления по "последнему известному адресу налогоплательщика". Налогоплательщик не может ссылаться на то, что уведомление о недоимке было направлено по неправильному адресу, где он уже не проживает, т.к. своевременно сообщить налоговой службе надлежащий адрес - обязанность самого налогоплательщика. Если 90-дневный срок истек, а налогоплательщик в Суд не обратился, орган налоговой службы немедленно приступает к взысканию налога, и налогоплательщик может лишь затем предъявить в другой федеральный суд иск к налоговой службе о возврате неосновательно взысканной с него суммы налога.

Вторым важным постулатом является "презумпция правильности" заключения налогового органа о доходе налогоплательщика, указанном в уведомлении о недоимке. Для применения презумпции правильности Налоговый суд требует от налоговой службы лишь "необходимый минимум доказательств" в пользу своего заключения или "какое-либо достоверное доказательство, подтверждающее доход налогоплательщика или его деятельность, которая согласно предположению явилась источником дохода".

Таким достаточным доказательством может служить, например, приобретение налогоплательщиком дорогих вещей, мебели, дома, квартиры, автомашины, что не укладывается в продекларированные налогоплательщиком размеры его доходов.

Основное же бремя доказывания в рамках уведомления о недоимке лежит на налогоплательщике. В связи с этим он первым вызывает с согласия Суда свидетелей, которые затем подвергаются перекрестному допросу со стороны представителя налоговой службы. Однако если представитель налоговой службы, направляя в Суд отзыв на исковое заявление, выдвигает новые претензии налогоплательщику, могущие увеличить размер недоимки, указанной в ранее направленном ему уведомлении, то бремя доказывания новых фактов ложится на ответчика.

Суд исходит также из положения о том, что чем серьезнее обвинение, предъявляемое налогоплательщику, тем убедительнее и достовернее должны быть доказательства, представляемые в их обоснование. В практике Суда выработано два понятия преднамеренного уклонения от налогов: гражданско-правовое и уголовно-правовое мошенничество, образуемые, по существу, из одних и тех же правовых элементов, но различаемые по степени общественной опасности. Соответственно, весьма различны и санкции: за гражданско-правовое налоговое мошенничество предусмотрено увеличение недоимки на 75 процентов, а за уголовное - штраф до 100 тыс. долларов за каждый год и лишение свободы сроком до 5 лет.

Исходя из различия между данными видами уклонения от уплаты налогов, Суд требует, чтобы для установления каждого из них применялись разные критерии доказанности: наличие гражданско-правового мошенничества устанавливается "посредством представления явных и убедительных доказательств", а уголовное мошенничество считается подтвержденным лишь "при отсутствии обоснованного сомнения", т.е. при более высокой степени доказанности.

Указанным наработанным установкам Суда отдают особое предпочтение все вышестоящие судебные инстанции, в т.ч. Верховный суд США, ввиду исключительно важной роли, которую играет Налоговый суд в обеспечении единообразного применения федерального налогового законодательства.

По окончании слушания дела налоговый судья может сразу объявить устное решение, которое записывается судебным секретарем. Копии его вручаются сторонам.

Но во многих случаях решение принимается по истечении определенного времени (иногда через несколько месяцев). Тогда судья готовит письменное решение по делу. Оно передается главному судье, а также другим судьям и проходит процедуру проверки. Если главный судья или двое других судей выскажут сомнения в правильности решения, его автор имеет возможность обсудить с ними возникшие разногласия и внести изменения в первоначальное решение.

Измененное решение при отсутствии возражений со стороны других судей регистрируется и вручается сторонам.

Если же разногласия устранить не удается и судья настаивает на первоначальном варианте решения, оно выносится на рассмотрение всего состава Суда (19 судей) или так называемой "конференции судей", которая принимает решение большинством голосов.

Некоторые решения, которые признаются неконституционным положением Налогового кодекса США или недействительным правило Государственного казначейства либо затрагивают вопрос, послуживший ранее основанием для отмены решения Налогового суда, в обязательном порядке направляются на рассмотрение конференции судей.

Решения конференции судей (так называемые "подтвержденные" решения) и решения, принятые главным судьей Суда (так называемые "обыкновенные" решения), публикуются в виде официальных правительственных изданий серии "Отчеты Налогового суда Соединенных Штатов" и играют роль важных судебных прецедентов по налоговым делам.

В целях ускорения рассмотрения большого количества налоговых споров дела с ценой иска до 50 тыс. долл. рассматриваются с согласия налогоплательщика специальными судьями, назначаемыми главным судьей из числа подготовленных судебных работников. Рассмотрение этих дел осуществляется в упрощенном порядке и принимаемые по ним решения не подлежат обжалованию.

На остальные решения Суда могут быть поданы апелляции в 60-дневный срок в один из 13 апелляционных судов США по месту рассмотрения дела. Апелляционный суд проверяет правильность принятого решения с точки зрения соблюдения требований закона и не должен входить в обсуждение и оценку вопросов факта (в нашем понимании это рамки кассации).

Некоторое время назад обсуждался проект о передаче на рассмотрение данного Апелляционного суда всех апелляций на решения Налогового суда Соединенных Штатов. Однако против этого решительно выступила Американская ассоциация адвокатов, и проект не прошел. Поэтому налоговые дела с апелляциями поступают и во все другие 12 апелляционных судов США, что, естественно, мешает достижению большего единообразия в судебной практике по разрешению налоговых споров. В связи с этим судьи вынуждены при рассмотрении дел следовать так называемому правилу Гольсена, согласно которому Налоговый суд руководствуется установками соответствующего апелляционного суда.

Истца и ответчика в апелляционном суде представляют адвокаты. Апелляции рассматриваются коллегиальным составом судей (3 человека). По некоторым актуальным делам решения принимаются с участием всех 11 судей, которые высказывают свое мнение по проекту, составленному одним из них. Эти решения имеют особую прецедентную ценность для всех судов, находящихся в сфере юрисдикции данного апелляционного суда.

Другим специализированным судом США, который также рассматривает налоговые споры, является Суд федеральных исков. Однако его специализация имеет другое основание - наличие крупной по размеру претензии к федеральному правительству, которая может заключаться не только в неосновательном взимании федеральных налогов, но также в неисполнении обязательств по заключенным с правительством контрактам, нарушениях патентного права и других действиях или бездействии правительственных органов.

Как уже сказано, в этот Суд налогоплательщик может обратиться только после уплаты или взыскания с него налога и предъявить иск к федеральному правительству о возврате неосновательно уплаченных сумм и возмещении убытков. При этом сумма иска должна быть не менее 100 тыс. долл. Поэтому количество налоговых споров, рассматриваемых данным Судом, сравнительно незначительно (примерно в 90 раз меньше, чем в Налоговом суде Соединенных Штатов).

Дела рассматриваются одним судьей без участия присяжных. Все 16 судей, в т.ч. председатель Суда, назначаются Президентом США сроком на 15 лет с правом быть назначенными на новый срок. Помимо 16 активных судей в Суде продолжают работать с неполной рабочей нагрузкой трое старших судей. Жалобы на решения Суда федеральных исков рассматривает упомянутый выше Апелляционный суд федерального округа.

Что касается районных федеральных судов, которые рассматривают иски налогоплательщиков наряду с другими категориями гражданских и уголовных дел, то эти судьи при разрешении налоговых споров руководствуются общими процессуальными нормами, применяемыми при рассмотрении гражданских дел, в т.ч. привлекают присяжных заседателей. Обжалуются решения районных федеральных судов в соответствующие апелляционные суды по территориальной принадлежности.

При возникновении разногласий в толковании и применении налогового законодательства разными апелляционными судами окончательное решение принимает Верховный суд США, который принимает дело к своему производству, если не менее четырех судей этого Суда считают возникший спор заслуживающим внимания и рассмотрения в высшей судебной инстанции.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что особенностью Налогового суда США является то, что только в этот Суд налогоплательщик может обратиться еще до того, как он уплатил налог, полагая, что сумма, определенная Налоговым управлением США (IRS), исчислена неверно. В соответствии с процессуальным порядком рассмотрения налоговых споров, установленным в гл. 76 Кодекса внутренних доходов, к юрисдикции Налогового суда США относятся прежде всего иски налогоплательщиков в отношении правильности информации, содержащейся в уведомлении о недоимках.

Государственные интересы в Налоговом суде представляет главный юридический советник IRS и его подчиненные. Налоговый суд позволяет лицам, которые не являются юристами, например бухгалтерам, представлять интересы налогоплательщиков. Для этого необходимо сдать экзамены, проводимые Судом. Большинство представителей в Суде - зарегистрированные в реестре при Суде практикующие юристы (адвокаты), которые специализируются на налоговых спорах. Налогоплательщик вправе защищать себя самостоятельно. Для аккредитации при Суде необходимо сдать сложный экзамен, ответив за 4 часа на тысячу вопросов, из них по 25% - правила судопроизводства и порядок представления доказательств в Налоговом суде США, 40% - материальные нормы налогового права, 10% - судебная этика.

Судья, председательствующий в ходе судебного слушания, формулирует решение, но окончательно оно выносится только после того, как получено одобрение председателя Налогового суда. В некоторых случаях, если председатель сочтет это необходимым, решение может быть вынесено на обсуждение всех членов Суда. Если судья выражает особое мнение, оно должно быть включено в решение.

Часть решений являются прецедентными и подлежат опубликованию в официальном сборнике судебных решений. Остальные решения издаются в виде меморандумов, которые не считаются частью права, формируемого Налоговым судом. Меморандумы содержат информацию главным образом о фактических обстоятельствах дел, а правовые вопросы выступают в роли производного фактора.

Налоговый суд при рассмотрении и разрешении дел вправе руководствоваться не только законодательными актами, но и официально опубликованными решениями судов высшей инстанции, а также собственными решениями. Налогоплательщик вправе обжаловать решения Налогового суда в одном из 13 федеральных апелляционных судов в соответствии с принципами территориальной подсудности.

Судопроизводство в Налоговом суде США можно разделить на два вида: 1) стандартная судебная процедура разрешения налогового спора (подлежит обжалованию в апелляционном порядке) и 2) упрощенная процедура разрешения небольших налоговых споров (обжалованию не подлежит ни со стороны налогоплательщика, ни со стороны СВД!!!). Ко второму виду можно отнести рассмотрение дел, по которым сумма оспариваемых налоговых обязательств составляет не более 50 тыс. долл. США. Такие дела рассматриваются специальными судьями-посредниками, назначаемыми главным судьей из числа наиболее подготовленных судебных работников. В этом случае решение не создает прецедента и не может быть обжаловано сторонами налогового спора.

Срок подачи искового заявления составляет 90 дней со дня направления налогоплательщику решения о начислении недоимки по налогам. Если решение IRS адресовано лицу, которое находится за пределами Соединенных Штатов, то для подачи искового заявления предоставляется 150 дней. Суд должен отказать в рассмотрении искового заявления в случае, если оно подано по истечении указанного срока. В случае подачи заявления в Налоговый суд США IRS не вправе взыскивать недоимку.

Для формы искового заявления (в отличие от содержания, которое может быть произвольным) предусмотрены жесткие требования, содержащиеся в Правилах и процедурах судопроизводства в Налоговом суде США. Если исковое заявление изложено настолько нечетко, что по нему невозможно вынести решение, Суд может обязать заявителя сформулировать исковое заявление более определенно. Если после этого заявителем не внесены соответствующие изменения, судья вправе отказать в принятии такого заявления, как поданного с нарушениями. После получения искового заявления и принятия его к рассмотрению Суд направляет его копию ответчику. Документы, которые подает налогоплательщик, поступают к секретарю Налогового суда в Вашингтоне. Документы должны содержать следующие реквизиты: наименование, номер, суть вопроса, дату и подпись. В Налоговый суд США должны быть поданы оригинал и четыре заверенные копии документов.

При рассмотрении налоговых споров в Налоговом суде США доказывать свою невиновность должен налогоплательщик. И только в исключительных случаях бремя доказывания налогового правонарушения несут налоговые органы.

Теперь что касается досудебных процедур.

Среди процедур подготовки к слушанию в Суде наиболее значимыми можно считать ходатайства о получении информации. В рамках подготовки дела к непосредственному судебному разбирательству каждая из сторон имеет право получить необходимую ей информацию посредством заявления различных ходатайств. Например, ходатайства о подтверждении того или иного факта, о предоставлении разъяснений, о представлении документов, а иногда и об обеспечении доказательств. При этом нормами судебного разбирательства предусмотрено, что до заявления соответствующего ходатайства стороны приложили все усилия, чтобы получить интересующую их информацию в ходе неформального общения.

Кроме того, в порядке подготовки дела к судебному слушанию Налоговый суд обязывает стороны обозначить те моменты, которые признаются обеими сторонами и в ходе судебного разбирательства оспариваться не будут. Досудебные процедуры направлены на то, чтобы сузить перечень спорных моментов, упростить процесс представления доказательств, выяснить позиции сторон, а также изыскать возможности разрешить спор без судебного разбирательства.

Ходатайства.

Итак, одна из сторон попыталась посредством неформального общения установить наличие или отсутствие тех или иных фактов, относящихся к делу. Теперь она может заявить ходатайство о том, чтобы другая сторона подтвердила или опровергла наличие интересующего факта. Сторона, которой адресовано ходатайство, должна представить письменный ответ и подтвердить или опровергнуть наличие этого факта, а при необходимости - дать соответствующие разъяснения.

Ходатайство о представлении разъяснений включает в себя простые и понятные вопросы, имеющие отношение к рассматриваемому делу, и адресуется только другой стороне по делу, но не третьим лицам.

Ходатайство о представлении документов также может быть адресовано только другой стороне по делу, но не третьим лицам. Посредством данного ходатайства запрашиваются только те документы, которые имеются в наличии у лица, которому такое ходатайство адресовано. Лицо считается обладающим запрашиваемыми документами, когда оно ими обладает фактически и когда у него существует реальная законная возможность получить их.

Любая из сторон имеет право заявить ходатайство об обеспечении доказательств. В зависимости от цели обеспечение доказательств подразделяется на два вида: направленное на получение новых доказательств и направленное на обеспечение возможности получить доказательства в будущем. В первом случае доказательства обеспечиваются путем допроса свидетелей, истребования письменных доказательств и т.д. Во втором случае принимаются меры, которые позволили бы устранить возможные препятствия для получения доказательств непосредственно в ходе судебного разбирательства.

Следует отметить, что обеспечение доказательств является крайней мерой. Как правило, такие ходатайства удовлетворяются Судом, когда отсутствует возможность получить необходимую информацию (доказательства) в ходе неформального общения с противоположной стороной по делу или с третьими лицами.

Разрешение спора в Налоговом суде - процедура достаточно дорогостоящая. Поэтому на стадии подготовки дела к судебному слушанию стороны могут уменьшить свои судебные издержки. Например, по взаимной договоренности разрешить спор посредством привлечения арбитра. Таковым может быть один из судей Налогового суда.

Еще раз необходимо подчеркнуть, что налоговые споры, в которых размер оспариваемой недоимки, пеней и штрафов за год не превышает 50000 долл. США, рассматриваются в особом, упрощенном порядке. Если дело подпадает под категорию незначительных, налогоплательщик имеет право в любое время до начала судебного слушания заявить ходатайство о рассмотрении его дела по упрощенной процедуре.

При рассмотрении дел по упрощенной процедуре налоговый орган не обязан составлять отзыв на исковое заявление налогоплательщика. Это будет означать, что налоговый орган не согласен и возражает против утверждений, заявленных в исковом заявлении.

В судебных разбирательствах по незначительным налоговым спорам налогоплательщик вправе сам, а не через адвоката, представлять свои интересы в Суде.

В отличие от решений по обычным делам решения Суда по незначительным делам рассматриваются судьей единолично и излагаются в более краткой форме. Они не подлежат официальному опубликованию, но с ними можно ознакомиться на официальном сайте Налогового суда. Подобные решения не могут являться прецедентами, поэтому на них нельзя ссылаться при рассмотрении аналогичных дел.

Следующий ключевой момент - выявление фактов, по которым разногласий нет.

Как уже отмечалось, в целях обеспечения правосудия и наиболее быстрого разрешения налогового спора на стадии подготовки дела к судебному слушанию стороны должны обозначить те моменты (позиции, подходы, понимание и т.д.), по которым у них отсутствуют разногласия и, следовательно, которые впоследствии оспариваться не будут. Если выяснится, что спорных моментов нет, судебное слушание по такому делу может не проводиться, а решение выносится на основании позиции (фактах), согласованной сторонами.

Итак, подробно разберем само судебное разбирательство.

Налоговый спор считается принятым к производству Налоговым судом с момента представления отзыва на исковое заявление или, если обязательно представление комментариев на отзыв, - с момента представления таких комментариев.

Как правило, при рассмотрении дела Налоговым судом бремя доказывания несет налогоплательщик. На налоговом органе лежит обязанность по доказыванию какого-либо нового обстоятельства, которое служит обоснованием его требований, фактов, влияющих на увеличение размеров недоимки, а также фактов, на которые он ссылается в отзыве на исковое заявление в подтверждение своей позиции. Кроме того, законодательство США предусматривает ряд случаев, когда бремя доказывания возлагается на налоговый орган. Например, когда налоговый орган обвиняет налогоплательщика в обмане.

В качестве доказательств могут использоваться показания налогоплательщика, письменные доказательства, заключение эксперта и т.д. Суд обязан принять во внимание показания налогоплательщика, если они безупречны, непротиворечивы и относятся к делу. В то же время, если такие показания не относятся к делу или относятся косвенно, т.е. когда относимость таких показаний спорна, Суд при вынесении решения может их не учитывать.

Что касается письменных доказательств, то здесь важно отметить следующее. Данные налоговой декларации не могут являться доказательствами заключения налогоплательщиком той или иной сделки.

Заключение эксперта, изложенное в письменном виде, представляется в Суд и направляется противоположной стороне не менее чем за 30 дней до даты судебного разбирательства. При необходимости в ходе судебного разбирательства от эксперта могут потребовать представления экспертной оценки по тому или иному вопросу. В этом случае свое мнение или заключение он, как правило, излагает в устной форме.

Теперь подробнее о пересмотре судебных решений Налоговым судом.

После вынесения судебного решения любая из сторон вправе заявить ходатайство о пересмотре судебного решения. Такая возможность предусмотрена правилами рассмотрения споров Налоговым судом. Заявитель может ходатайствовать как о пересмотре судебного решения (его отмене), так и об устранении существенных ошибок в вынесенном решении. Ходатайство о пересмотре подается одной из сторон в течение 30 дней после вынесения решения.

Если заявитель просит Суд устранить фактические или юридические ошибки в вынесенном решении, Суд не рассматривает дело по существу. Если же речь идет о пересмотре решения по существу, Суд вправе отменить первоначальное решение и вынести новое.

По истечении 90 дней со дня вынесения решение Налогового суда считается окончательным и пересмотру не подлежит.

Итак, большая часть налоговых споров в США, разрешаемых в судебном порядке, проходит через Налоговый суд США. В Российской Федерации количественный состав судей арбитражных судов, рассматривающих налоговые споры, в совокупности с федеральными и мировыми судьями судов общей юрисдикции, также уполномоченными рассматривать налоговые споры по существу, значительно превышает число судей в Налоговом суде США. Похожее соотношение наблюдается и в сравнении количественного состава сотрудников налоговых органов в России и в США. Поскольку общее количество споров, рассматриваемых в рамках судебной и административной процедуры в США столь же велико, что и в России, для целей улучшения работы административного аппарата и снижения государственных расходов на администрирование необходимо выявить причины подобного несоответствия.

Следует согласиться с широко поддерживаемым в научной среде мнением о низкой эффективности существующих в России процедур разрешения налоговых споров, что, в свою очередь, порождает потребность заниматься изучением способов устранения причин такой низкой эффективности.

Общеизвестными являются, с одной стороны, определяющая роль американской экономики, значительной частью которой является развитая система налогообложения, с другой стороны, факты весьма большого количества порой казуистичных и противоречивых актов американского законодательства (в т.ч. административного и налогового). Такое положение, на первый взгляд, представляется парадоксальным. Исследования, выявляющие относительно небольшое количество институциональных органов и их сотрудников, осуществляющих налоговое администрирование и налоговый контроль в США, лишь увеличивают непонимание сочетания высоких экономических результатов с противоречивостью и кажущейся "непроработанностью" соответствующего законодательства.

Нормативный, институциональный и функциональный элементы составляют единую систему процедур разрешения налоговых споров в США. Подобная система отсутствует в Российской Федерации, хотя в ней ощущается насущная потребность.

Административная процедура разрешения налоговых споров в США является достаточно важной частью системы регулирования деликтных налоговых правоотношений. Под административной процедурой мы подразумеваем существующий набор внесудебных процедур, позволяющих разрешить налоговый спор, не прибегая к судебной юрисдикции.

Процедуры медиации (посредничества) также относятся к административной процедуре, поскольку аналогичного подхода придерживаются американские налоговые органы при описании данной процедуры, хотя формально процедура медиации не относится к известной в российской науке административной процедуре, поскольку является частью так называемых альтернативных методов разрешения споров (alternative dispute resolution). Основным ее отличием от административной процедуры (в российском понимании) является широкое применение частноправовых методов регулирования, однако в связи с отсутствием в американском праве указанного различия между частноправовыми и публично-правовыми методами мы относим медиации к административным процедурам.

Закон об административном процессе (Administrative Procedures Act), являющийся главой 44 Кодекса 28 Свода законов США, предъявляет ряд формализованных требований к процедуре административного разбирательства, игнорирование которых является основанием для отмены актов регулирования, принимаемых в рамках административной процедуры разбирательства споров. Среди подобных требований можно отметить следующее: слушание административного дела должно производиться административным судьей, т.е. сотрудником ведомства, разбирающего административные споры по должности, либо сотрудником соответствующего отдела, созданного для разбирательства административных споров (ст. 554, 556, 557 Кодекса 5 Свода законов США).

Судебная практика, также являясь источником права, регулирующего описываемую сферу налоговых отношений, выработала четкие принципы осуществления административной процедуры.

Подводя некоторые итоги, еще раз отметим, что в рамках СВД выделен специализированный отдел, рассматривающий жалобы налогоплательщиков в рамках административной процедуры (Appeals). Отдел формально входит в СВД, однако на практике имеет раздельную линию подчиненности и не зависит от СВД. В случае несогласия налогоплательщика с принятым решением ему высылается "девяностодневное письмо", предполагающее, что дальнейшие административные процедуры разрешения спора невозможны.

В рамках административной процедуры разрешения налоговых споров налогоплательщики вправе обжаловать:

- любые действия СВД по рассмотрению налоговых деклараций налогоплательщиков;

- любые действия СВД по рассмотрению изменений, вносимых налогоплательщиками в свою отчетность;

- действия по принудительному взысканию с налогоплательщиков сумм налоговой недоимки (liens), налоговых санкций (levies), имущественных изъятий (seizures), сумм по налоговым соглашениям (installment agreement terminations, offers-in-compromise);

- наложенные штрафы и взыскания (их размер, но не основания наложения);

- требования по внесению изменений в отчетность по налоговой отчетности работодателей, штрафы за нарушения, связанные с трастовыми средствами.

В рамках административной процедуры на разных стадиях ее осуществления возможно заключение налоговых соглашений, которыми могут изменяться налоговые обязательства налогоплательщиков, имеющие юридическую силу и обязывающее воздействие для сторон соглашений. Формы соглашений утверждены инструкциями СВД.

Повторяясь, еще раз выделим три основные стадии судопроизводства: предварительную, стадию слушания дела по существу и апелляционную, исходя из группировки норм американского процессуального законодательства, сущностного анализа норм, составляющих данные стадии, а также единства преследуемой (в рамках каждой стадии) цели. В рамках каждой из стадий выделяются этапы как мельчайшие совокупности осуществляемых процессуальных действий, направленных на достижение определенного законом результата, совокупность которых и составляет цель той или иной стадии процесса. Цель подготовительной стадии судопроизводства в Налоговом суде - определение круга обстоятельств, подлежащих выяснению Судом по конкретному делу, получение максимально полного содержания правовых позиций сторон по спору и назначение судебного разбирательства с таким расчетом, чтобы для его проведения уже не потребовалось новых доказательств и выяснения дополнительных обстоятельств. Таким образом достигается цель соблюдения принципов процессуальной экономии и своевременности судебного разбирательства.

В рамках подготовительной стадии выделяют четыре основных этапа:

- подача искового заявления;

- pleadings - процедура обмена сторонами письменными заявлениями (исками, возражениями на иски, возражениями на возражения, дополнительными возражениями), содержащими ссылки на факты и закон, подтверждающие или опровергающие правовую позицию сторон;

- процедура урегулирования вопросов факта. На основании прошедшего "пледирования" стороны составляют соглашение по вопросам факта, в котором указывается, какие вопросы стороны ставят на разрешение Суда, а разрешения каких вопросов стороны добились самостоятельно;

- назначение времени и места судебного разбирательства.

Стадия судебного разбирательства, в отличие от подготовительной стадии, значительно более основательно урегулирована законом, при этом возможность самостоятельного регулирования процедуры Налоговым судом и правомочия Суда на активные действия существенно ограничены, поскольку регулирование особо важных вопросов его деятельности требует наивысшей правовой процедуры, каковой является законодательная процедура

В первичном судебном заседании стороны должны явиться, быть приведены к присяге, после чего обязаны выступить перед Судом и дать необходимые пояснения. Повторное судебное заседание может быть проведено без участия сторон.

При вынесении решения Суд анализирует собранные по делу доказательства на предмет подтверждения позиции тех или иных доводов сторон в отношении фактических вопросов дела, оставшихся после подготовительной стадии слушаний спорными. После анализа представленных доказательств Суд ссылается на нормы американского налогового законодательства, а также на ранее вынесенные судебные решения по схожим спорным отношениям в обоснование собственных доводов, излагаемых в решении.

Налогоплательщики, в пользу которых вынесено решение в споре с Налоговым управлением США, имеют право на компенсацию судебных расходов. На лиц, которые, по мнению Налогового суда, подают исковые заявления без достаточных оснований или с целью намеренного затягивания процедуры взимания налога, может быть наложен штраф. Такие своего рода санкции играют роль дополнительного стимула для поиска взаимоприемлемого решения конфликта между налогоплательщиком и Налоговым управлением, поскольку они увеличивают потенциальные налоговые издержки (госпошлина в размере 60 долл. США за рассмотрение в суде первой инстанции, расходы на адвокатов и другие судебные расходы).

Таким образом, административная юстиция в США представляет собой систему судебных либо квазисудебных административных процедур, используемых и применяемых судьями или административными агентствами для решения индивидуальных жалоб. Административные рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя таким образом правосудие, т.е. функции судебной власти. Большую роль в решении споров между гражданами и государством играет Налоговый суд, который является специализированным налоговым судом и рассматривает судебные споры по искам налогоплательщиков (юридических и физических лиц) к налоговым органам, а также дела по обвинению в уклонении от уплаты налогов. В целом для США характерно то обстоятельство, что административные органы рассматривают большее число административных дел, нежели общие суды, что положительно сказывается на скорости и стоимости рассмотрения административного дела для невластного субъекта. Хотелось бы сказать, что изучение опыта функционирования и построения административной юстиции в США может быть полезно при реформировании административной юстиции в России.

Литература

1. Гуссаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал Министерства юстиции. 1906. Т. 10. С. 82-83.

2. Peter L. Strauss. Introduction to Administrative Justice in the United States. Carolina Academic Pr. 1989.

3. Ernest Gellhorn, Ronald M. Levin. Administrative Law and Process: In a Nutshell (Nutshell Series). West Group, 2006.

4. Robert Thomas. Administrative Justice and Asylum Appeals: A Study of Tribunal Adjudication. Hart Publishing, 2011.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гуссаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал Министерства юстиции. 1906. Т. 10. С. 82-83.

*(2) См., напр.: Peter L. Strauss. Introduction to Administrative Justice in the United States. Carolina Academic Pr. 1989; Ernest Gellhorn, Ronald M. Levin. Administrative Law and Process: In a Nutshell (Nutshell Series). West Group, 2006; Robert Thomas. Administrative Justice and Asylum Appeals: A Study of Tribunal Adjudication. Hart Publishing, 2011 и др.