Историко-правовой анализ процесса управления столичной собственностью (А.Т. Гдлян, журнал "Экономика и право. XXI век", N 4, октябрь-декабрь 2016 г.)

Историко-правовой анализ процесса управления столичной собственностью

А.Т. Гдлян,

заместитель руководителя Департамента

городского имущества города Москвы

Журнал "Экономика и право. XXI век", N 4, октябрь-декабрь 2016 г., с. 138-145.

В современной цивилистической литературе обращение к историческому опыту правового регулирования управления собственностью и в целом имуществом имеет место; однако, как правило, он исследуется в ограниченном объеме сферы общественных отношений (чаще всего в контексте доверительного управления имуществом). Вместе с тем справедливым представляется утверждение, что изучение современного состояния механизма гражданско-правового регулирования управления и распоряжения имуществом, как пишет Е.Г. Шаломенцева, "на наш взгляд, невозможно без учета исторического опыта правового регулирования общественных отношений в данной сфере" [27, с. 22, 23].

Впрочем, мы не можем отрицать ценности и роли ретроспективного анализа процесса развития института доверительной собственности. Так, большинство правоведов, исследовавших историю траста (доверительной собственности), сходится во мнении о том, что доверительная собственность в своей первоначальной форме (use) появилась в XII-XIII вв. в Англии. Ее появление обычно связывают с необходимостью преодоления различного рода ограничений и запретов на отчуждение земель, в частности, в пользу церкви; с этой целью собственник земли становился доверительным собственником участка и управлял им в интересах церкви [13, с. 11]. "В других случаях, - пишет А.А. Ильюшенко, - побудительной причиной для возникновения такой конструкции было отсутствие возможности завещать землю любому лицу. Существовало правило, по которому единственным наследником мог быть наследник по закону. Однако если наследодатель до смерти установил доверительную собственность, то после смерти право управления могло перейти к бенефициару (предполагаемому наследнику по завещанию)" [13, с. 11; 10, с. 236; 17, с. 4; 6, с. 106-126]. Этот же автор апеллирует к позициям тех цивилистов, которые утверждали, что идея "расщепленной" собственности, а вслед за нею и доверительной собственности (траста) берет начало в римском праве [13; 19, с. 72]. По его мнению, "содержание доверительной собственности по английскому праву сводится к тому, что одно лицо, устанавливающее доверительную собственность, то есть выступающее как учредитель (settlor), передает другому лицу, именуемому доверительным собственником (trustee), имущество для управления в интересах обозначенного или одного или нескольких выгодоприобретателей, называемых бенефициарами (beneficiary). Специфика института доверительной собственности состоит в том, что право собственности в этом случае как бы "расщепляется": одна часть полномочий собственника, а именно управление и распоряжение выделенным имуществом, принадлежит одному лицу (доверительному собственнику), а другая часть правомочий - получение выгод от эксплуатации имущества, в том числе получение доходов, - другому лицу или лицам (одному или нескольким бенефициарам). Это расщепление проявляется во всей структуре отношений, связанных с трастом" [13, с. 11].

М.И. Брагинский и В.В. Витрянский подчеркивали, что в ходе "характеристики правоотношений, связанных с доверительным управлением имуществом, необходимо еще раз отметить, что указанные правоотношения всегда опосредуются договором доверительного управления имуществом, поэтому их дальнейшее рассмотрение будет производиться по модели исследования всякого гражданско-правового договора. Однако, учитывая конкретно-исторические предпосылки [здесь и далее выд. - А.Г.] и условия появления в российском гражданском праве конструкции договора доверительного управления имуществом, а также бесспорность влияния на эти процессы англо-американского правового института доверительной собственности (траста), традиционное исследование договора доверительного управления имуществом следует предварить кратким анализом происхождения и сущности траста, а также историей появления договора доверительного управления имуществом в российском гражданском законодательстве" [5, с. 463, 464]. Следовательно, мы не можем оставить без внимания имеющие место в литературе по гражданскому праву утверждения, что особое влияние на возникновение доверительной собственности "оказало разделение английского права на общее право и право справедливости. Именно специфика судебной системы средневековой Англии (помимо "расщепленной" собственности) позволила развиться такому специфическому институту, как доверительная собственность (траст)" [13].

По мнению Р.О. Халфиной, форма "доверительная собственность" представляла собой "одно из средств изменения решения суда "общего права" путем вмешательства "права справедливости". Если суд общего права признавал собственником определенное лицо, что нарушало права других лиц или противоречило сложившимся требованиям, "суд справедливости" мог признать это лицо доверительным собственником в пользу третьего лица" [13; 25, с. 40]. Таким образом, "институт доверительной собственности широко используется для организации крупных корпораций. Начало этому процессу было положено в 1892 г., когда в США была организована компания "Стандарт ойл". Акционеры сорока нефтяных компаний заключили соглашение о передаче всех имеющихся у них акций уполномоченным лицам - доверительным собственникам" [5, с. 809; 13].

Впрочем, Л.Ю. Михеева отмечает, что "анализ истории отечественного права показал, что оно никогда не знало института доверительной собственности в том виде, в каком траст существует в англоамериканской системе. Такая правовая конструкция объективно не может существовать в условиях представления о едином неделимом праве собственности с традиционной триадой правомочий. Российскому юристу трудно понять, почему собственник вещи, формально являясь таковым, не вправе использовать ее по своему усмотрению либо свободно определять ее судьбу" [16].

Аналогичную позицию занимают и другие авторы, когда пишут: "Переходя к сравнительному анализу агентирования и доверительного управления имуществом в контексте их применения в социальной сфере, так же как и при первом сопоставлении договорных институтов, вначале обратимся к исторической ретроспективе. Ее рассмотрение применительно к доверительному управлению имуществом показывает, что данная правовая конструкция, наряду с агентированием, не была известна в современной ее трактовке отечественному праву ни дореволюционного, ни, тем более, советского периода. Здесь, правда, следует оговориться, что само по себе управление чужим имуществом, но на иных институциональных основах практиковалось в российском гражданско-правовом обороте давно" [3, с. 117; 7, с. 35, 38, 39]. Итак, на основе историко-правового анализа многие авторы делают вывод о том, что дореволюционное российское право "не знало института доверительного управления имуществом и включало нормы об управлении чужим имуществом, которые представляли собой неотъемлемую часть таких институтов, как опека и попечительство, наследование" [29, с. 24]. В частности, по свидетельству Г.Ф. Шершеневича, уже Карамзинские списки включали в себя нормы о том, что если "мать умирала или выбывала сама из семьи вследствие нового замужества, то опека над малолетними детьми, которые не в состоянии сами о себе заботиться, вручалась ближним родственникам. Имущество опекаемых передавалось им при свидетелях..." [28, с. 684].

Многие цивилисты исследуют в исторической ретроспективе и основные категории, понятия, связанные с управлением собственностью и в целом имуществом. Научный интерес у нас вызывает в этом плане использование некоего "обобщающего" термина "государственное хозяйство". Причем справедливо отмечается, что, прежде чем приступить к анализу понятия "государственное хозяйство", необходимо проследить его эволюцию как в законодательстве, так и в научной литературе, выявить тот исторический контекст, в рамках которого оно употреблялось [2, с. 31].

"Понятие о государственном хозяйстве, - пишут исследователи, - зародилось в Германии в рамках "камеральных наук". Так называли совокупность знаний, необходимых для управления государственным имуществом. Возникновение камералистики связано со становлением государственности в Новое время" [2, с. 31]. Ряд исследователей, в целом не без оснований, связывает в исторической ретроспективе институты оценки, учета имущества и управления имуществом. Так, в России одними из первых правовых актов, направленных на регламентацию оценочной деятельности, стали Закон об оценке недвижимого имущества и Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами, изданные 8 июня 1893 г. [26]

В соответствии с Законом об оценке недвижимого имущества организационное и финансовое обеспечение проведения оценочных работ в отношении земельных участков было возложено на губернские и уездные оценочные комиссии; первая значительная переоценка недвижимости была проведена в 1901 г. В целом эволюционное развитие оценочной деятельности продолжалось до 1917 г. [8; 9, с. 11; 26]. Как уже отмечалось, использование термина "государственное хозяйство" в контексте истории развития "камеральных наук демонстрирует эволюцию представлений о государственном хозяйстве. Если в XVII-XVIII вв. оно рассматривалось в двух значениях: и как имущество, и как управление этим имуществом, то к XIX в., под влиянием политической экономии, государственное хозяйство стало пониматься исключительно в экономическом значении - как система отношений по управлению доходами и расходами государства. Более того, сам термин начинает выходить из оборота и употребляется как синоним финансов" [2, с. 35].

Последующая историческая динамика (как думается, по вполне понятным причинам) вряд ли усилила позитивные тенденции в развитии института управления имуществом. В результате событий 1917 г. в стране произошло изменение государственного строя, была свергнута российская абсолютная монархия, которую сменило Временное правительство, в свою очередь свергнутое в ходе Октябрьской революции.

"При этом, - как пишет А.А. Студилко, - несмотря на сравнительно небольшой период нахождения у власти, Временное правительство приняло правовой акт, содержащий нормы, направленные в том числе на регулирование правоотношений по поводу общего имущества в многоквартирных домах" [22, с. 44-48]. Заметим, что к институту управления имуществом этот акт пусть и косвенное отношение, но имеет. 5 августа 1917 г. Временное правительство издало Постановление об установлении предельных цен на квартиры и другие помещения, или "Новый квартирный законъ", к тексту которого И.Д. Мордухай-Болтовским (директор I Департамента Министерства юстиции) и М.М. Сусловым (помощник юрисконсульта Министерства юстиции) составлено Практическое руководство. Данное Постановление не было направлено на регулирование правоотношений по поводу общего имущества в многоквартирном доме, не определяло его объем, правила его содержания, в целом не выделяло такое имущество в качестве общего, однако отдельные правовые положения были направлены на регулирование вопросов коллективного пользования и содержания элементов многоквартирного дома, в связи с чем со всей уверенностью данный правовой акт можно отнести к числу первых законодательных актов, содержащих нормы, направленные на регулирование отношений по поводу общего имущества [22, с. 44-48].

Однако Временное правительство уступило власть силам, которые на более чем семидесятилетнем этапе предпринимали попытки сформировать "бесклассовое общество" лиц, лишенных частной собственности, и сконцентрировать все полномочия по управлению собственностью и имуществом в руках советского государства.

Как отмечают известные цивилисты, в гражданско-правовой доктрине того времени признавалось, что "советское государство является единым и единственным собственником всех государственных имуществ, в чем бы они ни выражались и в чьем бы ведении ни находились. Все без исключения государственные имущества составляют единый фонд государственной собственности. Советское государство, соединяя в своих руках всю полноту политической власти со всеми правомочиями собственника, само определяет правовой режим принадлежащих ему имуществ", а право оперативного управления государственных организаций считалось одним из "средств осуществления принадлежащего государству права собственности" [5, с. 471; 14, с. 121]. Очевидно, что с началом этапа так называемой перестройки, которая была обусловлена в том числе осознанием неудовлетворенности населения "экспериментами" в сфере правового регулирования отношений собственности, стали осуществляться попытки по изменению сложившейся ситуации. Однако только на "постперестроечном" этапе был принят важнейший акт, к которому правоприменительные органы обращаются и в настоящее время. Речь идет о Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (ред. от 24.12.1993) "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" [18].

Формально юридическую силу сохраняет и Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" [24]. Его положения носят декларативный характер; в частности, определено, что "к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации относится "федеральная государственная собственность и управление ею"; "органы власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу гарантируется представительство в федеральных представительных органах государственной власти Российской Федерации" [24].

Более значительную правовую "нагрузку" имеет в этом плане "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы" (заключен 16 июня 1998 г.). Этим договором определено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти Москвы осуществляют взаимодействие по вопросам разграничения объектов государственной собственности и управления ими [11]. В целях эффективного обеспечения Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти Москвы предоставляют в установленном законом порядке органам государственной власти Российской Федерации, представительствам субъектов Российской Федерации, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации находящиеся в собственности Москвы земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, а также жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги [11].

Важно подчеркнуть, что начало 90-х гг. XX в. ученые связывают и с началом использования законодателем термина "управление собственностью" [21, с. 6-9; 27]. К этапу новейшей истории относится и принятие документов, зафиксировавших статус органов, наделенных в том числе правом управления имуществом. Так, статус соответствующих министерств, служб и агентств утвержден Указом Президента Российской Федерации N 314 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [23]. Анализируя этот важнейший документ, исследователи обоснованно утверждают: "Основными достоинствами Указа являются следующие его положения. Во-первых, впервые в новейшей истории нормативно установлена система функций федеральных органов исполнительной власти. Это функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями публичных акционерных обществ" [1].

По мнению Р.А. Богдашкина, "эффективное управление федеральной собственностью является одной из главных задач государства, поскольку создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, как это закреплено в Конституции РФ, невозможно без эффективного управления имуществом, принадлежащим государству. Исторически в России сложилось [выд. - А.Г.] так, что компании с наибольшим количеством ценных активов преимущественно прямо или косвенно находятся в собственности государства и являются "голубыми фишками" для инвесторов (ПАО Сбербанк, ОАО "НК "Роснефть", ПАО "Ростелеком", ПАО "Газпром" и др.) наравне с крупными частными компаниями (ПАО "МТС", ПАО "Магнит", ПАО "Мегафон" и т.д.). К сожалению, современное гражданское законодательство не всегда учитывает особенности государства как акционера" [4, с. 82-84].

Предложения по оптимизации сложившейся ситуации предлагаются различные. Так, например, некоторые авторы полагают, что "вообще история развития института права оперативного управления, являющегося результатом позитивного правотворчества, показывает, что данная вещно-правовая конструкция имеет свойство быть адаптированной законодателем под изменяющиеся социально-экономические условия, способна наиболее гибко отражать пожелания законодателя в отношении правового режима того или иного вида имущества того или иного типа учреждения, что свидетельствует об эластичности данного ограниченного вещного права" [20, с. 43-48]. В целом можно утверждать, что действующая в настоящее время модель правового регулирования разграничения собственности, во многом предопределяющая и специфику управления этой собственностью (и в целом имуществом), в основном базируется на принятом более четверти века назад Постановлении Верховного Совета Российской Федерации, юридическая сила которого и отсутствие "неопределенности" в части конкретизации анализируемых процессов неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом России. Очевидно, что такая ситуация, в том числе в силу имманентно присущего отношениям, регулируемым гражданским правом, динамизма, не может исключать широких компетенционных полномочий в части правового регулирования управления собственностью как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов Российской Федерации (города Москвы). Вопрос о качественных показателях эффективности управления имуществом города Москвы всегда являлся актуальным в контексте цивилистического анализа. Нельзя сказать, что этот фактор ранее полностью игнорировался органами государственной власти города Москвы; так, например, в 2008 г. столичные управленцы непосредственно связывали социально-экономическое развитие города с повышением эффективности управления городским имуществом, прежде всего с объектами недвижимости, находящимися в собственности Москвы, стремились активизировать законотворческую работу в части совершенствования правовой базы Москвы в сфере управления городской собственностью [15].

В частности, на данном этапе был принят Закон города Москвы от 26 декабря 2007 г. N 53 "Об имущественной казне города Москвы", где указывалось, что целями формирования имущественной казны являются "укрепление экономической основы города Москвы, создание экономических предпосылок для разработки и реализации новых подходов к управлению имуществом города, повышение доходов бюджета столицы от использования объектов имущественной казны, повышение эффективности управления имуществом, находящимся в собственности города Москвы, вовлечение его в гражданский оборот, совершенствование системы его учета, сохранности и содержания" [12]. Однако новый этап в оптимизации процесса управления имуществом города Москвы мы связываем с концом 2010 - началом 2011 гг., что обусловлено не только изменением персонального состава органов власти и управления столицы, но и рядом других принципиальных факторов и обстоятельств. Прежде всего, в этот период как федеральные власти, так и власти города федерального значения Москвы осознали необходимость поиска и внедрения принципиально новых моделей управления имущественными комплексами. Причинами этого, как думается, стало понимание того обстоятельства, что кризисные явления в экономике не носят характера "случайных эпизодов" и возрастает роль Москвы в процессе стабилизации социально-экономической ситуации.

Список литературы:

[1] Андрюхина Э.П., Ахрем И.В., Бакурова Н.Н. и др. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: Учебник для магистров / Под ред. С.А. Старостина. Москва: Проспект, 2017. - 336 с.

[2] Артюхин Р.Е., Богданова А.В., Гинзбург Ю.В. и др. Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. - 501 с.

[3] Барков А.В. Договор как средство правового регулирования рынка социальных услуг. М.: Юрист, 2008. - 291 с.

[4] Богдашкин Р.А. О некоторых проблемах управления акциями, находящимися в государственной собственности: Российская Федерация как аффилированное лицо // Административное право и процесс. 2016. N 4.

[5] Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. Изд. испр. и доп. М.: Статут, 2002. Кн. 3. - 1055 с.

[6] Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948.

[7] Витрянский В.В. Договор доверительного управления имуществом. М., 2002.

[8] Волович Н.В., Турова Е.Ю. Система управления земельными ресурсами в губернских городах Сибири в конце XIX - начале XX века. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2000. - 48 с.

[9] Горб-Ромашкевич Ф.С. Очерки по истории, теории и практике податной оценки недвижимых имуществ. СПб., 1905.

[10] Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учебник. М., 1992.

[11] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы. Заключен 16 июня 1998 г. // Тверская, 13. 1998. N 36, 3-9 сентября.

[12] Закон г. Москвы от 26 декабря 2007 г. N 53 "Об имущественной казне города Москвы" // Тверская, 13. 29.01.2008. N 11.

[13] Ильюшенко А.А. Договор доверительного управления имуществом подопечного / Под ред. Ю.В. Трунцевского. М.: Юрист, 2007. - 192 с.

[14] Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Под ред. С.Н. Братуся, О.Н. Садикова. М., 1982.

[15] Ланда В.М. Состояние и перспективы развития законодательства города Москвы в сфере управления имуществом города // Правовые вопросы недвижимости. 2008. N 1.

[16] Михеева Л.Ю. Доверительное управление имуществом: Комментарий законодательства. 2001.

[17] Нарышкина Р.Л. Доверительная собственность в гражданском праве Англии и США. М., 1965.

[18] Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (ред. от 24.12.1993) "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // Российская газета. 11.01.1992. N 8.

[19] Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. Ставрополь, 1994.

[20] Сморчкова Л.Н. Теоретико-правовая модель права оперативного управления военными учреждениями // Современное право. 2016. N 6.

[21] Соловьев С.Г. К вопросу об управлении имуществом муниципального образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 12.

[22] Студилко А.А. Правовое регулирование вопросов управления общим имуществом в многоквартирных домах: исторический аспект // Семейное и жилищное право. 2013. N 6. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (ред. от 07.12.2016) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 12.03.2004. N 50.

[23] Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

[24] Халфина Р.О. Цивилизованный рынок: правила игры. М., 1993.

[25] Хлистун Ю.В., Гусев Б.В., Ларионова В.А. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (постатейный). 2015.

[26] Шаломенцева Е.Г. Правовые основы управления и распоряжения муниципальным имуществом. Владимир: Собор, 2010. - 152 с.

[27] Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Девятое издание. М., 1911.

[28] Шубкина Ю.Ю. История становления института доверительного управления имуществом в российском праве // История государства и права. 2008. N 6.