Мировое соглашение по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (теория и практика) (Д.В. Князев, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 2, март-апрель 2008 г.)

Мировое соглашение по делам, возникающим из административных и иных
публичных правоотношений (теория и практика)

Правило о возможности урегулирования спора посредством мирового соглашения в арбитражном процессе по делам из административных и иных публичных правоотношений (ст. 190 АПК РФ) является новеллой процессуального законодательства. Новизна нормы, как это часто бывает, повлекла вариативность ее применения юрисдикционными органами. В настоящей статье предлагается остановиться на некоторых аспектах практики применения ст. 190 АПК РФ.

Устав гражданского судопроизводства 1864 г. запрещал примирение по делам, в которых одной из сторон процесса выступало казенное управление (ст. 1289). Комментируя эти положения УГС, К. Анненков писал: "...у нас должны считаться допустимыми только те мировые сделки, объектом которых является такое право, которым, во-первых, не затрагивается интерес публичный, и, во-вторых, по отношению к которому стороны имеют право полного и свободного распоряжения..."*(1).

Советским законодательством не был предусмотрен запрет на заключение мирового соглашения по делам из публичных правоотношений. Тем не менее, высшие судебные инстанции вплоть до принятия нового Арбитражного процессуального кодекса РФ подчеркивали, что мирное урегулирование указанных споров недопустимо*(2).

В связи с тем, что возможность заключения мирового соглашения по ст. 190 АПК РФ лежит в плоскости не только процессуального, но и материального права, точнее, тех материальных отраслей, которые регулируют публичные отношения, необходимо иметь представление о том, допускают ли публичные материальные отрасли договорное регулирование правоотношений.

Деление права на публичное и частное существует давно. Древнеримский историк Тит Ливий считал законы XII таблиц источником всего публичного и частного права*(3). В "Институциях" древнеримского юриста Ульпиана, вошедших в Дигесты, находим: "Изучение права распадается на два положения: публичное и частное (право). Публичное право, которое (относится) к положению Римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении..." (D. 1.1.1.2)*(4). При этом закреплялся принцип: "публичное право не может быть изменяемо договорами частных лиц" (D. 2.14.38).

Нет необходимости говорить, насколько велико влияние римского частного права на последующую историю развития права в Европе. Оно послужило основой большинства современных гражданских кодексов европейских государств. А вот модель регулирования отношений между государством и его гражданами европейцы заимствовали у Англии, "так как английское право, не выдерживавшее сравнения в области частного права с римским правом, возникнув для регулирования отношений между Короной и частными лицами, лучше, чем какое-либо другое право, примиряло нужды администрации со свободой подданных"*(5).

Дуализм права (деление на частное и публичное) является отличительной чертой романо-германской правовой семьи. Английское право (вместе с ним - вся англо-американская правовая семья), которое затем послужило основой для правовых систем многих других государств, наоборот не признает такого деления.

Дореволюционное российское право вместе с другими категориями романо-германской правовой семьи, заимствованными из правовых систем Франции, Германии и других европейских стран, в целом восприняло деление права на публичное и частное*(6).

Советские юристы отрицали рассматриваемую типологию: "...особенность экономической системы рабовладельческого, феодального и буржуазного обществ - господство частной собственности - повлекла разделение права всех этих исторических типов на публичное и частное... Социалистическое же право, напротив, обеспечивает гармоническое сочетание общественных и личных интересов и потому не имеет указанного деления"*(7). Фраза В.И. Ленина: "Мы ничего "частного" не признаем, для нас в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное"*(8), стала принципом, определившим развитие права на несколько десятилетий.

Последние несколько лет в России наблюдается возвращение к идее дуализма права. Большинство современных теоретиков признают, что право распадается на частное и публичное. При этом считается, что для публично-правовых отраслей по большей части характерен императивный метод регулирования отношений. Он предполагает обязанность для субъектов правоотношения неукоснительно исполнять требования нормы права, а также базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения*(9).

Для описания частноправовых отраслей используется категория диспозитивности как основанной на нормах права юридической свободы (возможности) осуществлять субъективные права по своему усмотрению в границах закона*(10). В этих отраслях преобладают диспозитивные нормы, которые предоставляют субъектам правоотношений возможность самостоятельно устанавливать в той или иной степени объем и характер взаимных прав и обязанностей, исходя из общих требований права*(11). Причем автономия воли участников частноправовых отношений тесно связана с юридическим (или формальным) равенством сторон таких отношений.

Для характеристики отраслей права также используют такую категорию, как способ (или средство) правового регулирования*(12). Публичным отраслям свойственны обязывание (предписание совершить какие-то действия) и запрет (возложение обязанности воздерживаться от определенных действий). Частноправовым отраслям присущ такой способ (средство) правового регулирования, как дозволение (предоставление субъекту права на совершение определенных положительных действий).

Вместе с тем, не раз отмечалось, что практически все современные отрасли российского права характеризуются сочетанием публичных и частных методов и способов правового регулирования. Императивные, обязывающие, а также запрещающие нормы не допускают усмотрения сторон при их реализации. Например, нормы Гражданского кодекса РФ об исковой давности не могут быть изменены соглашением сторон (ст. 198 ГК РФ). Таких норм подавляющее большинство в административном, финансовом, налоговом, бюджетном и иных публичных отраслях права. С другой стороны, диспозитивные нормы, а также такой способ (средство) правового регулирования, как дозволение, управомочивают стороны правоотношения, дают им право действовать или не действовать определенным образом, возможность урегулировать отношения соглашением. На основе таких норм строится регулирование в гражданском, семейном, трудовом и другом праве, что не исключает существования диспозитивных норм в отраслях, традиционно относимых к публично-правовым. Например, согласно ст. 76 УК РФ примирение с потерпевшим является основанием для освобождения от уголовной ответственности лица, совершившего преступление небольшой, а с учетом положений ст. 25 УПК РФ и средней тяжести*(13).

Договор, соглашение сторон в каком бы то ни было виде возможны там, где нормы, регулирующие соответствующие отношения, допускают усмотрение сторон правоотношения (т.е. существует автономия воли участников) при условии, что стороны юридически равны. Это позволяет согласиться со следующим суждением: если мировое соглашение заключается по спору, возникшему не из гражданских правоотношений, то, решая вопрос о его принятии, суд должен учитывать предусмотренную данной отраслью права возможность автономно регулировать содержание правоотношения его сторонами*(14).

Разрешение спора, возникшего из каких-либо отношений, посредством мирового соглашения возможно лишь в том случае, когда нормы, регулирующие эти отношения, носят диспозитивный, дозволительный характер.

С учетом изложенного представляется не вполне точным разъяснение, которое дано в п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(15).

Так, Пленум ВАС РФ разъяснил следующее: при использовании ст. 190 АПК РФ арбитражным судам следует исходить из того, что при использовании примирительных процедур государственные и иные органы не вправе превышать пределы полномочий, которые предоставлены им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.

Мировое соглашение - это юридический факт, который порождает изменения как в процессуальном правоотношении, так и во взаимных материальных правах и обязанностях сторон. Полномочие участвующего в деле лица на осуществление такого процессуального действия, как заключение мирового соглашения, закреплено в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, государственные и иные органы вправе заключить соглашение в порядке ст. 190 АПК РФ. Они наделены этим правом в рамках арбитражного процессуального правоотношения. Вопрос в другом: наделен ли публичный субъект правом изменить материальные публичные правоотношения посредством соглашения? Видимо, ответ зависит не столько от компетенции, круга полномочий властного органа, сколько от сущности, характера правоотношений сторон.

Рассмотрим два примера. Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 16.08.06 по делу N КА-А40/6069-06-ж отменил определение Федерального арбитражного суда Московского округа от 25.07.06 по делу N А40-67098/05-92-591, которым отказано сторонам в утверждении мирового соглашения.

Судебная коллегия кассационной инстанции мотивировала свое решение следующим образом. Статья 11 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*(16) (далее - Закон) устанавливает, что антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, а также предупреждение и пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и иных действий, ограничивающих конкуренцию.

Пункт 7 ст. 12 Закона предоставляет антимонопольному органу право участвовать в рассмотрении арбитражных дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства. Пункт 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331*(17), устанавливает, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, рекламы. С учетом данных норм, а также того обстоятельства, что федеральными законами не установлено ограничений на заключение Федеральной антимонопольной службой мирового соглашения, как это предусмотрено в ст. 139, 190 АПК РФ, суд неправомерно пришел к выводу об отсутствии у Федеральной антимонопольной службы полномочий на заключение мирового соглашения.

По другому делу мнение суда относительно полномочий органа государственной власти на заключение мирового соглашения противоположно. Постановлением ФАС Московского округа отменено определение Арбитражного суда г Москвы от 9 декабря 2004 г. по делу N А40-49116/04-106-309, которым было утверждено мировое соглашение на условиях, предложенных сторонами.

В обоснование своего постановления Федеральный арбитражный суд Московского округа привел следующие доводы: при применении ст. 190 АПК РФ арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.

Положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Брянской области, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 3 сентября 2004 г. N 16, Росприроднадзор наделен полномочиями по рассмотрению и привлечению к административной ответственности лиц, виновных в нарушении в сфере природопользования. Однако полномочий на использование примирительных процедур при рассмотрении находящихся в их производстве дел об административных правонарушениях данный нормативный правовой акт не содержит.

В приведенных примерах в одном случае кассационная инстанция признала за государственным органом право на заключение мирового соглашения на том основании, что совершение этого действия прямо не запрещено в нормативных актах. В другом случае суд отказал в признании такого права на том основании, что нормативный акт, регулирующий деятельность государственного органа, не содержит в себе прямого разрешения на заключение таким органом мирового соглашения.

Отсюда следует, что указание в положении (ином акте) о каком-либо государственном и ином органе полномочия на заключение мирового соглашения не облегчит решение поставленного вопроса, ведь суть правоотношений от этого не изменится. Вероятно, если бы судебные органы при рассмотрении вопроса об утверждении мирового соглашения исходили из существа правоотношений между сторонами, а не компетенции органа государственной власти, подобных ошибок удалось бы избежать.

Рассмотрим некоторые вопросы, точнее тенденции, просматриваемые в практике применения арбитражными судами нормы ст. 190 АПК РФ.

1. Закрепление в мировом соглашении декларативных условий (которые не влекут правовых последствий и ни к чему не обязывают стороны). В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 140 АПК РФ в мировом соглашении могут содержаться условия об отсрочке или рассрочке исполнения обязательств ответчиком, уступке прав требования, полном или частичном прощении либо признании долга, распределении судебных расходов, а также иные условия, не противоречащие федеральному закону. Между тем, декларативные условия, на наш взгляд, не должны иметь места в судебном акте - определении суда об утверждении мирового соглашения.

Так, ОАО "Волга" обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением к Управлению Ростехнадзора о признании недействительными приказов от 27 июня 2005 г. N 60 и от 8 июля 2005 г. N 61 о продлении сроков повторной проверки соблюдения экологического законодательства.

Решением суда первой инстанции от 02.09.05, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.11.05, заявленные требования удовлетворены. Управление Ростехнадзора обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой. В судебном заседании стороны представили на утверждение суда соглашение следующего содержания:

"1) Заинтересованное лицо отказывается от кассационной жалобы по делу N А43-20524/2005-26-594.

2) Заявитель отказывается от заявленных требований о признании незаконными принятых заинтересованным лицом приказов N 60 от 27 июня 2005 г. и N 61 от 8 июля 2005 г.

3) При проведении мероприятий государственного контроля и надзора заявитель и заинтересованное лицо руководствуются нормами действующего законодательства Российской Федерации.

4) Настоящее соглашение вступает в силу с момента утверждения его арбитражным судом.

5) Настоящее соглашение составлено в трех экземплярах: по одному - для каждой из сторон и один - экземпляр для арбитражного суда".

Суд кассационной инстанции утвердил представленное сторонами мировое соглашение.

Вызывает сомнение наличие п. 3 приведенного мирового соглашения: и без такого указания стороны обязаны следовать нормам действующего законодательства.

2. Указание в определении об утверждении мирового соглашения заведомо неисполнимых условий. Закрепление таких условий в определении арбитражного суда нарушает требование об исполнимости судебного акта. Согласно ч. 2 ст. 142 АПК РФ мировое соглашение, не исполненное добровольно, подлежит принудительному исполнению по правилам раздела VII АПК РФ на основании исполнительного листа, выдаваемого арбитражным судом по ходатайству лица, заключившего мировое соглашение. То есть условия мирового соглашения должны быть исполнимыми, а мировое соглашение может быть утверждено арбитражным судом, если его условия исполнимы.

Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 21.02.05 отменил определение Арбитражного суда г. Москвы от 09.12.04, которым было утверждено мировое соглашение между ОАО "РЖД" и Росприроднадзором. Пунктом 4 мирового соглашения предусмотрено, что "в течение трех месяцев с момента утверждения настоящего мирового соглашения между сторонами решается вопрос

О порядке компенсации истцом (ОАО "РЖД") оставшейся части требований ответчика (Росприроднадзор) в размере 1 133 918 руб.".

Как указала кассационная инстанция, определение арбитражного суда об утверждении мирового соглашения с неисполнимыми или нечеткими условиями не может быть признано законным и обоснованным.

ОАО "Уралсвязьинформ" обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением о признании недействительными решения от 14 июля 2005 г. N 9/1 и предписания от 14 июля 2005 г. N 9/3 УФАС (Управление Федеральной антимонопольной службы) по Тюменской области. Решением от 23.11.05, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 08.02.06, заявленные требования отклонены. ОАО "Уралсвязьинформ" обратилось с кассационной жалобой об отмене судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. В судебном заседании представители сторон представили мировое соглашение.

Суд кассационной инстанции утвердил мировое соглашение следующего содержания: "УФАС по Тюменской области признает, что в тарифы, предусмотренные пунктами 3.2.1, 3.2.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.6.1 договора об оказании услуг телефонной связи от 26 декабря 2003 г. N 300060, заключенного между ОАО "Уралсвязьинформ" и ОАО "Универсал", включены затраты на выполнение работ по предоставлению доступа к сети электросвязи.

УФАС по Тюменской области обязуется в течение десяти дней с момента утверждения настоящего мирового соглашения арбитражным судом изменить требования выданного предписания от 5 августа 2005 г. N 9/3 в части суммы дохода, подлежащего перечислению в федеральный бюджет, и срока исполнения предписания.

ОАО "Уралсвязьинформ" признает, что переоформление договоров на услуги связи не является услугой связи; выставление ОАО "Уралсвязьинформ" не предусмотренных действующим законодательством требований оплаты хозяйствующими субъектами переоформления договоров об оказании услуг телефонной связи нарушает пункт 1 статьи 5 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"; включение в тарифы на услуги связи работ и услуг, не являющихся деятельностью по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи, недопустимо.

ОАО "Уралсвязьинформ" отказывается от своих правовых требований к УФАС по Тюменской области по делу N А70-8900/20-2005 (Ф04-3449/2006(23383-А70-23)) в полном объеме и обязуется в установленный антимонопольным органом срок перечислить в федеральный бюджет доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства, в сумме 1 389 190 (один миллион триста восемьдесят девять тысяч сто девяносто) руб.

Судебные расходы, иные расходы сторон, связанные прямо и (или) косвенно с делом N А70-8900/20-2005 (Ф04-3449/2006(23383-А70-23)), сторонами друг другу не возмещаются и лежат исключительно на той стороне, которая их понесла".

Условия абз. 2 мирового соглашения представляются недостаточно определенными. В частности, непонятно, как УФАС по Тюменской области обязуется изменить требования выданного им предписания. Отсюда сомнения по поводу возможности принудительного исполнения данного определения об утверждении мирового соглашения.

ОАО "Пеком" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о признании недействующей лицензии Министерства связи России N 17454 от 15 марта 2001 г. в части, устанавливающей, что сеть связи лицензиата создается для предоставления пользователям радиодоступа (фиксированной радиосвязи) к местной телефонной сети связи общего пользования, и о признании недействующим акта Минсвязи России - письма от 14 октября 2002 г. N 6924 "О приостановлении действия лицензии N 17454".

Решением суда от 25.02.03, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 28.04.03, требования истца удовлетворены. Минсвязи России обратилось с кассационной жалобой, в которой просило отменить состоявшиеся по делу судебные акты. Стороны обратились с ходатайствами об утверждении мирового соглашения. Постановлением ФАС Московского округа оно утверждено на следующих условиях:

"1) часть 2 пункта 1 условий осуществления лицензионной деятельности в соответствии с лицензией N 17454 от 15 марта 2001 г., выданной истцу, не применяется до 30 ноября 2004 г.;

2) в период до 30 ноября 2003 г. согласовываются условия перехода истца в другой частотный диапазон, соответствующая лицензия на оказание услуг связи с применением технологии CDMA оформляется в установленном порядке. При этом будет обеспечено соблюдение законных прав и интересов пользователей действующей сети истца и не будет причинен ущерб коммерческой деятельности истца в области связи".

Трудно представить принудительное исполнение условий данного мирового соглашения службой судебных приставов. Вызывает также сомнение условие о том, что будет обеспечено соблюдение законных прав и интересов пользователей действующей сети истца и не будет причинен ущерб коммерческой деятельности истца в области связи.

Д.В. Князев,

помощник судьи арбитражного суда

Томской области, канд. юрид. наук

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 2, март-апрель 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Анненков К. Опыт комментария к УГС. Т. 6. Спб., 1887. с. 226.

*(2) См.: п. 12 постановления Пленума ВАС РФ от 31 октября 1996 г. N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" (с изм. от 9 июля 1997 г.) // Специальное приложение к Вестнику ВАС. 2001. N 1.

*(3) См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 1996. с. 3; Хутыз М.Х. Римское частное правок. М., 1994. с. 5.

*(4) Здесь и далее Дигесты цитируются по: Дигесты Юстиниана / Перевод с лат.; Отв. ред. Л.Л. Кофанов. Т. 1. М., 2002. с. 299.

*(5) Давид Р., Жофре-Спинози К. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1998. с. 37-39.

*(6) Агеев А.Х. Частное и публичное право в России: история развития и проблема соотношения // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 6. с. 36-39; Васильев О.Д. О частном и публичном праве // Политика и право. Ученые записки. Вып. 1. Благовещенск, 2000. с. 15.

*(7) Теория государства и права / Под ред. А.А. Алексеева. М., 1985. с. 278.

*(8) Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. с. 398.

*(9) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельсткого и В.Д. Перевалова. М., 2002. с. 268.

*(10) См.: Лапшин И.С. Диспозитивные нормы российского права: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. с. 67.

*(11) Недбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959. с. 75.

*(12) Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1985. с. 302; Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельсткого и В.Д. Перевалова. М., 2002. с. 269.

*(13) Гаджиева А.А. Диспозитивные нормы в уголовном праве // Государство и право. 2003. N 11. с. 98. Указывается также на существование диспозитивного начала в налоговых отношениях (Тм.: Соловьев В. "Публичное" и "частное" в налоговом праве // Законодательство и экономика. 2000. N 8. с. 29-37).

*(14) Русинова Е. Контроль суда за мировым Соглашением // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6).

*(15) Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие арбитражного процессуального кодекса Российской федерации" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

*(16) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 18 апреля. N 16. Ст. 499.

*(17) Российская газета. 2004. 31 июля. N 162.