По вопросу определения публично-правового образования, которое должно отвечать по искам о взыскании убытков в виде недополученных доходов от льготной категории граждан (И.Н. Афанасьев, "Правосудие в Поволжье", N 2, март-апрель 2008 г.)

По вопросу определения публично-правового образования, которое
должно отвечать по искам о взыскании убытков в виде недополученных
доходов от льготной категории граждан

Согласно ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. При этом от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ такая обязанность не возложена на другой орган, другое юридическое лицо или на другого гражданина. Однако конкретные случаи возмещения за счет казны субъекта Российской Федерации или муниципального образования федеральным законодательством не определены.

Отметим, что пробелы в законодательном регулировании, сохраняющиеся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение достаточно длительного времени, не могут служить препятствием для разрешения спорных вопросов при реализации прав и законных интересов граждан, вытекающих из норм Конституции РФ (определение Конституционного Суда РФ N 68-О от 9 апреля 2002 г.). Предоставление организациями (предприятиями), оказывающими услуги, льгот отдельным категориям граждан без установленного порядка возмещения из соответствующего бюджета в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов влечет обязанность государства по возмещению связанных с этим расходов.

Согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) от имени государственной казны в суде выступают главные распорядители средств федерального бюджета. Ими являются органы государственной власти Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, выступает непосредственно публично-правовое образование (постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", далее - постановление ВАС РФ N 23).

Если требования истца являются обоснованными по существу, то на основании ст. 16 ГК РФ суммы убытков следует взыскивать с публично-правового образования. Такое же взыскание производится и в том случае, если распорядитель бюджетных средств, которому фактически были предоставлены средства на возмещение неполученной платы, не исполнил возложенных на него обязанностей. При удовлетворении требований в резолютивной части решения суда должно быть указано на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования.

При определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации до 1 января 2005 г. предоставлением потребителям товаров (работ, услуг) бесплатно или по льготным ценам, необходимо учитывать положения ст. 72 Конституции РФ и абз. 6 п. 1 ст. 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.) о совместном финансировании вопросов, отнесенных к социальной защите, включая социальное обеспечение.

Положения Бюджетного кодекса РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет доходов последнего. Возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу отдельных государственных полномочий на другой уровень власти. Одновременно необходимые финансовые средства в форме субвенций должны быть переданы в нижестоящие бюджеты (п. 4 ст. 130; ст. 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.), разд. 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утв. постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" (с изменениями и дополнениями)).

Если устанавливающим льготы федеральным законом или иным принятым в его исполнение нормативным правовым актом обязанность по возмещению не полученной от льготных категорий потребителей платы возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации, независимо от того, предусмотрены ли соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Следует также учитывать следующее обстоятельство. Заключение организацией, которая предоставляет потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, само по себе не является основанием для удовлетворения требования о взыскании не полученных от субъекта Российской Федерации (муниципального образования) доходов.

В пункте 19 постановления ВАС РФ N 23 с учетом изменений законодательства, имевших место после 1 января 2005 г., приведен порядок определения надлежащего ответчика. При определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), необходимо учитывать положения ст. 84, 85 БК РФ (в редакции после 1 января 2005 г.); ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения (в том числе по вопросам социальной защиты населения) и устанавливающие принципы финансового обеспечения данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот. Выявление истинного ответчика по конкретному делу должно основываться на доказательствах причинения гражданину или юридическому лицу вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления. Через соответствующие доказательства вред возмещается, соответственно, за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. При рассмотрении дел данной категории в арбитражный суд должны быть представлены надлежащие доказательства, подтверждающие факт наличия либо отсутствия выделения средств на компенсацию льгот из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

Несмотря на отсутствие государственных программ по возмещению убытков, арбитражные суды, должны руководствоваться Арбитражным процессуальным кодексом РФ и Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и взыскивать убытки с виновных лиц на основании доказательств, подтверждающих движение средств федерального бюджета.

И.Н. Афанасьев,

первый заместитель председателя Федерального арбитражного суда

Поволжского округа

"Правосудие в Поволжье", N 2, март-апрель 2008 г.