Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов (Р.Ю. Точилин, "Право и экономика", N 6, июнь 2008 г.)

Пределы полномочий заказчика при размещении
государственного и муниципального заказов

Размещение государственного заказа в Российской Федерации традиционно вызывает массу вопросов. Исторически сложившегося порядка осуществления данной процедуры в нашей стране нет; суммы средств, циркулирующие в этой сфере, по-прежнему колоссальны, а продолжающееся усиление роли государства в хозяйственной деятельности позволяет предположить, что актуальность данного вопроса в ближайшие годы не снизится. Кроме того, разнообразие интересов субъектов данных отношений приводит как к частым изменениям в законодательном регулировании вопроса размещения государственного заказа, так и к изменениям в правоприменительной практике.

Одним из камней преткновения при осуществлении государственного заказа явился вопрос правосубъектности государственного органа в рамках рассматриваемых отношений: всегда ли государственное или муниципальное учреждение, размещая заказ на выполнение услуги, должно ограничивать свои действия требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) "О защите конкуренции" (далее - Закон N 94-ФЗ и Закон 135-ФЗ соответственно)? Зависит ли решение данного вопроса от суммы заказа?

Данный вопрос вызывает немало конфликтов, судебных разбирательств, противоречащих друг другу разъяснений государственных органов. В течение 2007 г. нормативное регулирование указанных отношений претерпело значительные изменения, однако принесет ли это ясность в деятельность сторон размещения государственного заказа пока не понятно.

Границы нормативного правового регулирования

В 2006-2007 гг. законодательно данный вопрос регулировался следующим образом.

Часть 2 ст. 1 Закона N 94-ФЗ исключала из сферы действия данного закона случаи, когда товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (на тот момент - 60 тыс. руб.).

Одновременно на государственные и муниципальные учреждения распространялось действие норм Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) (ст. 70, 71), согласно которым бюджетные средства при оплате товаров, работ, услуг расходуются на основании заключенных государственных или муниципальных заказов либо в соответствии с утвержденными сметами без заключения указанных заказов в порядке, предусмотренном БК РФ. При этом все закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных и муниципальных заказов. Таким образом, согласно нормам БК РФ государственные и муниципальные учреждения могли заключать договоры на сумму менее 2 тыс. МРОТ (200 тыс. руб.), минуя процедуру размещения государственного заказа.

Что касается максимальной суммы, на которую государственное учреждение может заключить договор, не прибегая к процедурам размещения государственного заказа, то здесь в течение 2007 г. произошел ряд перемен.

Был принят Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты РФ". Данным законом были внесены поправки в ст. 71 БК РФ, согласно которым сумма, в пределах которой бюджетное учреждение могло закупить товары, работы и услуги без заключения государственных или муниципальных заказов, больше не была привязана к МРОТ. Теперь она не должна была превышать установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Тем же законом были внесены поправки и в Закон N 94-ФЗ. Если до сих пор сделки на сумму, превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, исключались из регулируемых нормами Закона N 94-ФЗ, то с принятием Закона N 53-ФЗ данная категория сделок была отнесена к категории заключаемых путем размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Таким образом, сумма, на которую государственное учреждение могло заключить сделку, не прибегая к заключению государственного или муниципального заказа, была уменьшена с 200 тыс. руб. до 60 тыс. руб.

22 июля 2007 г. сумма устанавливаемого ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке была увеличена с 60 тыс. руб. до 100 тыс. руб.

1 января 2008 г. вступило в силу положение Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, в соответствии с которым ст. 71 БК РФ утратила силу. С этого момента устранено дублирование норм БК РФ и Закона N 94-ФЗ.

Самостоятельность бюджетного учреждения

В правоприменительной практике сформировалась точка зрения, согласно которой государственное учреждение, в зависимости от источника финансирования, может заключать два вида контрактов: от лица государственного (муниципального) органа и от собственного имени как самостоятельное юридическое лицо.

Данная позиция была выражена Пленумом ВАС РФ 22 июня 2006 г. *(1). Так, в соответствии со ст. 48 и 120 ГК РФ учреждение является юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, поэтому оно может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Следовательно, при реализации указанных полномочий учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.

Поскольку все закупки бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 тыс. МРОТ осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных заказов, приобретение данными организациями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую указанный лимит, осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ).

Кроме того, Пленум ВАС РФ отметил, что от договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказов.

Поэтому если учреждение уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов, за исключением случаев, когда соответствующие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Суды, руководствуясь данным разъяснением, разрешали подобные дела следующим образом*(2).

Антимонопольный орган выдал предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства администрации района, являющейся муниципальным учреждением и заключившей договоры ОСАГО без проведения конкурса.

Суды всех трех инстанций единогласно пришли к мнению: администрация действовала как самостоятельное юридическое лицо; финансирование договоров страхования осуществлялось за счет сметы заявителя (муниципального учреждения), а не за счет бюджета муниципального образования; данные договоры заключены для собственных нужд администрации, а не в интересах муниципального образования.

При реализации указанных полномочий учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.

Фактически, вынося такое решение, суд допустил возможность наличия у администрации района иных целей деятельности, кроме осуществления функции органа местного самоуправления. Также остается неясным, за счет каких средств, не являющихся средствами бюджета муниципального образования, формировался бюджет данного учреждения. Принятие такой логики подразумевает обязанность лица, размещающего государственный заказ, уведомлять потенциальных исполнителей о том, выступает ли данный заказчик от лица государственного органа либо от лица учреждения, занимающегося определенным видом коммерческой деятельности. Думается, что использование такого разделения сделок, совершаемых одним и тем же лицом, должно привести к совершенно разным по своему характеру и по степени государственного контроля над ними видам деятельности.

Другая точка зрения была озвучена Минфином России 6 апреля 2007 г.*(3). Не соглашаясь с мнением Пленума ВАС РФ, Минфин России указал в своем письме, что БК РФ не содержит понятия "собственные нужды бюджетного учреждения", но определяет в соответствии со ст. 161, что бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

В связи с этим бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, из чего следует, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и государственных (муниципальных) нужд.

Думается, что такая точка зрения более соответствует экономической и правовой природе государственного контракта, поскольку при возникновении у государственного заказчика каких-либо финансовых обязательств в ходе исполнения государственного контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких средств на собственные и бюджетные.

В то же время, если с определением правосубъектности лиц, участвующих в размещении государственного заказа, а также с рамками, в пределах которых эта процедура обязательна, законодатель постепенно вносит определенность, то в некоторых других вопросах складывающаяся правоприменительная практика вызывает серьезные опасения.

Расторжение государственного (муниципального)
контракта по инициативе одной стороны

Представляется спорной ситуация с расторжением государственного или муниципального контракта по инициативе одной из сторон.

Данному вопросу посвящен п. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ, согласно которому расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Дилемма заключается в прочтении последнего основания, предусмотренного данной нормой: либо решение суда должно быть основано на гражданском законодательстве, либо прекращение договора может обосновываться как нормами гражданского законодательства, так и судебным решением? Буквальное прочтение рассматриваемой нормы явно свидетельствует в пользу первого варианта. Однако правоприменительная практика сложилась иначе: суды неоднократно признавали право одной из сторон расторгнуть государственный контракт в одностороннем порядке, обосновывая такое решение ссылкой на нормы ГК РФ.

Так, ВАС РФ выразил такое понимание п. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ*(4). Отказывая истцу, обжалующему односторонний отказ государственного учреждения от исполнения обязательств по договору страхования, ВАС РФ сослался на неполное воспроизведение истцом положений ст. 9 Закона N 94-ФЗ, допускающее ее искаженное толкование. Однако истец приводит в жалобе следующий текст статьи: "расторжение государственного контракта допускается только по соглашению сторон или по решению суда".

Таким образом, по мнению ВАС РФ, формулировка "по решению суда" искажает оригинальный текст нормы закона "по решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством". А именно: положение закона предусматривает расторжение государственного контракта по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством без решения суда.

Возможно, именно такую позицию и занимал законодатель, внося в Закон N 94-ФЗ данную норму. В таком случае приходится констатировать, что для выражения своей воли им была выбрана не самая четкая форма.

Подтверждение позиции, выраженной ВАС РФ, мы находим и в других судебных решениях*(5). Так, государственное учреждение, являясь заказчиком по договору подряда, расторгло данный договор в одностороннем порядке. Основанием расторжения явился отзыв у исполнителя лицензии на осуществление профессиональной деятельности. Кроме того, заказчик потребовал возврата денежных средств и пеней за неисполнение обязательств.

В обоснование своей позиции заказчик ссылается на положения п. 3 ст. 715 и п. 3 ст. 723, согласно которым если во время выполнения работы станет очевидным, что она не будет выполнена надлежащим образом, заказчик вправе назначить подрядчику разумный срок для устранения недостатков и при неисполнении подрядчиком в назначенный срок этого требования отказаться от договора подряда. Кроме того, если отступления в работе от условий договора подряда или иные недостатки результата работы в установленный заказчиком разумный срок не были устранены либо являются существенными и неустранимыми, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения причиненных убытков.

Следует отметить, что позиция истца в данном случае не безупречна. Гражданский кодекс РФ связывает возможность расторжения договора в одностороннем порядке с назначением заказчиком разумного срока для устранения недостатков. Информации о назначении такого срока в данном случае в суд предоставлено не было.

Ответчик, в свою очередь, ссылается на п. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ, считая, что для государственных контрактов специальной нормой закона установлен особый режим расторжения: только по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Суд в данном случае отдал предпочтение нормам ГК РФ, постановив, что ответчик не исполнил своего обязательства к обусловленному договором сроку, и это давало истцу право в одностороннем порядке отказаться от договора.

Как мы видим, судебное применение нормы п. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ отличается высокой лояльностью судов к действиям государственных и муниципальных органов. Похожую позицию демонстрируют и органы законодательной власти.

После вступления в силу 1 января 2006 г. Закона N 94-ФЗ данная норма дважды дополнялась. С начала 20 апреля 2007 г. был введен подп. 8.1, регламентирующий порядок и последствия расторжения контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств по такому контракту.

Затем, 24 июля 2007 г., п. 8 был дополнен подп. 8.2, посвященным упрощенному порядку заключения нового государственного контракта в случае вынесения судом определения об обеспечении иска о расторжении действующего государственного контракта отдельных категорий товаров и услуг.

Как видно, формулировка, изначально декларирующая равноправие сторон при расторжении государственного контракта, была значительно скорректирована, предоставив государственным и муниципальным заказчикам дополнительные преференции при осуществлении хозяйственной деятельности. Несомненно, предоставив дополнительную защиту бюджетным средствам, выделяемым на исполнение государственных контрактов, такие правки, к сожалению, внесли перекос в правовое положение сторон договора. Думается, что такое положение не лучшим образом соотносится с целью стимулирования участия физических и юридических лиц в размещении государственных и муниципальных заказов, провозглашенной ч. 1 ст. 1 Закона N 94-ФЗ.

Р.Ю. Точилин,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

*(2) Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25 апреля 2007 г. по делу N А43-31475/2006-9-1064.

*(3) Письмо Министерства финансов РФ от 6 апреля 2007 г. N 02-13-10/833.

*(4) Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. N 16057/07.

*(5) Постановление ФАС Поволжского округа от 3 июля 2007 г. по делу N А55-5480/2006.