Требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом (А.С. Позднякова, "Право и экономика", N 6, июнь 2008 г.)

Требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности
по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом

Согласно действующему законодательству любое лицо, желающее осуществлять предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автотранспортом, вправе зарегистрироваться в качестве предпринимателя и получить соответствующую лицензию. Однако при этом субъект должен соответствовать определенной системе требований, предъявляемых к данному виду предпринимательской деятельности.

Гражданский кодекс РФ, с одной стороны, закрепляет свободу предпринимательской деятельности, возможность каждого по своему усмотрению осуществлять принадлежащие ему гражданские права, а с другой стороны, определяет, что отдельные виды деятельности могут осуществляться только на основании лицензии (ст. 49 ГК РФ). В развитие данного положения приняты Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(1) (далее - Федеральный закон о лицензировании) и иные нормативные акты, закрепляющие систему требований, предъявляемых к предпринимательской деятельности. Такая кажущаяся на первый взгляд противоречивость в правовом регулировании вызвана необходимостью достижения равновесия частных и публичных интересов.

Требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности, связанной с перевозками пассажиров автомобильным транспортом, можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от правового источника различаются требования, установленные Гражданским кодексом РФ (гл. 40 ГК РФ), Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Федеральным законом о лицензировании, Законом РФ "О защите прав потребителей", иным законодательством. Исходя из объекта правового регулирования, существуют требования, направленные на безопасность, удобство пассажиров, а также требования, обеспечивающие осуществление государственными органами учетной и контрольной функций в отношении предпринимателя. В зависимости от стадии осуществления предпринимательской деятельности различаются требования-предпосылки, которые предъявляются на этапе подготовки к ведению предпринимательской деятельности: государственная регистрация, получение лицензии, постановка на учет в государственных органах и др., а также требования, предъявляемые в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

Осуществляя перевозки пассажиров автомобильным транспортом, предприниматель-перевозчик, помимо участия в качестве одной из сторон в договоре перевозки, становится участником правоотношений, складывающихся в сфере дорожного движения. Правовое регулирование данных отношений направлено на безопасность дорожного движения и характеризуется императивным методом воздействия. К каждому участнику дорожного движения, будь то владелец транспортного средства или лицо, уполномоченное на управление транспортным средством, предъявляются определенные требования, правила. Данные правила обязательны для всех участников дорожного движения, независимо от того, осуществляют ли они предпринимательскую деятельность или нет.

Кроме того, на лицо, владеющее транспортным средством на праве собственности или ином законном основании, как на владельца источника повышенной опасности распространяет свое действие система требований, направленных на поддержание транспортного средства в технически исправном состоянии, что, в свою очередь, обеспечивается соблюдением правил технической эксплуатации, организацией и проведением технического обслуживания и ремонта транспортных средств, осуществлением контроля технического состояния транспортных средств и своевременного устранения технических неисправностей, а также обеспечением охраны транспортных средств для исключения возможности неразрешенного использования их посторонними лицами или нанесения им порчи. Данные правила установлены для всех без исключения владельцев транспортных средств, независимо от того, осуществляют ли они предпринимательскую деятельность или нет.

Таким образом, следует различать требования, которые предъявляются собственно к предпринимательской деятельности, связанной с перевозками пассажиров автомобильным транспортом, и требования, направленные на безопасность дорожного движения и адресованные участникам дорожного движения и владельцам транспортных средств.

Так как деятельность по перевозке пассажиров автотранспортом отнесена законодателем к лицензируемой (п. 62 ч. 1 ст. 17 Федерального закона о лицензировании), требования, соответствие которым необходимо при получении лицензии, являются требованиями, предъявляющимися собственно к предпринимательской деятельности.

Получение лицензии - необходимое требование-предпосылка, которое должно выполнить лицо для реализации своего права на занятие предпринимательской деятельностью, связанной с перевозками пассажиров автомобильным транспортом. Исходя из положений Федерального закона о лицензировании данное требование включает несколько условий, именуемых лицензионными. Они установлены Положением о лицензировании перевозок пассажиров автотранспортом, утв. постановлением Правительства РФ от 30 октября 2006 г. N 637 (далее - Положение о лицензировании) и обусловлены особенностями перевозочной деятельности, в процессе которой используется автотранспорт, являющийся источником повышенной опасности, необходимостью обеспечения безопасности жизни и здоровья людей.

Всего в Положении о лицензировании установлено пять лицензионных требований и условий, однако на деле их гораздо больше, так как данные нормы носят отсылочный характер и определить полный перечень условий, которым должно соответствовать лицо, обратившееся за выдачей лицензии, на практике очень сложно.

В зависимости от направленности требования, содержащиеся в постановлении о лицензировании, можно разделить на три группы. Первую группу составляют требования, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения (подп. "а", "г", "д", "и" п. 4 постановления), вторую группу составляют требования организационного характера, необходимые для выполнения учетной и контрольной функции государственных органов (подп. "д", "ж", "з" п. 4 постановления), в состав третьей группы входят требования, которые касаются осуществления предпринимательской деятельности, связанной с перевозками пассажиров автомобильным транспортом (подп. "а", "е" п. 4 постановления).

Анализ положений, определяющих состав лицензионных требований и условий, показывает, что закрепленные ими правила зачастую уже содержатся в иных нормативно-правовых актах. К примеру, требование, содержащееся в подп. "а" п. 4 постановления, предполагает наличие у соискателя лицензии на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении.

Данное требование включает использование автотранспорта:

1) прошедшего государственный технический осмотр, порядок и сроки проведения которого установлены Правилами проведения государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним в Российской Федерации, утвержденными приказом МВД России от 5 ноября 1993 г. N 482. К данному требованию тесно примыкает необходимость использования автотранспорта, отвечающего требованиям Перечня неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств (согласно п. 11 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утв. постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090, в ред. постановлений Правительства РФ от 21 апреля 2000 г. N 370, от 2 января 2001 г. N 67, от 21 февраля 2002 г. N 127, от 7 мая 2003 г. N 265, от 25 сентября 2003 г. N 595);

2) содержащегося в технически исправном состоянии, что, в свою очередь, обеспечивается:

соблюдением Правил технической эксплуатации подвижного состава автомобильного транспорта, ГОСТ 25478-91 "Автотранспортные средства. Требования к техническому состоянию по условиям безопасности движения. Методы проверки", инструкций предприятий-изготовителей по эксплуатации автотранспортных средств, других нормативов и стандартов, устанавливающих требования безопасности к техническому состоянию транспортных средств;

организацией и проведением технического обслуживания и ремонта транспортных средств в порядке и сроки, предусмотренные Положением о техническом обслуживании и ремонте подвижного состава автомобильного транспорта, утв. Минавтотрансом РСФСР 20 сентября 1984 г.;

осуществлением контроля технического состояния транспортных средств перед выездом на линию и при возвращении к месту стоянки; своевременного устранения технических неисправностей транспортных средств;

обеспечением охраны транспортных средств для исключения возможности неразрешенного использования их водителями предприятия или посторонними лицами или нанесения порчи транспортным средствам (п. 2.5 Требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемыми при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте, утв. приказом Министерства транспорта РФ от 30 марта 1994 г. N 15) и т.д.

Несомненно, соблюдение данного требования имеет большое практическое значение, так как неисправность автомобиля зачастую становится причиной дорожно-транспортного происшествия. Однако к лицу, желающему осуществлять предпринимательскую деятельность, предъявляются требования, которые он уже должен выполнять на основании других нормативно-правовых актов, будучи владельцем транспортных средств, независимо от того, является ли он предпринимателем или желает приобрести статус предпринимателя. На наш взгляд, складывается ситуация, в которой нормы специального закона - Федерального закона о лицензировании, а также принятого на его основании подзаконного акта - Постановления о лицензировании - противоречат нормам Гражданского кодекса РФ, так как ухудшают положение предпринимателя, предъявляя к нему требования, не относящиеся к процессу осуществления им предпринимательской деятельности, а регулирующие отношения в области безопасности дорожного движения.

Аналогичная ситуация складывается и при рассмотрении иных лицензионных требований и условий. Например, требование, выполнение которого гарантирует пассажиру денежное возмещение за вред, причиненный ему во время перевозки, заключается в наличии у соискателя лицензии договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. На наш взгляд, несмотря на свою значимость, требование о наличии у обратившегося за получением лицензии лица договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств должно быть исключено из состава лицензионных требований и условий, так как обязанность по страхованию владельцами транспортных средств своей гражданской ответственности предусмотрена ст. 16 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ (с изм. и доп.) "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"*(2). В качестве объекта обязательного страхования в данном случае выступают имущественные интересы, связанные с риском гражданской ответственности владельца транспортного средства по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу потерпевших при использовании транспортного средства на территории Российской Федерации*(3).

Таким образом, необходимо уменьшить состав требований, предъявляемых в отношении лица, желающего получить лицензию на осуществление предпринимательской деятельности, связанной с перевозками пассажиров автомобильным транспортом, оставив лишь те из них, которые имеют непосредственное отношение к предпринимательству и направлены на создание эффективных и конкурентоспособных субъектов предпринимательства. Например, требование о проведении перевозчиками - юридическими лицами ежемесячных сверок с территориальными органами внутренних дел сведений о дорожно-транспортных происшествиях с участием принадлежащего им автотранспорта, на наш взгляд, не имеет прямого отношения к договору перевозки и больше относится к формированию статистической информации. В противном случае возникает вопрос: почему данная обязанность не распространяется на перевозчиков - индивидуальных предпринимателей? Ведь их среди лиц, осуществляющих перевозки, большинство.

Подобные попытки уже имеются в юридической практике. Так, лицензионное требование, заключающееся в соответствии должностных лиц и специалистов лицензиата (соискателя лицензии) квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении соответствующих перевозок автомобильным транспортом, утверждаемым Министерством транспорта РФ, имеет свою конкретизацию в приказе Министерства транспорта РФ от 22 июня 1998 г. N 75 "Об утверждении квалификационных требований к специалистам юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом" (далее - приказ). Действие данного приказа оспаривалось в Верховном Суде РФ по тому основанию, что содержащееся в названном приказе требование о необходимости предоставления соискателем лицензии диплома о высшем образовании без законных оснований ограничивает права истца на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Однако Верховный Суд РФ в своем решении от 11 января 2005 г. N ГКПИ04-1568 оставил заявление К. без удовлетворения по следующим основаниям. Оспариваемый приказ в полной мере соответствует федеральному законодательству РФ о лицензировании и безопасности дорожного движения и устанавливает одно из лицензионных требований и условий - соответствие индивидуального предпринимателя и работников юридического лица квалификационным требованиям, к которым, в частности, относятся соответствующее образование и необходимая для перевозки пассажиров и грузов подготовка. Ссылка заявителя на то, что документами, свидетельствующими о квалификации перевозчика должны являться лишь водительское удостоверение и медицинская справка о состоянии здоровья, дающая право на управление транспортным средством, не может быть принята во внимание, поскольку указанные документы подтверждают только наличие специального права на управление транспортным средством той или иной категории и не свидетельствуют о соответствующей квалификации перевозчика в области перевозок пассажиров и грузов. Более того, из содержания ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" следует, что в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено предоставление иных документов для получения лицензии, необходимость предоставления которых предусмотрена соответствующими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятие которых предусмотрено законом. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда от 29 марта 2005 г. N КАС05-94 данное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

Вывод суда представляется не соответствующим смыслу и началам гражданского законодательства. Законодатель не выделяет профессионализм в качестве признака предпринимательской деятельности (ст. 2 ГК РФ). Возможность осуществлять предпринимательскую деятельность определенного вида, в конечном счете, определяется способностями человека, "успехом на рынке"*(4) и не может быть измерена только лишь дипломом о высшем образовании. Вместе с тем отказ в выдаче разрешения осуществлять предпринимательскую деятельность на том основании, что лицо не соответствует требованиям, установленным ведомственным нормотворчеством, является нарушением свободы предпринимательской деятельности, закрепленной Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ. Требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности, должны определяться федеральным законом, а не постановлением Правительства.

Представляется, что лицо для обеспечения реальной возможности заключения им договоров перевозки пассажиров автомобильным транспортом должно отвечать следующим условиям:

1) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по своему назначению перевозкам пассажиров.

Основные требования, которым должно отвечать транспортное средство, предназначенное для перевозки пассажиров, на наш взгляд, должны устанавливаться Федеральным законом, а не постановлением Правительства РФ. Так, по отношению к перевозкам грузов Гражданский кодекс РФ устанавливает, что перевозчик обязан подать транспортные средства в состоянии, пригодном для перевозки соответствующего груза (ч. 1 ст. 791 ГК РФ). Помимо требований о пригодности транспортного средства к пассажирским перевозкам, возможно установление шкалы удобства и комфорта транспортного средства для пассажиров, в зависимости от соответствия которой возможно установление более высокой платы за проезд;

2) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) водителей, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы. Соблюдение данного требования, на наш взгляд, является серьезной предпосылкой осуществления предпринимательской деятельности, связанной с перевозками пассажиров автомобильным транспортом. Найти квалифицированного водителя в сравнительно короткий период времени представляется затруднительным. Поэтому штат водителей должен быть укомплектован к моменту подачи заявления о выдаче разрешения на осуществление перевозок;

3) соблюдение лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров. Требования по организации и осуществлению перевозок пассажиров должны быть определены предельно конкретно. К таковым, на наш взгляд, относятся:

регистрация уполномоченным органом власти субъекта РФ или органом местного самоуправления избранного предпринимателем маршрута и утверждение расписания движения;

предоставление сведений для ведения реестра организаций, осуществляющих перевозки транспортом общего пользования (во исполнение ч. 1 ст. 789 ГК РФ);

соблюдение расписания и маршрута движения.

Первоочередное значение для бесперебойной работы транспорта имеет организация движения автотранспорта по определенному расписанию, а также по установленному маршруту движения. Данная обязанность предусмотрена Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта*(5), упоминается в законодательстве субъектов Российской Федерации*(6), актах органов местного самоуправления.

Перевозки пассажиров автотранспортом представляют собой единый процесс с участием множества перевозчиков. Их деятельность должна быть скоординирована между собой, учтено время, когда потребность в услугах перевозчика возрастает. Несоблюдение перевозчиком расписания движения автотранспорта нарушает нормальный ход всего перевозочного процесса. На наш взгляд, требование о соблюдении перевозчиком маршрута движения, установленное в Уставе автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта лишь в отношении регулярных перевозок, должно быть распространено и на перевозки по заказам, за исключением пунктов отправления и назначения. Соблюдение маршрута движения гарантирует, что перевозка пассажиров будет осуществлена на обследованном участке, соответствующем требованиям безопасности.

Иные требования, предъявляемые к осуществлению пассажирских перевозок, указанные в постановлении о лицензировании, должны быть исключены из состава лицензионных, так как направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, а также выполнение учетной и контрольной функций государственных органов. На наш взгляд, указанные требования следует закрепить не в качестве условий, выполнение которых необходимо при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом, так как они уже закреплены в иных нормативно-правовых актах, а в качестве вопросов, по которым лицензирующие органы осуществляют контрольные мероприятия. Например, подп. "в" п. 4 Постановления о лицензировании налагает на перевозчиков обязанность по соблюдению установленных ст. 20 Федерального закона N 196-ФЗ от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения"*(7) основных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при осуществлении им деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров. Однако необходимость соблюдения данного требования возникает уже в силу существования данного закона.

Лицензионные требования и условия перевозки пассажиров автотранспортом должны быть направлены на обеспечение уверенности пассажира в том, что его доставят в обусловленное место в определенное время, что во время следования к месту назначения ему будет удобно, что стоимость оказанной ему услуги будет экономически обоснованной, соответствовать утвержденным тарифам, а сама услуга - доступной.

Рассмотрение нами в обобщенном виде требований, выполнение которых необходимо при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории Российской Федерации, показало, что указанные требования содержатся как в законодательных, так и в подзаконных нормативных актах, отличающихся большим разнообразием. В данной сфере применяются нормативные акты бывшего СССР, в части, не противоречащей действующему законодательству. В области лицензирования перевозочной деятельности и обеспечения безопасности дорожного движения государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе принимать соответствующие акты. Выявление массива требований из всего законодательства страны для лица, осуществляющего перевозки, представляет сложность: предпринимателю трудно ориентироваться во всем многообразии и множественности нормативных актов, регулирующих перевозки пассажиров. Как показывает практика, перевозчики порой и не подразумевают о том, что в своей деятельности совершают массу правонарушений.

Можно согласиться с изложенной в юридической литературе точкой зрения: "оптимальные результаты в области надлежащего правового регулирования предпринимательской деятельности могут быть достигнуты лишь на путях урегулирования отношений, складывающихся в сфере этой деятельности, в комплексных законодательных актах"*(8). В связи с этим предлагается принять федеральный закон, определяющий правовые основы перевозок пассажиров автомобильным транспортом, в том числе закрытый перечень лицензионных требований и условий, сформулированных предельно конкретно, без ссылок на иные правовые акты; определить вопросы, по которым должно быть взаимодействие перевозчиков с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

А.С. Позднякова,

помощник мирового судьи (судебный участок

Октябрьского района Оренбургской области),

специалист по гражданскому, предпринимательскому,

семейному и международному частному праву

"Право и экономика", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430 (с изм.).

*(2) Российская газета. 2002. N 80.

*(3) Пункт 5 постановления Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 263 "Об утверждении Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств".

*(4) Предпринимательское право: Учеб. / Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно, С. 28.

*(5) Российская газета. 2007. N 258.

*(6) См., например, Закон Оренбургской области от 5 июля 2001 г. N 259/295-//-ОЗ "Об организации, управлении и государственном (муниципальном) регулировании в сфере автомобильного пассажирского транспорта в Оренбургской области".

*(7) Российская газета. 1995. N 245.

*(8) Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 142.