Приостановление исполнительного производства (А.В. Чуряев, "Право и экономика", N 7, июль 2008 г.)

Приостановление исполнительного производства

Появление нового Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(1) (далее - Закон 2007 г.), который пришел на смену действовавшему ранее Закону от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ, научной общественностью было оценено положительно. Действительно, практика применения старого законодательства накопила массу вопросов, решение которых было возможно только на законодательном уровне. К очевидным преимуществам Закона 2007 г. относят то, что он впервые законодательно закрепил задачи и принципы исполнительного производства, детально регламентировал сроки исполнительного производства, восполнил недостатки относительно правового регулирования извещения и вызовов и др.*(2).

Среди массы нововведений Законом 2007 г. были качественно переработаны нормы о приостановлении исполнительного производства.

В Законе 1997 г. данным отношениям были посвящены ст. 20-22, 24, которыми предусматривались основания приостановления исполнительного производства, сроки, на которые приостанавливалось исполнительное производство, а также процедура приостановления.

В целом подобная структура изложения норм сохранилась и в Законе 2007 г., который разделяет, во-первых, основания, при которых существует обязанность приостановить исполнительное производство, и, во-вторых, основания, предполагающие лишь право, но не обязанность приостановить исполнительное производство.

Однако перечень так называемых факультативных оснований, т.е. оснований, при наличии которых имеется право на приостановление исполнительного производства, в новом Законе несколько расширен. Так, в него из обязательных оснований перешли такие основания, как оспаривание исполнительного документа или судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ (п. 1 ч. 2 ст. 39), а также оспаривание в суде акта органа или должностного лица, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях (п. 2 ч. 2 ст. 39).

Кроме того, расширению подвергся и перечень оснований, безусловно влекущих приостановление исполнительного производства.

В него включены не известные ранее основания:

оспаривание результатов оценки арестованного имущества (п. 2 ч. 1 ст. 39), оспаривание постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительного сбора (п. 3 ч. 1 ст. 39);

отзыв у должника - кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, за исключением исполнительного производства, которое в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" не приостанавливается (п. 4 ч. 1 ст. 40);

принятие судом к рассмотрению иска должника об отсрочке или рассрочке взыскания исполнительского сбора, уменьшении его размера или об освобождении от взыскания исполнительского сбора (п. 6 ч. 1 ст. 40);

направление судебным приставом-исполнителем в Федеральную налоговую службу или Банк России уведомления о наложении ареста на имущество должника-организации, указанное в п. 4 ч. 1 ст. 94 Закона (п. 7 ч. 1 ст. 40).

Перечень оснований приостановления исполнительного производства является открытым, поскольку в силу п. 4 ч. 1 ст. 39 Закона 2007 г. исполнительное производство подлежит приостановлению в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Важным нововведением нового Закона является и то, что в целях обеспечения интересов взыскателя устанавливается возможность частичного приостановления исполнительного производства, в отличие от Закона 1997 г., который предусматривал возможность исключительно полного приостановления исполнительного производства.

В связи с тем что законом не определено, когда исполнительное производство приостанавливается частично, представляется, что это возможно в случае, когда предусмотренные в ст. 39 и 40 основания касаются лишь части суммы (имущества), взыскиваемой в рамках исполнительного производства.

Например, в случае оспаривания постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора в части снижения его размера исполнительное производство может быть приостановлено исключительно в части взыскания исполнительского сбора, в части же взыскания основного сбора исполнительное производство приостанавливать нецелесообразно.

Значительно изменились нормы, определяющие субъектов, уполномоченных приостанавливать исполнительное производство. Закон 2007 г. впервые наделяет такой компетенцией не только суд, но и судебного пристава-исполнителя. Дифференциация полномочий производится в зависимости от оснований: суд уполномочен приостанавливать исполнительное производство по основаниям, предусмотренным ст. 39, судебный пристав-исполнитель - ст. 40. При этом так же, как суду, судебному приставу-исполнителю в одних случаях предоставляется право принятия решения о приостановлении исполнительного производства, в других случаях он обязан сделать это.

Учитывая, что приставы являются непосредственными участниками исполнительного производства, следует согласиться с комментаторами в том, что решение о приостановлении исполнительного производства может быть принято судебным приставом-исполнителем как по заявлению сторон исполнительного производства, так и по собственной инициативе*(3).

Несколько изменились нормы о полномочиях судов по приостановлению исполнительного производства. Закон 1997 г. предусматривал общее правило, согласно которому приостановление и прекращение исполнительного производства, возбужденного на основании исполнительного документа, выданного арбитражным судом, производятся тем же арбитражным судом или арбитражным судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя. Во всех остальных случаях приостановление и прекращение исполнительного производства производятся судом общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя.

Такое правило изменено ст. 45 нового Закона 2007 г. С 1 февраля 2008 г. так же, как и прежде, приостановление исполнительного производства, возбужденного на основании исполнительного документа, выданного арбитражным судом, производится тем же арбитражным судом или арбитражным судом, в районе деятельности которого исполняет свои обязанности судебный пристав-исполнитель.

Помимо этого, приостановление исполнительного производства арбитражным судом производятся в случаях:

исполнения исполнительных документов, указанных в п. 5, 6 и 8 ч. 1 ст. 12 Закона (акты органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств с приложением документов, содержащих отметки банков или иных кредитных организаций, в которых открыты расчетные и иные счета должника, о полном или частичном неисполнении требований указанных органов в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения этих требований; судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях; акты других органов в случаях, предусмотренных федеральным законом), в отношении организации или гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

исполнения постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании с должника расходов по совершению исполнительных действий, исполнительского сбора и штрафов, наложенных судебным приставом-исполнителем в процессе исполнения исполнительного документа (в соответствии с ч. 16 ст. 30 Закона), если должником является организация или гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

В остальных случаях приостановление исполнительного производства производится судом общей юрисдикции, в районе деятельности которого исполняет свои обязанности судебный пристав-исполнитель.

Кроме того, в отличие от существовавшего ранее законодательного подхода, когда сроки приостановления исполнительного производства определялись относительно к каждому конкретному основанию, в Законе 2007 г. (ст. 42) установлено общее правило, в соответствии с которым исполнительное производство приостанавливается судом или судебным приставом-исполнителем до устранения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления исполнительного производства.

Суд или судебный пристав-исполнитель возобновляет приостановленное исполнительное производство после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его приостановления.

Однако применение указанных норм Закона 2007 г., регулирующих вопросы приостановления исполнительного производства, показали, что суды неоднозначно толкуют содержание их некоторых положений. В частности, с новой остротой встал вопрос о соотношении соответствующих норм Закона об исполнительном производстве и такого института, зафиксированного в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, как обеспечительная мера.

Показателен в этом случае следующий пример.

В отношении двух индивидуальных предпринимателей были возбуждены исполнительные производства на основании соответствующих постановлений налогового органа о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика.

Предприниматели, не согласившись с правомерностью ненормативных правовых актов налогового органа, обжаловали их в арбитражный суд в порядке гл. 24 АПК РФ. Иными словами, применяя терминологию законодательства об исполнительном производстве, ими были оспорены исполнительные документы, на основании которых были возбуждены исполнительные производства.

Реализуя право, предусмотренное ст. 50 Закона 2007 г., предприниматели направили в арбитражный суд заявления о приостановлении исполнительных производств на основании п. 1 ч. 2 ст. 39 Закона.

Судебные акты, которые были приняты по результатам рассмотрения указанных заявлений, содержат различные, а иногда противоположные выводы.

Так, в деле N А48-890/08*(4) суд удовлетворил заявление предпринимателя, приостановив исполнительное производство. Обосновывая свои выводы, арбитражный суд указал, что АПК РФ не отождествляет понятия обеспечительных мер и приостановления исполнительного производства; рассмотрение заявления о приостановлении исполнительного производства должно осуществляться в порядке, отличном от порядка рассмотрения заявлений об обеспечении иска. При таких обстоятельствах арбитражный суд посчитал, что предприниматель, заявляя требование о приостановлении исполнительного производства, не обязан доказывать наличие оснований, предусмотренных ст. 90 АПК РФ.

Однако суд подчеркнул, что в любом случае при разрешении вопроса о приостановлении исполнительного производства арбитражный суд обязан учитывать баланс интересов сторон. Но в связи с тем, что о нарушении баланса интересов сторон ни инспекцией, ни судебным приставом-исполнителем не заявлялось, арбитражный суд посчитал возможным удовлетворить требование предпринимателя.

Противоположная правовая позиция арбитражного суда была изложена в Определении по делу N А48-1159/08*(5), которое было возбуждено на основании заявления другого предпринимателя. Суд в удовлетворении заявленных требований о приостановлении исполнительного производства отказал, указав на то, что никаких доказательств, свидетельствующих об имущественном положении предпринимателя, заявитель суду не представил (сведения об имуществе, расчетных счетах в банках и иных кредитных учреждениях и т.п.).

Исходя только из размера взыскиваемых налоговым органом налогов (сборов), арбитражный суд посчитал невозможным сделать вывод о том, что взыскиваемая сумма способна нанести существенный имущественный вред заявителю.

При этом примечательно, что суд при рассмотрении заявления предпринимателя избрал процессуальную форму, которая применяется судами при принятии обеспечительных мер (ст. 93 АПК РФ). В частности, заявление было рассмотрено без вызова сторон в течение одного дня с момента его подачи в суд.

Действительно, схожесть между приостановлением исполнительного производства и принятием соответствующей обеспечительной меры очевидна - и то и другое направлено на гарантированность реальной защиты прав и охраняемых законом интересов обратившегося за защитой лица. Различие их природы, на наш взгляд, несущественно. По мнению Д.Б. Абушенко, оно сводится к тому, что в случае принятия обеспечительных мер происходит временное поражение всех тех правовых последствий, которые им (актом, решением) предусмотрены, в случае же приостановления исполнительного производства на определенный промежуток времени ограничивается лишь сфера принудительного исполнения оспариваемого должником решения*(6).

Соответственно, несмотря на распространенную критику, представляется, что вполне обоснованны те судебные решения арбитражных судов, выносимые в период действия Закона об исполнительном производстве 1997 г., которыми исполнительное производство, возбужденное на основании исполнительных документов, выданных не арбитражными судами, приостанавливалось в порядке гл. 8 "Обеспечительные меры арбитражного суда" АПК РФ.

Например, в постановлении от 12 января 2005 г. N Ф04-9334/2004(7535-А81-25) ФАС Западно-Сибирского округа пришел к выводу, что арбитражный суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявление налогоплательщика о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнительного производства, возбужденного на основании оспариваемого решения налогового органа, поскольку взыскание задолженности по налогам и пеням за счет имущества заявителя может затруднить исполнение судебного акта, если он будет вынесен в пользу последнего*(7).

Но, подчеркнем, обоснованность такой позиции видится только применительно к сфере действия Закона об исполнительном производстве 1997 г., в соответствии с которым полномочия по приостановлению исполнительного производства возлагались в основном на суды общей юрисдикции.

Иными словами, представляется, что суд может принять определение о приостановлении исполнительного производства как обеспечительной меры, но только в том случае, если в его подведомственности не находятся полномочия по приостановлению исполнительного производства в порядке, предусмотренном законом об исполнительном производстве.

В силу того что для предпринимателей с 1 февраля 2008 г. исполнительное производство стал приостанавливать арбитражный суд, то рассмотрение соответствующих заявлений по правилам гл. 8 АПК РФ видится неправомерным, поскольку при конкуренции общей и специальной процедур преимущество должно отдаваться специальной, т.е. процедуре, регламентированной Законом об исполнительном производстве.

В связи с этим единственный вопрос, который возникает в данном случае, касается оснований, который суд должен учесть при реализации своего права приостановить исполнительное производство.

В приведенном обосновании, основываясь на котором, арбитражный суд приостановил исполнительное производство, указывалось, что суд при разрешении таких вопросов обязан учитывать баланс интересов сторон. Очевидно, что это так, поскольку правосудие, как и право в целом, преследует общую цель обеспечения и гарантии баланса интересов спорящих сторон. Однако применение такого общего критерия для судейского усмотрения, на наш взгляд, необоснованно. Прежде всего, это недостаток Закона об исполнительном производстве 2007 г., который, в отличие от предыдущего Закона, наделил суд не обязанностью, а правом приостановить исполнительное производство, но при этом конкретных оснований для его реализации не выделил. Это является одной из причин замешательства судей при вынесении судебных актов.

Представляется, что если действующий Закон избрал такую концепцию, то в нем предоставленное лицам, уполномоченным приостанавливать исполнительное производство, право должно быть конкретизировано критериями, которыми такие лица должны руководствоваться. Пока такие дополнения не будут приняты, соответствующие разъяснения должны быть даны высшими судебными инстанциями.

Таким образом, появление Закона об исполнительном производстве 2007 г. не поставило точку в дискуссиях по поводу регулируемых им отношений. Напротив, привнесенные им нововведения открыли новые просторы для научного осмысления и дискуссий.

А.В. Чуряев,

юрист финансово-инвестиционной компании (г. Орел),

специалист в области предпринимательского,

административного и налогового законодательства

"Право и экономика", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета (Федеральный выпуск). 2007. N 4486.

*(2) См. подр.: Белоусов Л.В. Комментарий к новому Федеральному закону "Об исполнительном производстве" // Арбитражная практика. 2007. N 12. С. 77-87.

*(3) Голубева А.Р., Салькова Н.В., Селионов И.В. Комментарий к Федеральному закону от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (постатейный). М.: Деловой двор, 2008. С. 114.

*(4) Архив Арбитражного суда Орловской области.

*(5) То же.

*(6) Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006.

*(7) Такая же точка зрения отражена в постановлениях ФАС Уральского округа от 21 апреля 2005 г. N Ф09-351/05ГК, от 20 марта 2003 г. N Ф09-555/03ГК; ФАС Западно-Сибирского округа от 13 октября 2004 г. N Ф04-6527/2004(4610-А27-27); ФАС Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2002 г. N Ф08-4812/2002.