К вопросу о реформировании законодательства в области строительства (О. Ершов, "Право и экономика", N 7, июль 2008 г.)

К вопросу о реформировании законодательства
в области строительства

Развитие имущественных отношений, связанных с созданием материальных фондов производственного и непроизводственного назначения, предопределяет совершенствование правовых норм и законодательства в области строительства соответственно. Существующая нормативная база по данному направлению является недостаточно эффективной и нуждается в реформировании. В частности, на это указывает далеко не безупречный, с точки зрения юридической техники, массив нормативных актов, который нуждается в правильном толковании, что не всегда возможно из-за отсутствия системности принимаемых нормативных актов, а также увеличение споров между хозяйствующими субъектами строительного рынка.

Например, в письме Управления совершенствования ценообразования и сметного нормирования в строительстве Госстроя России от 4 декабря 1996 г. N 12-395 "О расчетах за выполненные работы"*(1) разъясняется: если цена в договоре строительного подряда не определена сторонами, то необходимо руководствоваться п. 3 ст. 424 ГК РФ. Фактически предлагается принимать во внимание цену, которая обычно взимается за аналогичные строительные работы при сравнимых обстоятельствах. Такое разъяснение явно не соответствует нормам гражданского законодательства, поскольку цена является существенным условием договора строительного подряда, и при ее отсутствии договор следует считать не заключенным. Это обусловлено тем, что результат работы подрядчика, выраженный в построенном здании (сооружении), представляет собой индивидуально определенную вещь, которая создается на основе технической документации, обязательно включающей в себя сметную стоимость строительства.

В части правового регулирования отношений по строительству отсутствует единый подход к разработке норм гражданского и градостроительного законодательства. Например, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. 2007 г.)*(2) предписывают обязанность подготовить проектную документацию застройщику - физическому или юридическому лицу, обеспечивающему на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию или капитальный ремонт. Это необходимо для того, чтобы получить со стороны органов местного самоуправления или органов государственной власти разрешение на строительство.

В то же время обращает на себя внимание то, что застройщик заключает договор строительного подряда, по которому в соответствии с п. 2 ст. 743 ГК РФ обязанность по разработке и представлению проектной документации может быть возложена на подрядчика. Отсюда субъект, на котором лежит обязанность представления проектно-сметной документации, нуждается в уточнении. Так, если подрядчик будет нести обязанность по представлению соответствующей технической документации, неизбежно возникает вопрос: как застройщику получить разрешение на строительство до заключения договора строительного подряда?

Отсутствие единого подхода можно наблюдать и в правовом регулировании однородных отношений, если сравнить нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ (в ред. 2006 г.) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"*(3).

Например, в соответствии со ст. 741 ГК РФ по договору строительного подряда риск случайной гибели объекта строительства до приемки заказчиком несет подрядчик, т.е. сторона, выполняющая работу. При долевом строительстве застройщик вправе привлекать для исполнения своей обязанности иных лиц. В этом случае риск случайной гибели объекта долевого строительства несет не сторона, выполняющая работу, а сторона, по поручению (заданию) которой работа выполняется (такой стороной выступает сам застройщик).

Возможно, по замыслу законодателя, преодолеть несогласованность правовых норм должен Градостроительный кодекс РФ как основной нормативный акт в области градостроительной деятельности и строительства. Однако этот закон содержит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся, как правило, между инициаторами строительства и государственными (муниципальными) органами в основном на стадии подготовки или завершения строительных работ. Большая часть норм посвящена регулированию отношений по территориальному планированию, градостроительному зонированию, но практически не содержится норм об архитектурно-строительном проектировании, строительстве и реконструкции объектов. Процессу строительства посвящена всего одна глава, в которой предусматриваются нормы об инженерных изысканиях для строительства, составлении и экспертизе проектной документации, выдаче разрешений на строительство и государственном надзоре за строительной деятельностью. Отсюда следует, что объектом правового регулирования являются в основном отношения, связанные с организационно-правовыми предпосылками заключения договоров в строительстве. Вместе с тем этот закон не отражает особенностей правовой регламентации договорных отношений в процессе самого строительства и оформления договорных связей.

Необходимо обратить внимание, что в процессе строительства иногда заключаются договоры, которые требуют более детального законодательного закрепления. Например, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ (в ред. 2007 г.) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"*(4) предусматривает заключение инвестиционного договора, но не определяет его условия. Вместе с тем это необходимо для разграничения инвестиционных договоров с договорами участия в долевом строительстве. В то же время нуждаются в нормативном закреплении условия договоров субподряда, договоров на участие инженера в строительстве, договоров страхования объектов строительства и ряда других.

Действующее градостроительное законодательство также не устанавливает необходимый объем прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления в области контроля и надзора за строительством. Полагаем, здесь не удалось обеспечить решение главной задачи - достижение разумного баланса интересов участников строительного рынка и государства. В этой части необходимо также найти оптимальные правовые пределы вмешательства государства в сектор строительства, чтобы, с одной стороны, это не выступало административным барьером, сдерживающим развитие отношений, с другой - обеспечивало бы необходимый контроль над процессом строительства в целях предупреждения возможного причинения вреда от некачественной застройки.

Например, в соответствии со ст. 54 Градостроительного кодекса РФ государственный строительный надзор осуществляется лишь в том случае, если при строительстве объектов проектная документация подлежит обязательной государственной экспертизе. Вероятность причинения вреда остается при некачественном строительстве и в том случае, когда экспертиза проектной документации не проводится, однако должный контроль со стороны органов государственной власти здесь отсутствует.

Практически на законодательном уровне не закреплены нормы, которые бы учитывали особенности правового регулирования отношений по строительству объектов для отдельных министерств и ведомств, слабо проработаны нормы о строительстве специальных объектов. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (в ред. 2006 г.) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(5), казалось бы, должен устанавливать специальные требования по вводу такого рода объектов в эксплуатацию. Вместе с тем положения закона содержат лишь отсылочную норму о том, что ввод производится в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности. Однако законодательство о градостроительной деятельности такого порядка не предусматривает. Градостроительный кодекс РФ устанавливает лишь общие требования к получению разрешения на ввод объекта строительства в эксплуатацию, но не содержит норм, которые учитывали бы специфику ввода опасных объектов (например, требования о испытании объекта и государственной приемочной комиссии).

Основная проблема законодательства о специальном строительстве заключается в том, что оно содержит отсылочные нормы к градостроительному законодательству, которое не учитывает особенностей правового регулирования отношений по возведению специальных объектов. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(6) решение о строительстве порта принимает Правительство РФ на основании схемы территориального планирования в области развития федерального транспорта, подготовка которой осуществляется в соответствии с градостроительным законодательством. В то же время не закреплены условия, при которых может быть принято решение о строительстве порта, не определен субъект, осуществляющий территориальное планирование.

Применительно к строительству специальных объектов, законодательство содержит нормы, отсылающие к строительным нормам и правилам, стандартам и другим нормативно-техническим документам в строительстве. В частности, здесь можно обратить внимание на требования ст. 11 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ (в ред. 2007 г.) "О безопасности дорожного движения"*(7), которая устанавливает обеспечение безопасности к проектированию, строительству и реконструкции дорог через соблюдение обязательных требований строительных норм и правил. Многие нормативно-технические документы в строительстве были разработаны значительно раньше и нуждаются в изменении. Реформа в этом направлении связана с введением технических регламентов, которые пока, к сожалению, не приняты. В связи с этим можно поставить под сомнение возможность соблюдения требований безопасности при строительстве дорог, но на законодательном уровне иных норм, восполняющих в этой части пробел, не содержится.

Нуждаются также в детальной проработке проблемы внедоговорной ответственности участников строительства, поскольку действующее гражданское законодательство закрепляет лишь основные направления их решения. Так, требуют правовой регламентации вопросы, связанные с возмещением вреда третьим лицам при консервации строительства, возмещения вреда, причиненного в результате земельных правонарушений при самовольном строительстве и др.

Полагаем, что назрела необходимость дальнейшего реформирования законодательства о строительстве, что обусловлено особенностью экономических отношений в этой сфере и отсутствием системности в их правовом регулировании*(8). Нормы о капитальном строительстве как бы "разбросаны" по нормативным актам. Это неизбежно приводит к тому, что в правовом регулировании однородных отношений нормативно закрепляются разные подходы, следствием чего является неправильное понимание норм и возникновение споров в суде.

Механизм согласования интересов хозяйствующих субъектов, а также отдельных ведомств может быть различным. В юридической науке, в частности, обосновывается введение Строительного устава, или Строительного кодекса Российской Федерации*(9), либо утверждается, что совершенствование строительного законодательства следует проводить в форме систематизации (разделение норм права по отраслям) и систематики (межотраслевая группировка норм)*(10).

Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого экономического пространства, подготовленная в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, не предполагает принятие кодифицированного акта в области строительства. Здесь оказывается не разрешимой техническая задача выделения и последовательного расположения в общей и особенной частях кодифицированного акта правовых норм. Это обусловлено тем, что , с одной стороны, данные нормы по своей природе должны быть межотраслевыми и должны носить комплексный характер. С другой стороны, классификатор правовых актов, утвержденный Президентом РФ*(11), уже фактически предусматривает элементы системы построения законодательства в области строительства, которые увязаны с отдельными этапами строительной деятельности. Поэтому полагаем, наиболее предпочтительным выглядит подход, связанный с разделением норм права по отраслям и межотраслевой группировкой норм.

Очевидно, что модель построения законодательства о строительстве может выглядеть в виде системы нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения на отдельных этапах строительной деятельности. Следует обратить внимание, что такой подход имеет существенные недостатки: во-первых, нормативные акты разрабатываются разными законотворческими группами, что может привести к их несоответствию; во-вторых, необходимо вводить нормы диспозитивного характера, которые в большей степени должны ориентировать основных участников строительства на выполнение тех или иных действий, связанных с исполнением договоров, прямо в гражданском законодательстве не закрепленных. Если также учитывать, что строительство относится к совместному ведению федерации и субъектов федерации, то возникает вопрос о распределении компетенции между органами государственной власти различного уровня, а также органами местного самоуправления.

В таких условиях представляется целесообразным принятие базового федерального закона "О строительстве в Российской Федерации", который закрепил бы основные направления, принципы и механизмы правового регулирования отношений при осуществлении строительной деятельности. Затем, развивая отдельные положения данного нормативного акта, следовало бы принять иные законы, нормы которых регулируют отношения на отдельных этапах строительства (например, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон "Об инвестициях и инвестиционной деятельности", Федеральный закон "О долевом участии в строительстве" и т.д.). Такой подход позволит избежать несоответствия нормативных актов и определить основные тенденции и направления развития строительного законодательства.

Структура предлагаемого федерального закона должна быть обусловлена спецификой отношений, возникающих в строительстве на его отдельных этапах. Эти отношения характеризуются непрерывностью и взаимосвязанностью. Здесь имеют место отношения по проектированию, финансированию строительства, реконструкции и техническому переоборудованию, незавершенному строительству, консервации и др. Нормы действующего законодательства не всегда учитывают непрерывность и взаимосвязанность отношений в строительстве (например, ответственность подрядной организации за причинение имущественного вреда в результате обрушения конструкций здания). Обычно, при рассмотрении споров, в суде устанавливается факт соответствия выполненных работ технологии строительства и проекту, но практически не обращается внимание на то, что причиной вреда могли быть ошибки в проекте. Очевидно, целесообразно поставить вопрос о привлечении к ответственности проектной организации.

Отношения, возникающие в строительстве на отдельных его этапах, должны определять примерную структуру предлагаемого нормативного акта. В частности, федеральный закон "О строительстве в Российской Федерации" должен содержать нормы о правовом положении участников строительства, инвестировании, проектировании строительства, реконструкции, переоборудовании и капитальном ремонте, консервации, ответственности участников строительства, договорных отношениях, не регламентированных нормами гражданского законодательства.

Так, в предлагаемом нормативном акте могут быть закреплены нормы о договорах субподряда в строительстве, договорах на участие инженера в строительстве, договорах страхования объекта строительства, смешанных договорах в строительстве и ответственности за причинение вреда третьим лицам в результате осуществления строительной деятельности. Уместно закрепить нормативно организационные отношения участников строительства между собой и с отдельными министерствами и ведомствами. Нуждаются в закреплении нормы, обеспечивающие наиболее эффективный контроль над строительством со стороны органов государственной власти и местного самоуправления на всех этапах строительной деятельности. Нельзя обойти вниманием и нормы о гражданско-правовой ответственности за причинение вреда третьим лицам при консервации строительства, а также нормы, более детально регулирующие отношения при самой консервации. Здесь также может быть предусмотрен порядок проведения и юридического оформления результатов экспертизы, к которой могут прибегнуть заказчик и подрядчик в случае возникновения разногласий по качеству работ на стадии сдачи-приемки объекта строительства, поскольку действующее гражданское законодательство такого порядка не предусматривает.

Таким образом, следует еще раз отметить, что законодательство в области строительства нуждается в дальнейшем реформировании, основу которого составят научно разработанные положения юридической науки. Работа в этом направлении потребует проведения комплексных исследований. Представляется, что приведенные суждения по заявленной проблематике не останутся без внимания и послужат материалом для проведения реформирования законодательства в этой области.

О. Ершов,

кандидат юридических наук,

старший преподаватель Омской

академии МВД России

"Право и экономика", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник управления совершенствования ценообразования и сметного нормирования в строительстве. 1997. Вып. 1(9).

*(2) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 19.

*(3) Там же. Ст. 40.

*(4) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1099.

*(5) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

*(6) СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.

*(7) Там же. 1995. N 50. Ст. 4873.

*(8) См. также: Бугорский В.П. Гражданско-правовые основы предпринимательской деятельности в строительстве. М., 2004. С. 34.

*(9) См.: Юшкевич С.П. Договор строительного подряда. М., 2002. С. 24.

*(10) См.: Бугорский В.П. Указ. соч. С. 78.

*(11) Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.