Газоснабжение бюджетных учреждений (А.Ю. Малумов, "Право и экономика", N 7, июль 2008 г.)

Газоснабжение бюджетных учреждений

С принятием 20 апреля и 24 июля 2007 г. поправок к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" у бюджетных учреждений - потребителей газа возникают многочисленные вопросы о порядке заключения государственных контрактов и об их исполнении в соответствии с действующим законодательством.

Статьи 525-534 Гражданского кодекса РФ предусматривают, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Аналогичные требования содержатся и в ст. 70 и 274 Бюджетного кодекса РФ.

1 января 2006 г. вступил в силу Закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), который требует от всех организаций, финансируемых за счет средств бюджетов различных уровней, заключать государственные контракты на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ. Тем более что распоряжением Правительством РФ от 15 мая 2007 г. N 609-р природный газ отнесен к товарам, поставки которых осуществляются путем проведения аукциона.

В то же время в соответствии с требованиями постановлений Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 333 "О совершенствовании государственного регулирования цен на газ" и 29 декабря 2000 г. N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" цены на газ ежегодно утверждаются ФСТ России, а услуги по транспортировке природного газа по трубопроводам и услуги по поставке (реализации) природного газа (далее - ПССУ) утверждаются региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.

В настоящее время по регулируемым Правительством РФ ценам на газ его поставку осуществляют газоснабжающие организации, входящие в группу лиц ООО "Межрегионгаз", являющегося дочерней компанией ОАО "Газпром". Таким образом, система взаимоотношений между ООО "Межрегионгаз" и распорядителями бюджетных средств по вопросам газоснабжения подведомственных им бюджетных организаций строится на основе государственных контрактов, заключаемых в соответствии с Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 N 753 "О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета".

Следовательно, реализация (поставка) природного газа организациям, финансируемым за счет бюджетных средств, осуществляется на основании государственных контрактов, заключаемых ООО "Межрегионгаз" и региональными газовыми компаниями с главными распорядителями бюджетных средств. Контракты в соответствии с п. 1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ являются одной из разновидностей общегражданского договора. В связи с принятием Закона N 94-ФЗ с 2006 г. поставка газа бюджетным потребителям может быть осуществлена только на условиях заключения между поставщиком и государственным (муниципальным) заказчиком государственного или муниципального контракта. Так как государственными (муниципальными) заказчиками могут выступать уполномоченные указанными органами государственной власти или органами местного самоуправления получатели бюджетных средств, ими могут осуществляться функции по размещению заказов, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов.

ООО "Межрегионгаз" и региональные газовые компании, в свою очередь, будут продолжать практику заключения государственных контрактов на поставку газа с главными распорядителями бюджетных средств.

Закон N 94-ФЗ предусматривает одним из способов заключения государственных контрактов способ размещения заказа у единственного поставщика в соответствии со ст. 55 указанного Закона. Пункт 2 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ указывает, что размещение заказа у единственного поставщика без проведения конкурсных процедур осуществляется, в частности, при оказании услуг газоснабжения (за исключением услуг по реализации сжиженного газа) по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам). Принимая во внимание то, что в настоящее время региональные компании по реализации газа являются для бюджетных потребителей, оплачивающих поставки по регулируемым государством ценам, единственными поставщиками природного газа в субъектах Российской Федерации, по нашему мнению, главные распорядители средств федерального бюджета вправе заключить государственный контракт (договор) вне аукциона с единственным поставщиком - ООО "Межрегионгаз", уполномоченным и действующим от имени своих региональных компаний. В свою очередь, распорядители средств региональных и местных бюджетов заключают государственные (муниципальные) контракты (договоры) на поставку газа с региональными компаниями по реализации газа в каждом субъекте Российской Федерации.

Поставки газа осуществляются на основании договорных отношений между поставщиками - региональными компаниями и потребителями - бюджетными учреждениями в соответствии с действующим гражданским законодательством и утвержденными 5 февраля 1998 г. Правительством РФ N 162 Правилами поставки газа. Договоры поставки газа получателями бюджетных средств заключаются на основании государственных (муниципальных) контрактов, заключенных главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств.

Статьей 20 Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации..." внесены изменения в Закон от 31 мая 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", в соответствии с которыми при заключении государственного или муниципального контракта на поставки газа для государственных или муниципальных нужд в нем должен учитываться объем потребления газа, согласованный государственным или муниципальным заказчиком в порядке, установленном Правительством РФ. Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления ежегодно должны предусматривать в бюджетах соответствующих уровней средства на финансирование поставок газа, объем потребления которого должен быть согласован.

В вопросах Министерства промышленности и энергетики РФ и соответствующем положении о нем, а также подведомственных федеральных агентствах и службах в настоящее время исключена функция согласования лимитов потребления газа для организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета (ранее эта функция была записана в Положении о Минэнерго России). Это вызвано тем, что в ходе реализации административной реформы функции по государственному энергетическому надзору были возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401). Однако деятельность по контролю над эффективным использованием газа, а также над безопасностью поставок и использования газа была выведена из вопросов ведения федеральных органов государственной власти. В связи с чем исполнение постановления Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 1 "О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациями - потребителями при неоплате поданных им топливно-энергетических ресурсов" стало практически невозможным. В то же время распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р региональные управления государственного энергетического надзора Минэнерго России переданы в ведение Федеральному агентству по энергетике. Однако отсутствует данная функция и во вновь созданном Федеральном агентстве по энергетике. Хотя у Росэнерго существуют все методические и организационные возможности для осуществления данного вида контроля.

Исходя из этого, главные распорядители средств федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации" формально вправе запросить газ в объемах, превышающих действительную потребность подведомственных им организаций. Вместе с тем при формировании баланса газа очень важно определение точной потребности в объеме газа, закупаемом населением и организациями, финансируемыми за счет средств бюджетов всех уровней, так как при распределении объемов поставок газа они пользуются приоритетным правом его получения.

Есть много примеров, когда при заключении государственных контрактов некоторыми министерствами лимиты потребления газа завышаются или учитываются по факту его потребления в прошедшем плановом периоде, без соответствующего обоснования. В результате в текущем периоде времени возникает необходимость перераспределения объемов газа между потребителями или регионами, что бывает очень болезненно при сформированном балансе газа и заключенных договорных отношений с остальными потребителями, в том числе на коммерческой основе.

Некоторые главные распорядители нередко допускают включение в реестры потребителей газа, финансируемых за счет средств федерального бюджета, организаций, деятельность которых осуществляется на хозрасчетной или смешенной основе. В результате этих нарушений они в течение года потребляют сверхлимитные объемы газа, которые не могут быть оплачены за счет лимитов бюджетных обязательств. Отсутствие согласованных лимитов потребления газа ведет к неконтролируемому потреблению газа и образованию больших объемов задолженностей по его оплате.

Наличие утвержденных и согласованных главными распорядителями средств федерального бюджета лимитов потребления газа гарантирует соответствие стоимости заказываемых объемов газа объемам ассигнований, выделяемых из бюджета на его оплату, целевое использование бюджетных средств и позволяет контролировать полноту и своевременность платежей за поставленный газ.

Кроме того, на основе лимитов бюджетных обязательств определены условия обеспечения устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства, установленные постановлением Правительства РФ от 29 мая 2002 г. N 364.

В настоящее время в соответствии с поручением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N ДМ-П13-629 Минпромэнерго России проводится работа по реализации механизма, предусмотренного ст. 20 Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, с целью разработки Порядка согласования государственным (муниципальным) заказчиком объемов потребления газа для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со ст. 528 ГК РФ и Законом N 94-ФЗ при заключении государственного или муниципального контракта на поставку энергетических ресурсов проект такого контракта, направляемый государственным или муниципальным заказчиком поставщику, должен быть основан на объеме потребления энергетических ресурсов, согласованном в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке.

Однако до направления распорядителем средств бюджетов всех уровней проекта государственного контракта поставщику газа осуществляются следующие организационные мероприятия:

государственные заказчики ежегодно до 15 апреля текущего года уточняют объемы потребления газа на предстоящий год и формируют реестр потребителей газа, финансируемых за счет средств бюджета;

государственные заказчики на основании реестра потребителей газа согласовывают с вышестоящей организацией объемы потребления газа на предстоящий год с поквартальным распределением по получателям средств бюджета в разрезе субъектов Российской Федерации, доводят их до сведения подведомственных организаций и ОАО "Газпром" до 10 июня текущего года;

государственные заказчики при планировании бюджетных средств на оплату газа в предстоящем году обязаны предусматривать полную оплату согласованных объемов потребления газа;

государственные заказчики на основании сводной бюджетной росписи расходов соответствующего бюджета в 3-недельный срок доводят до сведения получателей средств соответствующего бюджета, находящихся в их ведении, информацию о лимитах бюджетных обязательств на год по коду экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 223 "Коммунальные услуги";

поставка газа получателям средств бюджета сверх согласованных объемов потребления газа осуществляется по дополнительному соглашению к государственному контракту, либо к договору поставки газа в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 333. Оплата дополнительного объема газа может осуществляться за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также за счет увеличения лимитов бюджетных обязательств. Заключение дополнительного соглашения на поставку дополнительного объема газа, оплачиваемого за счет лимитов бюджетных обязательств, производится после увеличения лимитов бюджетных обязательств;

государственные заказчики в 3-дневный срок после получения объемов финансирования расходов соответствующего бюджета доводят до ОАО "Газпром" объемы финансирования расходов на оплату газа в составе кода экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 223 "Коммунальные услуги";

государственные заказчики при формировании бюджета на следующий год предусматривают в проектах бюджетных заявок суммы расходов на погашение задолженности за поставленный газ по неисполненным обязательствам.

Особо необходимо отметить, что при неоднократном неисполнении обязательств по оплате поставленного газа в сроки, установленные в государственном контракте, договоре поставке газа, получателем средств федерального бюджета, не являющимся организацией, обеспечивающей безопасность государства, поставщик вправе ограничить поставку газа при условии предварительного уведомления получателя средств федерального бюджета и государственного заказчика за 20 дней до даты ограничения поставки.

В случае неоплаты имеющейся задолженности за поставленный газ в течение месяца с момента ограничения, поставщик вправе прекратить поставку газа с соблюдением порядка уведомления, изложенного в первом абзаце настоящего пункта.

В связи с проблемами, возникавшими у бюджетных потребителей в территориальных органах федерального казначейства при регистрации договоров поставки газа на 2006 г., в адрес Управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации руководителем Казначейства России направлено письмо от 6 февраля 2006 г. N 42-7.1-15/5.1-50 с разъяснением по их действиям.

Согласно ст. 267 Бюджетного кодекса РФ казначейство осуществляет контроль над:

непревышением лимитов бюджетных обязательств распределенных получателям средств федерального бюджета над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации, указанному в платежном документе, представленном в казначейство получателем средств федерального бюджета;

наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Инструкцией, утвержденной приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н, не предусмотрены основания для отказа органом федерального казначейства в санкционировании оплаты представленного получателем средств федерального бюджета платежного поручения из-за нарушения им процедуры размещения заказа для государственных нужд.

Кроме того, ст. 3 Закона N 94-ФЗ предусматривает: в целях заключения государственных или муниципальных контрактов (договоров) под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ): либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, государственные и муниципальные контракты (договоры) заключаются в случае наличия у покупателя газа (Заказчика) официально подтвержденных расходных бюджетных обязательств или источников внебюджетного финансирования. Тем более что ст. 4 Закона N 94-ФЗ прямо указывает, что заказчиками могут выступать, кроме государственных и муниципальных органов, государственные внебюджетные фонды, в том числе пенсионный, социального и медицинского страхования, а также бюджетные учреждения и иные получатели средств бюджетов всех уровней, уполномоченные на размещение государственных и муниципальных заказов за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Применение авансовой системы оплаты за потребляемый природный газ по государственным и муниципальным контрактам (договорам), финансирование которых осуществляется за счет бюджетных средств, недопустимо в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. N 294 "Об утверждении порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ".

В то же время, согласно письму Минфина России от 14 июля 2006 г. N 02-13-10/1902 и письму Федерального казначейства от 2 июня 2006 г. N 42-7.1-15/5.1.-225, в государственных и муниципальных контрактах (договорах), финансирование которых осуществляется из внебюджетных источников (за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), необходимо предусматривать авансовую систему платежей.

В соответствии с абз. 2 ст. 532 ГК РФ при оплате покупателем товаров по договору поставки товаров для государственных нужд государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя. Таким образом, положения ст. 362 ГК РФ, касающиеся обязательной письменной формы договора поручительства, распространяются исключительно на отношения распорядителей и получателей бюджетных средств.

Касательно взаимоотношений региональных компаний по реализации газа с предприятиями ЖКХ по разбивке объемов по конечным объектам (котельным) следует указать, что данный вопрос регулируется самим договором о поставке газа для ОКК с учетом положений п. 15.1-15.3 постановления Правительства от 28 мая 2007 г. N 333.

В случае подписания договора с потребителем, впервые заключившим договор поставки газа с началом поставки после 1 июля 2007 г., в данном договоре следует отдельно выделять его объем финансирования из общих условий договора, если в дальнейшем не будет получено от ОАО "Газпром" указание о реализации газа предприятиям ЖКХ в пределах минимально допустимых оптовых цен.

Наличие разного количества конечных потребителей в договоре с одним предприятием ЖКХ не влияет на дифференциацию размера ПССУ с учетом групп конечных потребителей, предусмотренных приказом ФСТ России от 15 июня 2007 N 128-э/1.

А.Ю. Малумов,

партнер Адвокатского бюро

"Малумовы и партнеры", специализация:

международное право, налоговое

и земельное право, авторское право,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 7, июль 2008 г.