Ограничение конкуренции актами органов государственной власти и местного самоуправления: анализ практики арбитражных судов (Н.П. Кабытов, "Апелляция. Арбитражные споры", N 1, январь-март 2008 г.)

Ограничение конкуренции актами органов государственной власти и
местного самоуправления: анализ практики арбитражных судов

В современных условиях развития экономики проведение государством грамотной антимонопольной политики является необходимой мерой, обеспечивающей эффективное функционирование товарных, финансовых и иных рынков в условиях конкурентной среды участников оборота. При этом следует учитывать, что в нашей стране властные структуры традиционно выступают непосредственно или через созданные ими хозяйствующие субъекты как активные участники рыночных отношений. Поэтому вполне обоснованно ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов власти, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В части 1 ст. 15 указанного Федерального закона приводится незакрытый перечень действий, подпадающих под данный запрет. В принципе, все они являются различными формами возможного незаконного*(1) вмешательства органов власти в деятельность хозяйствующих субъектов, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Сравнительный анализ практики арбитражных судов показывает, что споры, связанные с применением ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", касаются, в основном, трех сфер: торговли, транспортного обслуживания населения, отношений по аренде государственного и муниципального имущества.

В качестве примера спора в области торговли можно привести следующее дело. Антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. 1, 2 постановления администрации города "Об определении мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе". Пунктом 1 оспариваемого постановления определены места общественного питания, не предусмотренные федеральным законом, - это места общественного питания, границы земельных участков которых расположены на расстоянии менее 90 м от территорий детских, образовательных, медицинских учреждений, организаций культуры, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений. В пункте 2 постановления указаны конкретные организации общественного питания, в которых запрещена розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

Решением суда первой инстанции, оставленным в силе постановлением суда кассационной инстанции, в удовлетворении заявления было отказано. При этом суды исходили из того, что органом местного самоуправления установлены ограничения розничной торговли пива в пределах его компетенции, а именно: в местах общественного питания. Указанное право основано на Федеральном законе от 7 марта 2005 г. N 11-ФЗ "Об ограничении розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе". Кроме того, антимонопольный орган как заявитель по делу не доказал, что оспариваемые положения нормативного акта приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции*(2).

*

Введение ограничений на продажу товаров не всегда может быть расценено как неправомерное действие.

*

В рассмотренном примере действия органа местного самоуправления основывались на положениях федерального закона. Помимо этого, бремя доказывания факта того, что обжалуемый акт ограничивает или может ограничить конкуренцию, возлагается на заявителя, которым в рассмотренном деле выступал антимонопольный орган.

Часто предметом споров выступают акты органов власти в сфере транспортного обслуживания населения. Так, с переходом от плановой к рыночной экономике в области автомобильных (автобусных) перевозок произошла наибольшая либерализация, что было обусловлено меньшей значимостью для государственных нужд данного вида перевозок по сравнению, например, с железнодорожными и воздушными. Однако впоследствии актуализация вопросов безопасности, в том числе дорожного движения, привела к появлению механизмов воздействия органов власти на данный рынок, наиболее ощутимым из которых для перевозчиков стала организация органами государственной власти и местного самоуправления конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по автобусным маршрутам.

Так, арбитражный суд отказал в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления органа местного самоуправления "Об организации открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по городским (муниципальным) автобусным маршрутам города Казани".

Федеральный суд Поволжского округа, соглашаясь с выводами арбитражного суда первой инстанции, указал, что согласно п. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Для реализации этих полномочий, которые предполагают не только право, но и соответствующую обязанность органов местного самоуправления, эти органы, в том числе, уполномочены определить лиц, имеющих намерения и возможности осуществлять пассажирские перевозки транспортом общего пользования в пределах соответствующего муниципального образования, а также возложить на них соответствующие обязанности (в частности, обязанность осуществлять движение по соответствующему маршруту, соблюдать установленный интервал движения и т.п.), без исполнения которых не будет надлежащим образом обеспечено право граждан на транспортное обслуживание.

*

Определение перевозчиков может осуществляться как путем заключения договора с каким-либо перевозчиком, выбранным заказчиком пассажирских перевозок, так и путем торгов на право осуществления перевозок по существующим маршрутам.

*

При этом суд сделал акцент на том, что проведение открытого конкурса как одной из форм соперничества хозяйствующих субъектов, желающих заключить соответствующий договор, соответствует требованиям и целям Федерального закона "О защите конкуренции"*(3).

К таким же выводам пришел Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, рассмотрев аналогичное дело*(4).

При этом суды кассационных инстанций в обоих делах отвергли доводы заявителей о том, что конкуренция на рынке перевозок ограничивается положениями оспариваемых нормативных актов, на основе которых при проведении конкурса возможно установление требования о необходимости гарантирования конкурсантом определенного количества подвижного состава.

К противоположному выводу пришел Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, отменив решение суда первой инстанции, которым было отказано в признании незаконным положения подп. 5.2.3.2 Положения о проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения, утвержденного в составе конкурсной документации главой администрации Нижнего Новгорода. Суд кассационной инстанции указал, что, исходя из смысла оспариваемого акта, лица, не владеющие необходимым количеством транспортных средств по заявленному лоту, могут стать участниками конкурса лишь в том случае, если объединятся в группу с необходимым количеством подвижного состава, которая выступит в качестве претендента на участие в конкурсе. Однако доступ к участию в конкурсе должен быть обеспечен как каждому перевозчику в отдельности, так и группам перевозчиков.

Кроме того, суд обратил внимание на то, что из представленных в материалы дела писем департамента транспорта и связи местной администрации следует, что к концу 2007 г. в результате проведения конкурсов количество перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров маршрутными такси, снизится с 502 до 61. Оспариваемый пункт положения содержит норму, направленную на сокращение числа хозяйствующих субъектов, и, следовательно, приводит к ограничению конкуренции на товарных рынках, что не соответствует требованиям закона*(5).

Таким образом, единство в подходах арбитражной практики по данному вопросу еще не выработано.

*

Организация конкурса на осуществление перевозок является правомерным действием.

*

Однако данный механизм не должен использоваться в целях сокращения численности перевозчиков и монополизации сферы транспортного обслуживания населения путем предоставления права осуществления перевозок по определенному маршруту только одному перевозчику.

*

Закрытие органом местного самоуправления маршрута может быть расценено как ограничение конкуренции.

*

Так, на основании распоряжения мэра г. Томска была создана комиссия по обследованию пассажирской транспортной (маршрутной) сети автомобильного транспорта на территории муниципального образования город Томск, установившая, что маршрут N 25 не отвечает требованиям безопасности дорожного движения и обустройства, предусмотренным действующим законодательством, а также открытым и измененным в нарушение установленного порядка. В связи с этим постановлением мэра г. Томска указанный маршрут был закрыт. Признавая данный акт недействующим, суд указал, что администрация города не доказала нецелесообразность существования маршрута N 25. Кроме этого, закрытие одного из маршрутов в связи с несоответствиями в местах размещения остановок (отсутствие дорожных знаков, остановочных павильонов, указателей и др.), являющимися общими для других маршрутов, не отвечает требованиям ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку препятствует потенциальному осуществлению перевозок по этому маршруту субъектами предпринимательской деятельности, которые обладают правами на это либо могут получить их впоследствии в результате объявления конкурсов. Суд кассационной инстанции согласился с данными выводами суда первой инстанции*(6).

*

Реализация органом государственной власти или местного самоуправления полномочий собственника государственного или муниципального имущества может расцениваться как деятельность, ограничивающая конкуренцию.

*

Об этом свидетельствует достаточно обширная практика арбитражных судов по рассмотрению споров, связанных с установлением дифференцированных или льготных ставок арендной платы за пользование государственным или муниципальным имуществом.

Так, например, при внесении изменений в постановление правительства Республики Карелия, регулирующее отношения, связанные с передачей в аренду имущества данного субъекта Российской Федерации, для структурных подразделений государственных унитарных предприятий Республики Карелия был установлен единый, не зависящий от вида деятельности предприятия коэффициент, равный 0,05. Антимонопольный орган обратился в суд с заявлением о признании недействующим данного нормативного акта. Удовлетворяя требования, арбитражный суд исходил из того, что оспариваемым актом создана ситуация, когда при прочих равных условиях одни юридические лица-арендаторы государственного имущества ставятся в привилегированное положение по отношению к другим, занимающимся одними и теми же видами деятельности, что, соответственно, может привести к ограничению конкуренции на рынке одних и тех же товаров или услуг. Данный вывод суда первой инстанции был поддержан арбитражным кассационным судом*(7).

Аналогичные выводы были сделаны судом кассационной инстанции при рассмотрении спора о признании частично недействующим приложения к решению Пермской городской Думы, которым был установлен льготный коэффициент оплаты по договору на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, признанных приоритетными для г. Перми. Отказывая в удовлетворении данного заявления, суд первой инстанции исходил из того, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения и в компетенцию органов местного самоуправления входит установление приоритетных видов рекламных конструкций и применение к ним льготного режима арендной платы. Отменяя решение суда, суд кассационной инстанции указал на то, что введение Думой приоритетных видов рекламных конструкций влечет необоснованное предоставление преимуществ хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по распространению наружной рекламы посредством использования таких рекламных конструкций, и, как следствие, необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов, использующих рекламные конструкции, не относящиеся к приоритетным. В связи с этим предусмотренное федеральным законодательством право осуществления правомочий собственника в отношении принадлежащего ему имущества не может являться основанием для установления приоритетных видов рекламных конструкций и применения к ним льготного режима арендной платы*(8).

Между тем, рассматривая похожее дело об установлении льготных ставок арендной платы муниципального имущества, арендуемого муниципальными предприятиями, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа отменил решение суда первой инстанции, признавшее обжалуемый акт ограничивающим конкуренцию, и указал на то, что установление различных ставок арендной платы за пользование муниципальным имуществом для арендаторов, не являющихся субъектами определенного товарного рынка, не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Тем самым суд кассационной инстанции согласился с доводами заявителя кассационной жалобы, что существующие в данном муниципальном образовании семь муниципальных унитарных предприятий своей деятельностью не могут оказать негативного воздействия на общие условия обращения товаров на рынке. Также оспариваемое постановление не может привести к ограничению, устранению конкуренции в будущем, так как идет поэтапное сокращение числа муниципальных унитарных предприятий на территории муниципального образования, вследствие чего негативные последствия для других хозяйствующих субъектов наступить не могут*(9).

При кажущемся противоречии данных подходов необходимо отметить, что установление льготных ставок арендной платы может расцениваться как незаконное, если оно приводит или может привести к ограничению конкуренции. Следовательно, при рассмотрении подобных споров следует учитывать границы товарного рынка и производить оценку наступивших или возможных негативных последствий для конкурентной среды.

В качестве ограничения конкуренции может рассматриваться установление повышенных ставок арендной платы.

Так, Совет депутатов муниципального образования "Мелекесский район" Ульяновской области своим постановлением установил для операторов сотовой связи коэффициент к базовым ставкам арендной платы за использование земель, находящихся в муниципальной собственности, равный 150, а для иных операторов связи - равный 4,5. Антимонопольный орган посчитал, что данные действия создают необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами - операторами сотовой связи, и вынес в отношении указанного органа местного самоуправления предписание об устранении нарушения.

При рассмотрении дела об оспаривании данного предписания суд первой инстанции указал, что Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" установлен единый правовой режим для земельных участков, выделяемых любым операторам связи. Поэтому орган местного самоуправления не может устанавливать разные ставки арендной платы за пользование земельными участками, занимаемыми объектами связи, в зависимости от вида связи. Установление разных ставок означает, что хозяйствующие субъекты - операторы связи ставятся в неравное положение и создаются необоснованные препятствия для осуществления ими хозяйственной деятельности. Данные выводы суда первой инстанции были признаны обоснованными при рассмотрении апелляционной жалобы Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом*(10).

В рассмотренном примере, в отличие от всех предыдущих, предметом судебного спора было не признание недействующим акта органа власти, а обжалование предписания антимонопольного органа. Следует отметить, что ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции" к полномочиям антимонопольных органов отнесено как право выдавать предписания федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства (п. 3 указанной статьи), так и право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов указанных органов и должностных лиц (п. 6 указанной статьи).

При этом закон не содержит критериев, позволяющих определить, в каких случаях антимонопольный орган не вправе выносить предписания, адресованные вышеуказанным органам власти.

*

Согласно практике арбитражных судов антимонопольные органы не уполномочены выносить решения и предписания в отношении представительных органов муниципальных образований, поскольку последние наделены правотворческими полномочиями в пределах соответствующей территории и, следовательно, должны обладать правовым иммунитетом от действий и актов органов исполнительной власти, в том числе федерального уровня.

*

В противном случае нарушается баланс между ветвями власти. Если же акты представительных органов муниципальных образований нарушают законодательство о защите конкуренции, то они могут быть обжалованы в судебном порядке заинтересованными лицами, в том числе и антимонопольными органами*(11).

Однако такой подход представляется не бесспорным, поскольку основан на ограничительном толковании закона, вытекающем из двух посылок: правотворческий характер деятельности представительных органов и баланс законодательной и исполнительной власти. Между тем нормативные правовые акты могут принимать не только представительные органы власти. Более того, представительные органы местного самоуправления не являются органами законодательной власти, так как согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную не применим по отношению к органам местного самоуправления.

Выявленная проблема требует законодательного решения.

*

Федеральный закон "О защите конкуренции" должен более четко определить компетенцию антимонопольных органов, указать, в каких случаях антимонопольный орган может выносить предписания органам местного самоуправления, а в каких - обращаться в суд с заявлением о признании недействующими нормативных актов или недействительными ненормативных актов.

*

Следует отметить, что осуществление органом местного самоуправления функций, вытекающих из правомочий собственника муниципального имущества, возможно лишь в форме принимаемых им актов, в которых реализуется гражданская правоспособность. Приоритетным в данном случае представляется не форма выражения волеизъявления собственника (акт органа местного самоуправления), а его содержание - реализация правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом. Если при этом происходит или может произойти ограничение конкуренции, то представляется допустимым вынесение антимонопольным органом в адрес органа местного самоуправления предписания об устранении нарушений законодательства о защите конкуренции.

Аналогичным должен быть подход в отношении актов органов исполнительной власти и должностных лиц.

Еще один вариант разрешения данной коллизии, который также представляется не бесспорным, изложен в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа. Он заключается в том, что антимонопольный орган вправе выдавать органам исполнительной власти предписания об устранении антимонопольного, а не иного законодательства (не относящегося к антимонопольному)*(12).

Однако следует отметить, что выявление нарушений антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления практически всегда сопряжено с рассмотрением вопроса об их полномочиях и обязанностях, закрепленных иными нормативными правовыми актами. В этих случаях квалификация актов указанных органов как нарушающих антимонопольное законодательство невозможна без оценки их соответствия иному законодательству.

Проведенный общий анализ практики арбитражных судов по рассмотрению споров, связанных с ограничением конкуренции актами органов государственной власти и местного самоуправления, позволяет сделать вывод о необходимости разработки по ряду вопросов единообразных подходов в практике арбитражных судов и дальнейшего совершенствования законодательства о защите конкуренции.

Н.П. Кабытов,

помощник судьи Одиннадцатого арбитражного

апелляционного суда, доцент кафедры

гражданского и предпринимательского права

Самарского государственного университета,

кандидат юрид. наук

"Апелляция. Арбитражные споры", N 1, январь-март 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Законное "вмешательство" признается допустимым и не противоречащим антимонопольному законодательству, поскольку федеральными законами могут устанавливаться исключения из данного запрета. Проверка легитимности данных исключений является прерогативой Конституционного Суда РФ.

*(2) См.: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.03.07 по делу N А33-18830/2006.

*(3) См.: постановление ФАС Поволжского округа от 24.07.07 по делу N А65-28344/2006.

*(4) См.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17.09.07 по делу N А28-2459/2007.

*(5) См.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.09.07 по делу N А43-5148/2007.

*(6) См.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.10.07 по делу N Ф04-6953/2007.

*(7) См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.12.07 по делу N А26-3838/2007.

*(8) См.: постановление ФАС Уральского округа от 17.07.07 по делу N Ф09-5402/2007.

*(9) См.: постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.09.07 по делу N Ф08-4703/2007.

*(10) См.: постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.07 по делу N А72-2531/2007.

*(11) См.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30.07.07 по делу N А17-3388/2006.

*(12) См.: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.10.07 по делу N А33-7833/07.