Техническое право: о системных причинах кризисных явлений в ходе российской технической реформы (А.Н. Лоцманов, "Журнал российского права", N 8, август 2008 г.)

Техническое право: о системных причинах кризисных явлений
в ходе российской технической реформы

Россия переживает уникальный момент в своей истории - реформу системы технического регулирования. Декларируемым результатом этого похода должны стать: а) адекватная гармонизация российского нормативного пространства с западным; б) дебюрократизация отечественной хозяйственной жизни. Все это предназначено для обеспечения конкурентоспособности отечественного бизнеса на внутреннем и внешнем рынках. Однако почти три года активных попыток перехода России на новую систему технического регулирования (далее - реформа) в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании) породили целый ряд известных явлений, которые на фоне больших отставаний в ходе реформы кроме как кризисными не назовешь. При этом особенно тревожит отсутствие сколько-нибудь убедительных перспектив наверстать упущенное. Наиболее выразительно это положение характеризуется содержанием уже разработанных проектов специальных технических регламентов. Так, анализ наиболее представительных проектов для отраслей тяжелой индустрии позволяет выделить многочисленные отступления в них от требований Закона о техническом регулировании, такими как: а) переполненность данными о конструктивных решениях и исполнениях, а также об инвариантных требованиях регламентов более высокого уровня; б) игнорирование методологий риска ущерба и идентификации объектов технического регулирования при установлении минимально необходимых требований; в) нарушение принципа необходимости установления исчерпывающего перечня продукции и процессов, в отношении которых устанавливаются требования; г) необеспеченность многочисленных норм адекватными методами оценки соответствия и многое другое. Особенно тревожит крайне низкий уровень законодательной техники проектов. В них, как правило, полностью отсутствуют такие направления законотворческой деятельности, как установление субъектов права и определение их правового статуса; распределение прав и обязанностей; обеспечение однозначности толкования требований и т.д. Совершенно неудовлетворительно, в целом, обстоит дело с формулированием заключительных и переходных положений (в том числе и с обозначением порядка и сроков введения регламентов в действие и перечня отменяемых при этом норм действующих законов). Да и законодательная база самих регламентов не определяется. И все это происходит на фоне не прекращающихся дискуссий по вопросам о формате и структуре технических регламентов, способах задания в них обязательных требований, очередности разработок общих и специальных технических регламентов, о месте и роли национальных стандартов в зоне обязательных требований и т.д. До сих пор остается непроясненным вопрос о том, является ли технический регламент частью федерального закона или только утверждается федеральным законом.

Одной из наиболее общих причин недостатков и затруднений в ходе реформы видится нам в игнорировании того очевидного факта, что вместе с переходом к новой системе технического регулирования формируется, по существу, новая отрасль права, а именно - технического прав. Следовательно, успех реформы не может быть обеспечен без привлечения богатого арсенала теоретических и практических достижений отечественного правоведения. Прежде всего, это касается формирования норм-принципов и системы базовых понятий создаваемой области права. Игнорирование указанного факта является наиболее важным, хотя и не единственным нарушением системного подхода к решению задач реформы.

Среди наиболее значимых нарушений системного подхода можно отметить отсутствие сколько-нибудь серьезных усилий по формированию в рамках реформы единого понятийного пространства. Между тем, многочисленным нарушениям в выборе и формировании понятий и терминов, противоречиям и неоднозначностям в толковании этих понятий и терминов в проектах несть числа. Причем это непосредственно относится даже к таким базовым понятиям, как "безопасность", "техническое регулирование", "объекты технического регулирования", "продукция" и "процессы". Специалистам известно, что без создания единой иерархии понятий, унификации терминов и правил интерпретации невозможно создать единую область сложных знаний, к каким, безусловно, относятся области технического права и технического регулирования в целом. Невозможно использовать для этой цели и современные информационные технологии: например, базирующиеся на методах онтологического инжиниринга или стандартах IDEF.

Ярким свидетельством системных упущений в области понятий является, в частности, тот факт, что из процессов реформирования "выпали" регионы и муниципалитеты. Это выглядит абсурдным, так как основная тяжесть исполнения обязательных нормативных требований ляжет на них. Это следует хотя бы из тех соображений, что решение задач в области безопасности зависит от местных условий. Кроме того, в ходе реформы недостаточное внимание отводится и человеку, как объекту отношений и нормирования. Ведь, в принципе, все нормативные требования обращены к человеку, его деятельности. Поэтому областями технического регулирования должны быть виды человеческой деятельности (а не отрасли). Это соответствует принятому в России делению экономического пространства по видам деятельности (ОКВЭД, ТН ВЭД), а не по отраслям. При этом важно иметь в виду, что российский классификатор ОКВЭД близок к соответствующему классификатору стран ОЭСР.

Реализация даже сравнительно легкодоступных вариантов системного подхода к формированию законодательных актов способна привести к далеко идущим последствиям. Например, каждому нормативу, как явной, или эксплицитной информации, обязательно сопутствует скрытая, или имплицитная информация, без учета которой функционально пригодного документа разработать не удастся. В технических регламентах, принимаемых федеральными законами, установление норматива должно подразумевать возможность использования его в судебных процессах в качестве юридического инструмента. Это значит, что каждый норматив регламента должен сопровождаться оценкой соответствия. Это условие при разработке регламентов сплошь и рядом нарушается.

Необходимо также учитывать, что в отличие от правовых норм методы оценки соответствия в техническом регулировании могут включать немало технических процедур, сложных в исполнении. Однако в любом случае связанная с нормативными предписаниями юридическая ответственность требует соблюдения такого важного принципа Закона о техническом регулировании, как обеспечение "единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия и единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок" (ст. 3). В сущности, речь идет о принципе единства оценки соответствия, который не менее важен, чем принцип единства измерений. Проблема является важной, но она в ходе реформ, к сожалению, даже не обсуждается.

При этом надо учитывать и еще одно обстоятельство. Если исходить из теории и практики права, то устанавливаемая норма должна быть верифицируемой, т.е. ее выполнимость должна быть доказуема опытным, эмпирическим путем. А применяемый метод оценки соответствия, т.е. метод доказательства, должен быть пригодным для прохождения процедуры валидации, т.е. проверки на пригодность. Верификация и валидация - необходимые фильтры для выбора нормативов и методов оценки соответствия. Однако эти важнейшие фильтры в отборе технических норм совершенно не используются при разработке проектов.

Таким образом, реформирование такого ключевого элемента системы технического регулирования, как оценка соответствия, не отвечает ряду важных методологических установок теории права и теории больших систем вообще. Этот факт усугубляется еще и известным отставанием нашей страны в разнообразии и методическом уровне способов и направлений оценки соответствия. Отставание это весьма значительно и ликвидировать его естественным эволюционным путем в приемлемый срок невозможно. Нужен жесткий технологический подход. Вместо этого подхода - разрозненная возня с отдельными задачами, а часто - с псевдозадачами.

Одно из наиболее значимых отступлений от системного подхода - выстраивание новой системы технического регулирования без должной согласованности действий в развитии отдельных ее элементов. Так, заканчивается третий год реформы, а мы еще только приступаем к созданию национальной системы стандартизации. Совсем недавно приняли что-то похожее на концепцию этой системы. До сих пор не можем принять Федеральный закон "Об аккредитации", который стал бы базой, фундаментом для построения национальной системы аккредитации и т.д. Между тем, сложилась крайне тревожная ситуация, связанная с тем, что старые порядки во многом разрушили, а новые - не выстроили. Вывели из под общей административной крыши госконтроль, сертификацию и аккредитацию, но и с ними до сих пор должным образом не определились. Сделали нелегитимными технические условия и предложили принципиально новый вид нормативного документа - стандарты организаций, с которыми до сих пор не знаем, что делать. Отменили ведомственное нормотворчество, резко сократили сферу лицензирования, а со сферой обязательных требований в новом исполнении до сих до конца не разобрались.

Во всей совокупности эти факты порождают многочисленные явления "смутного времени". При этом, как показывают наши исследования кибернетических аспектов указанных явлений, происходит (на фоне многочисленных слабостей нормативной базы) резкое ослабление управленческих воздействий на экономику. И это наглядно подтверждается российской действительностью. В этих условиях, а именно - в условиях тотальной слабости нормативной базы, вхождение России в мировое экономическое пространство на паритетных началах исключено, несмотря на любые ухищрения в системе управления.

Нам представляется, что теоретическое и практическое развитие постулата о тесном соотношении уровней регулирования и менеджмента может стать источником серьезных конкурентных преимуществ как российского бизнеса, так и российской науки.

Общий вывод из всего вышесказанного - многочисленные усилия по реформированию нашей системы технического регулирования без ориентировки на определенную модель (проект, парадигму) будут крайне неэффективными. Целостное представление о том, что должно быть результатом реформы, могла бы дать, по нашему мнению, европейская модель, адаптированная к российским условиям. Это целесообразно и по той причине, что Россия заявила о своих намерениях выстроить единое экономическое пространство с ЕС. Этим намерениям были приданы конкретные формы в виде принятой в мае 2005 г. "Дорожной карты", в которой на пути к единению отдается приоритет гармонизации систем технического регулирования.

Однако выполненный нами экспертный анализ показывает очень серьезные расхождения европейской модели с той системой, которая сейчас выстраивается в ходе реформы. Во многом эти расхождения касаются проблем институционального уровня: практики разделения властей, разделенности методов экономического регулирования по ведомствам, развитости общественного контроля и т.д. Однако в первую очередь крайне полезным могло быть заимствование методологических основ системы технического регулирования. Здесь можно отметить фундаментальные расхождения, обусловленные тем, что европейцы в выстраивании нормативного пространства идут в направлении от объектов защиты (человека, окружающей среды) к источникам опасности (техносфера), у нас - наоборот, строительство этого пространства идет от источников опасности к объектам защиты. Практически это грозит бесчисленными повторами, лакунами, противоречиями и нестыковками.

Европейская методология находится в серьезном противостоянии с отраслевым подходом, который стремится придать тотальную системообразующую роль процессам и, наоборот - принизить системообразующую роль национальных стандартов в выстраивании зоны обязательных требований. Все наши системные исследования свидетельствуют в пользу европейской методологии. На ее основе нами разработаны принципиальные схемы формирования национальных систем технического регулирования в областях экологической, промышленной и профессиональной (охрана труда) безопасности. По этим схемам формирование сферы обязательных требований основывается не на отраслевом принципе, а на наиболее значимых и универсальных факторах опасности (риска) для человека и элементов окружающей среды. Эти схемы позволяют в максимальной степени использовать и действующую структуру отечественного природоохранного законодательства. Это могло бы резко ускорить ход реформы и помочь наверстать упущенное.

Российская реформа подошла, образно выражаясь, к точке бифуркации (точке невозврата). Необходимо сделать выбор, реализовать который препятствуют организационные провалы. Нужны новые формы объединения усилий, и бизнес здесь, опираясь на поддержку органов власти, призван сыграть важную роль.

Особенно значимыми для судьбы реформы видятся инициативы бизнеса в создании национальных систем стандартизации и аккредитации, в разработке методологических основ системы технического регулирования, в поддержке научного обоснования реформы.

А.Н. Лоцманов,

заместитель Руководителя Комитета

РСПП по техническому

регулированию, стандартизации

и оценке соответствия

"Журнал российского права", N 8, август 2008 г.