Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд (Е.Л. Минина, "Журнал российского права", N 8, август 2008 г.)

Проблемы законодательства о резервировании земель для
государственных и муниципальных нужд

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд представляет собой способ перераспределения земельных ресурсов, форму реализации государственно-властных полномочий в сфере земельных отношений, поэтому совершенствование правового регулирование данного института в конечном счете направлено на поиск оптимального сочетания публичных и частных интересов в землепользовании.

Чаще всего резервирование земельного участка осуществляется в целях его последующего изъятия, и тогда эти две процедуры представляют собой как бы две стадии одного процесса перехода земельного участка к использованию иным лицом и в иных целях по сравнению с теми, для которых он был предоставлен. Однако если изъятие земель для государственных и муниципальных нужд - институт земельного законодательства, существовавший в советский период, воспринятый ЗК РСФСР 1991 г., затем ГК РФ (нормы которого регламентируют порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника) и, наконец, закрепленный действующим ЗК РФ, со времени принятия которого сложилась правоприменительная практика и появились научные разработки по вопросам изъятия земель, то "резервирование земель" - понятие в законодательстве достаточно новое. Федеральное законодательство о резервировании земельных участков до последнего времени практически отсутствовало, за исключением отдельных упоминаний о резервировании в ЗК РФ и некоторых других федеральных законах. При этом на протяжении ряда последних лет велась разработка проекта федерального закона, направленного на регулирование вопросов резервирования земель; в результате было принято решение не принимать специальный Федеральный закон, а внести ряд изменений в некоторые законодательные акты РФ в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. С этой целью Правительством РФ был внесен в Государственную Думу ФС РФ и в октябре 2006 г. принят ею в первом чтении проект федерального закона N 321847-4, в соответствии с которым предполагалось дополнить ЗК РФ специальной главой "Резервирование земельных участков", в которой содержались бы статьи, определяющие задачи резервирования земельных участков, органы, осуществляющие резервирование земельных участков, порядок принятия решений о резервировании земельных участков, сроки резервирования земельных участков, ограничения прав на земельные участки в связи с их резервированием, основания прекращения действия решения о резервировании земельного участка.

Однако Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) в ЗК РФ включены только две полновесные статьи (не считая уточнений и дополнений, внесенных в иные статьи), посвященные резервированию земельных участков: ст. 561 "Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" и ст. 701 "Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд". В соответствии с последней из названных статей порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд устанавливается Правительством РФ.

Таким образом, уровень законодательного регулирования вопросов, связанных с резервированием земель, оказался ниже, чем, например, регулирование порядка перевода земель из одной категории в другую, который достаточно подробно определяется специальным федеральным законом. Логика законодателя представляется в данном случае не совсем ясной. Кстати, предложения о принятии федерального закона, который регулировал бы порядок изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, также неоднократно высказывались. И если порядок резервирования предполагается урегулировать постановлением Правительства РФ, то в отношении изъятия земельных участков принятие на федеральном уровне аналогичного нормативного правового акта даже не планируется. Определенные процедурные моменты, касающиеся порядка и срока принятия решения о резервировании или об изъятии земельного участка, перечня прилагаемых к ходатайству о резервировании земельного участка документов и подобные, могут быть решены на уровне постановления Правительства РФ, но ряд вопросов, как нам представляется, должен решаться только на законодательном уровне. В частности, применительно к резервированию земель, это должны быть понятие; объект, цели и сроки резервирования; ограничения прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов при резервировании земельных участков и условия возмещения убытков, понесенных вследствие резервирования.

В связи с этим следует заметить, что в одном из последних законопроектов резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд определялось как введение ограничений на использование и (или) распоряжение зарезервированными земельными участками в целях создания необходимых условий реализации документов территориального планирования, в частности для развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры и создания особо охраняемых природных территорий. Предполагалось также установить, что резервирование земельных участков, находящихся в частной собственности, аренде, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании, является ограничением прав на землю и должно допускаться исключительно в связи с запланированным изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 561 п. 1 ЗК РФ, внесенной Федеральным законом N 69-ФЗ формулировкой права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены (выделено мною - Е.М.) в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. Подразумевается, во-первых, что резервирование само по себе не является ограничением прав на землю, а, во-вторых, что резервирование не всегда непосредственно связано с последующим изъятием земельного участка.

Действительно, изъятие земель следует признать одним из основных, но не обязательных в любом случае оснований резервирования. Так, публичный собственник может принять решение о резервировании земельного участка, находящегося в его собственности и не предоставленного гражданам или юридическим лицам (например, земли запаса, земли лесного фонда). В этом случае решение о резервировании должно означать ограничение принятия решений о распоряжении и управлении земельным участком в целях обеспечения его дальнейшего использования, т.е. ограничение права публичной собственности устанавливается самим собственником. Правовое значение такого ограничения заключается, прежде всего, в создании основ планирования использования земельных ресурсов. При этом резервирование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должно являться информацией для заинтересованных лиц (инвесторов, предприятий, желающих приватизировать участок), прогнозирующих возможности использования земель в регионе.

Этот вывод подтверждается п. 1 ст. 701 ЗК РФ, внесенной Федеральным законом N 69-ФЗ и закрепляющей случаи резервирования земель:

1) резервирование земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам и, следовательно, подлежащих в последующем изъятию, т.е. случаи, совпадающие с установленными ст. 49 ЗК РФ исключительными случаями изъятия земельных участков;

2) резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, т. е. случаи, которые наряду с перечисленными в ст. 49 ЗК РФ случаями могут быть связаны также с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Относительно ограничения права собственности и иных прав на земельные участки при резервировании закономерным является вопрос об объеме этих ограничений. В ходе дискуссий по данной проблеме высказывались мнения и о необходимости установления почти полного запрета на осуществление пользования и распоряжения земельным участком с момента принятия решения о резервировании, однако было признано, что ограничение прав при таком подходе несоразмерно целям резервирования. Возобладала позиция, согласно которой ограничения должны обеспечить, прежде всего, уменьшение затрат на освоение земельного участка для нового использования (снос объектов недвижимости, рекультивация и т.п.), а также предупредить неоправданное и намеренное увеличение владельцем рыночной стоимости земельного участка после принятия решения о его резервировании и изъятии (выкупе). Так, стоимость земельного участка существенно возрастает при возведении на нем строений и сооружений, осуществлении иных улучшений. Это обстоятельство следует учитывать при расчете выкупной стоимости земельного участка или при определении возмещаемых пользователю земельного участка убытков. Поэтому в абз. второй п. 8 ст. 31 ЗК РФ внесено Федеральным законом N 69-ФЗ указание на то, что в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением. Таким образом, введены ограничения, аналогичные тем, что прежде были установлены названной статьей в отношении земельных участков, о которых правообладатели получили уведомление о возможном их изъятии. При этом, однако, пропадает смысл предусмотренного новой ст. 561 ЗК РФ закрепления федеральными законами ограничений прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в отношении строительства на зарезервированном земельном участке и проведения на нем мелиоративных работ. Необходимость в установлении таких ограничений состоит в пресечении попыток осуществления действий, ведущих к увеличению выкупной цены (возмещения убытков) при последующем изъятии земельного участка, поэтому отнесение риска затрат на самих лиц, использующих земельный участок, эту проблему решает и смысла устанавливать запрет на производство каких-либо улучшений зарезервированного земельного участка нет. Трудно представить, какие еще ограничения прав при резервировании земель могут быть установлены федеральными законами. Кроме того, возникает вопрос, насколько на такие ограничения распространяются общие правила ст. 56 ЗК РФ о порядке установления ограничений прав на землю, с учетом выделения норм об ограничении прав на землю при резервировании в новую статью ЗК РФ. В частности, требуются ли принятие акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, государственная регистрация ограничения прав на землю. Представляется, что по смыслу новых правовых установлений о резервировании земель, ответ на данные вопросы должен быть отрицательным, и ограничения прав на землю при ее резервировании устанавливаются непосредственно федеральными законами, что не требует принятия дополнительных решений и распространяется на все случаи резервирования земель. Ограничения прав на землю при резервировании не может быть обжаловано - обжалуется в таком случае решение о резервировании земельного участка.

Следует заметить, что установленные ЗК РФ ограничения прав на зарезервированные земельные участки совпадают с имеющимися и в ЗК РФ и в ГК РФ ограничениями прав в отношении земельных участков, о которых принято решение об изъятии для государственных и муниципальных нужд. Нормы ст. 56.1 ЗК РФ могли бы с полным основанием быть распространены и на отношения по поводу изъятия земельных участков, поскольку они в определенной мере перекрывают вопросы ограничения прав на землю в связи с изъятием земельных участков: в подавляющем большинстве случаев резервирование осуществляется в целях последующего изъятия земельных участков, и ограничения прав на землю в связи с резервированием нуждаются в более детальном урегулировании, так как действуют в течение гораздо более длительного срока. Законодательством не установлено, что изъят может быть только земельный участок, который был предварительно зарезервирован, поэтому нормы об ограничении прав на землю при вынесении решения об изъятии земельного участка должны сохраняться.

Кроме того, Федеральным законом N 69-ФЗ введены нормы, которые также можно рассматривать как своего рода ограничения и которые касаются того, что в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд:

1) запрещена приватизация находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков;

2) договоры аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключаются на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель;

3) срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка не может превышать срок резервирования таких земель.

Из приведенных выше норм видно, насколько существенное значение имеет установление срока резервирования земель. Между тем до принятия Федерального закона N 69-ФЗ предлагалось ограничиться в ЗК РФ указанием на прекращение резервирования земельного участка его изъятием и (или) предоставлением для планируемых нужд. Однако установление резервирования земель без определения конкретного срока существенно ограничивает права владельца земельного участка, который лишается возможности планировать использование земли на ближайшую перспективу и может нести неоправданные убытки, тем более, что планируемые сроки изъятия земель в действительности соблюдаются далеко не всегда.

Важным шагом в урегулировании вопросов резервирования земель является установление в ЗК РФ максимального срока резервирования земель, составляющего семь лет, а в отношении резервирования земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов - двадцать лет. Специальное указание на максимальный срок резервирования земель косвенно свидетельствует о необходимости определения срока резервирования в каждом конкретном случае принятия решения о резервировании земельного участка. Непосредственно такая норма, видимо, должна содержаться в положении о порядке резервирования, утверждаемом Правительством РФ.

В нормативном порядке также следует определить, возможно ли и в каком порядке осуществить досрочное прекращение действие резервирования, если стало ясно, что необходимость в нем отпала и земельный участок не будет изыматься и использоваться под предполагавшиеся ранее нужды.

Основным вопросом в связи с резервированием земельных участков, который пока законодательно не решен, является вопрос о возмещении убытков обладателям прав на зарезервированные земельные участки. Прежде всего необходимо определить, должны ли вообще выплачиваться владельцу земельного участка убытки, связанные с резервированием земель. Если да, то в каком порядке и как определяется их размер.

Если исходить из того, что в большинстве случаев резервирование земель осуществляется в целях дальнейшего изъятия земельного участка, то, видимо, целесообразно включать убытки, связанные с резервированием, в выкупную цену земельного участка или в общую сумму возмещения, выплачиваемого иным, кроме собственников, обладателям прав на земельный участок. При этом остается неясным, как быть в случаях, если зарезервированный земельный участок не изымается или не выкупается по окончании срока резервирования. Представляется, что в этих случаях убытки, если они возникли в связи с резервирование земельного участка, в том числе упущенная выгода, должны возмещаться в размерах и порядке, устанавливаемых гражданским законодательством, однако специальное на то указание должно содержаться в ЗК РФ.

Несомненно, было бы правильным распространить на отношения по резервированию земель постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 "Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц"*(1) (далее - Правила). Правила не охватывают случаи возмещения убытков, причиненных самим фактом резервирования земель, если не было вынесено решение об ограничениях прав землеобладателей (см. об этом выше). Само по себе решение о резервирование того или иного земельного участка согласно Правилам не является основанием для возмещения убытков собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, поскольку основаниями для такого возмещения в соответствии с п. 2 и 3 Правил могут быть соглашение о временном занятии земельного участка между собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка; акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка, соглашение о сервитуте; акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц; решение суда.

В настоящее время для любого землеобладателя, который понес убытки в связи с резервированием используемого им земельного участка, существует возможность взыскания их в судебном порядке, исходя из общих начал гражданского законодательства, однако при отсутствии четких указаний в Федеральном законе можно предполагать возможность определенного разнобоя судебных толкований.

Е.Л. Минина,

заместитель заведующего отделом аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства

ИЗиСП, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.