Софинансирование расходов по обеспечению безопасности дорожного движения (Н.В. Крепышева, "Финансы", N 7, июль 2008 г.)

Софинансирование расходов по обеспечению безопасности
дорожного движения

Вопросы использования новых финансовых инструментов при реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся к числу наиболее актуальных проблем. В настоящее время на различных уровнях управления осуществляется поиск организационных и методических решений для успешной реализации Федеральных целевых программ "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)" и "Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах". Эти программы нацелены на сокращение экономических и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий за счет совместного финансирования программных мероприятий. В связи с этим важную роль играет разработка методических подходов к определению объемов софинансирования расходов в сфере обеспечения БДД каждым из уровней бюджетной системы.

Необходимость финансового обеспечения данной проблемы связана с тем, что как в предыдущие годы, так и сегодня в дорожно-транспортных происшествиях гибнут или получают различной степени тяжести травмы граждане, наносится урон имуществу физических и юридических лиц, расходуются значительные средства государства и рыночного сектора на ликвидацию последствий от ДТП и оказание медико-социальной помощи пострадавшим лицам. Ежегодно в нашей стране происходит свыше 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий. Всего за последние 10 лет в результате аварий на автодорогах погибло 312,5 тыс. чел.

По расчетам специалистов ДТП наносят экономике России значительный ущерб, в среднем - 2,5% ВВП. Например, по данным МВД России в 2006 г. ущерб составил 377 млрд. руб., в том числе в результате гибели и ранения людей - 230 млрд. руб.

Несмотря на возможность использования различных бюджетных методов финансирования, решающими признаны программно-целевые. Например, ФЦП "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)" предусмотрено для решения указанной проблемы, прежде всего, развивать сеть автотранспортных магистралей в стране. Не только профильными министерствами и ведомствами, но и Министерством финансов РФ отмечается, что серьезной проблемой, тормозящей развитие отраслей экономики, интеграцию в международное экономическое пространство, не позволяющей в полной мере использовать стратегический потенциал страны, является недостаточное развитие сети автомобильных дорог. В связи с этим в федеральном бюджете на развитие современной автодорожной инфраструктурой с 2007 г. стали предусматриваться значительные ассигнования. Это позволит увеличить пропускную способность автомобильных дорог и повысить безопасность дорожного движения. К 2010 г. число населенных пунктов РФ, не обеспеченных подъездными путями с твердым покрытием, сократится по сравнению с 2005 г. более чем на тысячу, повысится доля дорог, соответствующих мировым стандартам, снизится доля перегруженных дорог.

Повышение БДД требует системного, комплексного решения, где в единое целое увязаны вопросы: качества и протяженности дорог; надлежащей подготовки кадров; достаточных объемов финансирования текущих и инвестиционных расходов, позволяющих обустроить автодорожную инфраструктуру.

Одной из важных особенностей реализации ФЦП "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)" является предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, в том числе в границах поселений, муниципальных районов, городских округов, а также связывающих населенные пункты сельских дорог.

Успешное решение задач по повышению уровня БДД во многом определяется объемом межбюджетных трансфертов. В основе методики, применяемой при расчете субсидий субъектам РФ за счет федерального бюджета, лежит лишь показатель протяженности автодорог. Мы считаем, что указанная методика должна включать в себя систему корректирующих коэффициентов, позволяющих учитывать показатели автотранспортной аварийности и размеры социально-экономического ущерба от ДТП, понесенных на субфедеральном уровне, при расчете размера указанных субсидий.

Реализация инвестиционных проектов в сфере национальной автотранспортной безопасности должна осуществляться при взаимной административной ответственности органов государственного управления и местного самоуправления с использованием новых инвестиционных и бюджетных технологий, регламентированных соответствующими нормами Бюджетного кодекса РФ и имеющих целью достижение прогнозируемых социальных и экономических результатов. Нам представляется, что одним из аргументов в пользу решения проблем программно-целевым образом и выделения столь значительного объема средств является размытость и неопределенность полномочий и функций в области обеспечения БДД у профильных министерств и ведомств, установленных в результате осуществления административной реформы.

Рассмотрим порядок реализации указанных требований на примере ФЦП "Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах", которая нацелена на реализацию комплекса мероприятий, в том числе профилактического характера.

Всего на ее реализацию предусматривается израсходовать в течение 7 лет около 53 млрд. руб. Из общей суммы на федеральный бюджет приходится 41,0%, бюджеты субъектов РФ - 58,0%, внебюджетные источники - 1,0%.

Развитие автодорожной инфраструктуры за счет капитальных вложений отнесено к разряду приоритетных задач. На эти цели предусмотрено 70,6% от общего объема расходов федерального бюджета, выделенного на реализацию Программы. По бюджетам субъектов РФ аналогичные расходы составляют 83,1%, что обусловлено необходимостью создания соответствующих условий для автомобилистов и пешеходов, а также современных средств контроля для специализированных служб ГИБДД.

Обращает на себя внимание достаточно неритмичное выделение средств в течение установленного срока реализации программы. Около 70% объемов финансирования предусматривается на 2009-2012 гг., то есть спустя три года от начального срока реализации программы. Такая ситуация повышает риск недостижения заявленных показателей результативности из-за сокращения возможностей маневрирования в пользу наиболее эффективных мероприятий.

Другая проблема кроется в том, что формально функция обеспечения безопасности дорожного движения возложена лишь на Министерство внутренних дел РФ, тогда как в действующих нормативных правовых актах указываются полномочия других органов государственного управления, от реализации которых также зависит уровень обеспечения БДД. В этих условиях наряду с Министерством внутренних дел РФ государственными заказчиками Программы определены МЧС России, Росздрав, Рособразование и Росавтодор.

Важность разработки научных подходов к решению проблем обеспечения безопасности дорожного движения подтверждается значительными объемами средств, выделяемых из федерального бюджета на научные исследования и разработки, а также совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей функциональные обязанности субъектов дорожного движения - 11,1% от общего финансирования.

В рамках программы намечено усилить межведомственную и межтерриториальную координацию действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц, на которых возложена ответственность за предупреждение дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий.

Достижение главной цели предполагает выполнение ряда задач, среди которых:

разработка и утверждение в установленном порядке нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других документов;

материальное и финансовое обеспечение программных мероприятий по безопасности дорожного движения;

организация подготовки водителей транспортных средств и обучение граждан правилам и требованиям безопасности движения;

проведение комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения;

проведения социально ориентированной политики в области страхования на транспорте и др.

Программа предусматривает сокращение в 1,5 раза количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, и на 10% - количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими в 2012 г. по сравнению с 2004 г. Это позволит России приблизиться к уровню безопасности дорожного движения стран с развитой автомобилизацией населения, снизить показатели аварийности и, следовательно, уменьшить социальную остроту проблемы и уровень финансового ущерба, наносимого экономике в целом и бюджетной системе.

Все расходы государства подразделяются на две группы. К первой группе относятся расходы на реализацию мероприятий по предупреждению ДТП; ко второй - расходы на ликвидацию ДТП и снижение тяжести их последствий.

Помимо прямых расходов на предупредительные мероприятия и ликвидацию последствий от ДТП, государство несет косвенные потери в виде "упущенной выгоды общества вследствие ДТП", выраженной в сокращении доходов бюджетной системы из-за снижения средней продолжительности жизни в стране и экономической активности граждан трудоспособного возраста вследствие смерти и инвалидизации.

Органам государственного управления и органам местного самоуправления необходимо решать практические задачи по обеспечению БДД. В связи с этим важное значение приобретает совместное финансирование программных мероприятий, софинансирование. По мероприятиям, финансируемым из федерального бюджета на эти цели в 2008 г., софинансирование из бюджетов субъектов РФ предусмотрено осуществлять по следующим направлениям:

1. Оснащение техническими комплексами подразделений, осуществляющих контрольные и надзорные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения - комплексами видеофиксации нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации (не менее 9600 комплексов).

2. Оснащение техническими комплексами подразделений, осуществляющих контрольные и надзорные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения специальным транспортом, оборудованным средствами контроля и выявления правонарушений (не менее 7200 автомобилей).

При очевидных достоинствах софинансирования как одного из современных прогрессивных механизмов государственного финансового регулирования, успешно решающего возложенные на него задачи, следует отметить и имеющиеся недостатки. К примеру, не всегда оптимальным является вариант долевого участия в расходах региональных программ в виде материального, а не финансового обеспечения программных мероприятий, так как в ряде случаев эта форма косвенно дает возможность под благовидным предлогом "сбыть" не самое современное и качественное оборудование и другие виды имущества.

Итак, софинансирование можно отнести к инструменту горизонтального бюджетного выравнивания. Этот бюджетный инструмент подразделяется на две "ветви", имеет два концептуальных подхода. Первый направлен на выравнивание условий реализации отдельных функций государства, предоставления отдельных услуг надлежащего качества за счет средств, определяемых в соответствии с установленными правилами. Второй - решает задачу выравнивания условий бюджетной деятельности в регионах, прежде всего - балансирования доходного обеспечения и потребностей в расходах.

Софинансирование мероприятий ФЦП по обеспечению БДД полностью "вписывается" в первое направление и нацелено на решение двух важных задач:

финансового стимулирования деятельности регионов и муниципалитетов по реализации целой системы необходимых мер обеспечения БДД;

определенного влияния на структуру и объемы расходов бюджетов регионов и местных бюджетов.

В связи с этим полагаем целесообразным дополнить ст. 129 БК РФ самостоятельной формой межбюджетных трансфертов - "софинансирование мероприятий федеральных целевых программ в субъектах РФ в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации". Усиление значимости этого действительно важного бюджетного инструмента позволит расширить спектр его действия, повысить результативность реализации мероприятий ФЦП на региональном и местном уровнях.

Н.В. Крепышева,

кандидат экономических наук, НИИ стандартизации

и унификации

"Финансы", N 7, июль 2008 г.