Проблемы предоставления жилых помещений военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, изъявившим желание получить жилье по избранному ими после увольнения месту жительства (по материалам судебной практики) (А.А. Выскубин, "Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2008 г.)

Проблемы предоставления жилых помещений военнослужащим, подлежащим
увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, изъявившим желание
получить жилье по избранному ими после увольнения месту жительства
(по материалам судебной практики)

20 июня 2007 г. Верховный Суд Российской Федерации (далее - Верховный Суд) своим решением положил конец спорам по вопросу обеспечения жильем военнослужащих, подлежащих увольнению по "льготным" основаниям, избравших постоянное место жительства, отличное от их последнего места военной службы*(1).

Поводом для рассмотрения Верховным Судом данного вопроса послужили обращения граждан, в которых они утверждали, что п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, в той части, в которой позволяет увольнять военнослужащих с военной службы без их согласия до обеспечения жильем в случае выражения ими желания быть обеспеченными жильем не по месту прохождения военной службы, противоречит ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Верховный Суд отказал в удовлетворении указанных заявлений. В мотивировочной части суд отметил, что в соответствии с чч. 1 и 2 ст. 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Согласно подп. 13 п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об обороне" Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке прохождения военной службы.

На основании и во исполнение вышеуказанной нормы Федерального закона "Об обороне" Президентом Российской Федерации в рамках предоставленных ему этим Законом полномочий издан Указ "Вопросы прохождения военной службы" от 16 сентября 1999 года N 1237, которым утверждено Положение о порядке прохождения военной службы. Этот Указ официально опубликован 28 и 29 сентября 1999 г. в установленном действующим законодательством порядке в "Российской газете" N 191, 192.

Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 издан должностным лицом - Президентом Российской Федерации в пределах его компетенции и в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации официально опубликован для всеобщего сведения.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" правовой основой воинской обязанности и военной службы являются Конституция Российской Федерации, данный Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих, международные договоры Российской Федерации.

Статьей 36 названного Закона установлено, что порядок прохождения военной службы определяется этим Федеральным законом, другими федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащие - граждане Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 названного Федерального закона.

Анализ содержания данной нормы Закона показывает, что в ней установлены дополнительные гарантии для отдельных категорий военнослужащих, согласно которым, в частности, они не могут быть уволены с военной службы без предоставления жилья.

При этом, норма указанного Закона, запрещающая увольнять военнослужащего до предоставления ему жилья, должна применяться к военнослужащим, изъявившим желание получить жилье по избранному ими после увольнения месту жительства, в зависимости от их обеспечения жильем по установленным нормам по последнему месту военной службы.

Иное толкование абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" уравнивало бы в социальных гарантиях как подлежащих увольнению военнослужащих, не имеющих никакого жилья, так и тех, кто полностью обеспечен им, но выразил желание изменить место жительства в связи с увольнением. Между тем из вышеназванного Закона такое равенство не вытекает.

Порядок реализации военнослужащими и лицами, уволенными с военной службы, права на обеспечение бесплатным жильем устанавливается отдельными положениями законодательства о статусе военнослужащих, а также нормами жилищного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом, в абз. 2 п. 1 ст. 15 конкретизировано, что военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности их предоставления в указанных населенных пунктах - в других близлежащих населенных пунктах. Исходя из этого, следует признать, что каждому военнослужащему гарантирована возможность быть обеспеченным жильем по месту военной службы.

В соответствии с п. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащие - граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с данным Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указанный порядок обеспечения жилыми помещениями распространяется и на военнослужащих - граждан Российской Федерации, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более.

Данная норма гарантирует определенным в ней категориям военнослужащих обеспечение жилым помещением от Министерства обороны Российской Федерации или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, по месту военной службы.

С учетом изложенного следует признать, что абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", являясь одной из гарантий жилищных прав военнослужащих, устанавливает запрет на увольнение по указанным в нем основаниям военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, без их согласия до обеспечения жильем именно по месту военной службы, т.е. в населенном пункте, где дислоцирована воинская часть. Положениями этой же нормы Закона предусмотрено, что при желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 названного Федерального закона.

В соответствии с указанным выше пунктом вышеназванные военнослужащие и члены их семей обеспечиваются жилым помещением при перемене места жительства федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Право на обеспечение жилым помещением на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз. Документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилого помещения по избранному месту жительства.

Таким образом, законодательство Российской Федерации не исключает возможность обеспечения военнослужащего жильем сначала на общих основаниях, а затем в целях последующего увольнения и с учетом выраженного им желания - по избранному им месту постоянного жительства.

Однако такие военнослужащие даже после признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий по избранному месту жительства (в порядке подп. "и" п. 7 разд. II Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054) не могут претендовать на социальную гарантию, установленную в абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", поскольку они обеспечены жильем по прежнему месту жительства - по месту военной службы. Следовательно, препятствий для их увольнения не имеется. В этом случае за ними сохраняется право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по избранному после увольнения месту жительства за счет средств федерального органа исполнительной власти, в котором они проходили военную службу.

О правильности приведенной выше позиции свидетельствуют и положения п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, устанавливающие основания снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий. Такими основаниями, свидетельствующими о предоставлении жилья, являются, в частности, улучшение жилищных условий по общим основаниям и получение служебного жилья.

Возникновение в связи с увольнением специального основания для повторного признания нуждающимся в улучшении жилищных условий - выбор места жительства после увольнения порождает обязанность федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, обеспечить гражданина жильем в этом месте, но не является, как указано выше, по смыслу абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", препятствием для увольнения, поскольку в нем содержится запрет на увольнение без предоставления жилья, а таким военнослужащим жилье предоставлено ранее по месту прохождения военной службы.

С учетом изложенного следует признать, что оспариваемое заявителями последнее предложение п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, устанавливающее, что при желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту дислокации воинской части они увольняются с военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с законодательством Российской Федерации, не входит в противоречие с абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и не нарушает права и охраняемые законом интересы военнослужащих, которые обеспечены по месту прохождения военной службы служебными жилыми помещениями.

Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу о том, что, поскольку оспариваемый п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права и охраняемые законом интересы военнослужащих, а Указ, утвердивший Положение о порядке прохождения военной службы, принят в пределах компетенции Президента Российской Федерации и официально опубликован для всеобщего сведения, заявление граждан в части названных требований не подлежит удовлетворению.

Кассационным определением Верховного Суда данное решение первой инстанции Верховного Суда оставлено без изменения*(2).

В указанном определении отмечено, что суд первой инстанции в решении правильно указал, что абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", являясь одной из гарантий жилищных прав военнослужащих, устанавливает запрет на увольнение по указанным в нем основаниям военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, без их согласия до обеспечения жильем именно по месту военной службы.

Таким образом, из анализа вышеназванных судебных постановлений в их взаимосвязи следует:

1. Военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, изъявившие желание получить жилье по избранному ими после увольнения месту жительства и не обеспеченные жилым помещением по последнему месту военной службы, не могут быть уволены с военной службы до предоставления им жилого помещения по избранному после увольнения месту жительства.

2. Военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, изъявившие желание получить жилье по избранному ими после увольнения месту жительства и обеспеченные жилыми помещениями (как постоянными, так и служебными) по последнему месту военной службы по нормам, установленным действующим законодательством Российской Федерации, подлежат увольнению с военной службы до предоставления им жилья по избранному ими после увольнения месту жительства, поскольку препятствий для их увольнения не имеется. В этом случае за ними сохраняется право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по избранному после увольнения месту жительства за счет средств федерального органа исполнительной власти, в котором они проходили военную службу.

Автору настоящей статьи не совсем понятен вывод Верховного Суда, согласно которому военнослужащий, подлежащий увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, изъявивший желание получить жилье по избранному им после увольнения месту жительства и обеспеченный служебным жилым помещением по последнему месту военной службы по нормам, установленным действующим законодательством Российской Федерации, подлежит увольнению с военной службы до предоставления ему жилья для постоянного проживания. Согласно выводам Верховного Суда такие военнослужащие считаются обеспеченными жильем по прежнему месту жительства - по месту военной службы, так как в соответствии с п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, основанием снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий является получение служебного жилья.

Получается, что на военнослужащего, подлежащего увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, обеспеченного служебным жилым помещением по месту военной службы, распространяется законодательный запрет на увольнение с военной службы до обеспечения его жилым помещением для постоянного проживания по месту военной службы, а на военнослужащего, подлежащего увольнению с военной службы по "льготным" основаниям, обеспеченного служебным жилым помещением по месту военной службы и изъявившего желание получить жилье по избранному им после увольнения месту жительства, запрет на увольнение с военной службы до обеспечения его жильем по избранному месту жительства не распространяется.

Вместе с тем, в соответствии с подп. "ж" п. 7 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054, одним из оснований признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий является проживание в общежитиях и на служебной жилой площади.

В соответствии со ст. 93 Жилищного кодекса Российской Федерации служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Как правило, предоставление служебного жилого помещения не преследует цели улучшения жилищных условий его пользователей, а предназначено создать надлежащие жилищно-бытовые условия для выполнения служебных обязанностей граждан*(3).

Основанием для вселения в служебное жилое помещение является соответствующий договор найма.

В соответствии с ч. 1 ст. 434 Гражданского кодекса Российской Федерации договор может быть заключен в любой форме, предусмотренной для совершения сделок, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма.

Пунктом 8 ст. 100 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требования указанной статьи Правительство Российской Федерации издало Постановление "Об утверждении правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" от 26 января 2006 г. N 42. Указанное Постановление Правительства Российской Федерации установило форму типового договора найма служебного жилого помещения. В подп. 4 п. 18 разд. IV указанного типового договора говорится, что этот договор прекращается в связи с окончанием срока службы.

На основании ч. 1 ст. 103 Жилищного кодекса Российской Федерации в случаях расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений граждане должны освободить жилые помещения, которые они занимали по данным договорам. В случае отказа освободить такие жилые помещения указанные граждане подлежат выселению в судебном порядке без предоставления других жилых помещений, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Иными словами, действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено, что военнослужащий, обеспеченный служебным жилым помещением по установленным законодательством нормам, в случае его увольнения с военной службы должен освободить занимаемое служебное жилое помещение, в противном случае он и члены его семьи подлежат выселению из указанного жилья в судебном порядке. Поэтому не совсем понятно, каким образом военнослужащий, получивший служебное жилье по месту службы и изъявивший желание получить жилье по избранному им после увольнения месту жительства, при увольнении с военной службы по "льготным" основаниям может считаться обеспеченным жильем и подлежащим увольнению с военной службы до предоставления ему жилья, если в связи с окончанием военной службы он должен освободить это служебное жилье?

Более того, в п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" содержится поручение Правительству Российской Федерации определить порядок предоставления соответствующих социальных гарантий, т.е. порядок учета военнослужащих, избравших после увольнения с военной службы иное место жительства, и предоставления им жилого помещения в избранном постоянном месте жительства при увольнении по "льготным" основаниям.

Однако до настоящего времени соответствующее постановление Правительства Российской Федерации не издано, чем и обусловлены изложенные выше проблемы.

Нерешенность данной проблемы будет приводить к росту социальной напряженности среди военнослужащих и, как следствие, к снижению престижа военной службы. Военнослужащий, находящийся на военной службе, вместо исполнения обязанностей военной службы вынужден будет решать свои личные вопросы в процессе службы.

P.S. редакции. Безусловно, является спорной ссылка Верховного Суда Российской Федерации на п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80, в части признания достаточным основанием для снятия военнослужащего с учета нуждающихся в жилых помещениях по месту военной службы предоставления ему служебного жилого помещения по установленным нормам.

Статья 56 Жилищного кодекса Российской Федерации (до 1 марта 2005 г. - ст. 32 Жилищного кодекса РСФСР) устанавливает исчерпывающий перечень оснований для снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях. В числе таких оснований не предусмотрено (не предусматривалось) такого, как "предоставление гражданину служебного жилого помещения по установленным нормам".

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пп. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации, с учетом положений вышеназванной части.

Указанные законодательные нормы имеют императивное действие и не предоставляют право федеральным органам исполнительной власти устанавливать иные основания снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилищному законодательству отнесены и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Однако в соответствии с ч. 5 той же статьи федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Как уже указывалось, Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит случаев, позволяющих Министерству обороны Российской Федерации установить своим нормативным правовым актом дополнительные основания снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях. Не содержат таких случаев и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. Так, в соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, в компетенцию Министерства обороны Российской Федерации не входит определение оснований снятия военнослужащих и иных граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Жилищному кодексу Российской Федерации и указанному Федеральному закону.

Таким образом, с 1 марта 2005 г. не имеется правовых оснований для применения п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации в части отнесения к основаниям снятия военнослужащих с учета нуждающихся в жилых помещениях предоставления им служебных жилых помещений по установленным нормам.

Некое пренебрежение к анализу соответствующих норм права, которое выразил Верховный Суд Российской Федерации, сделав указанную ссылку, привело, по нашему мнению, к неправильному частному выводу, в соответствии с которым при наличии у военнослужащего, увольняемого с военной службы по "льготному" основанию и изъявившего желание быть обеспеченным жилым помещением по избранному месту жительства, служебного жилого помещения по установленным нормам он может быть уволен с военной службы и исключен из списков личного состава воинской части без обеспечения жилым помещением в избранном месте жительства.

А.А. Выскубин,

начальник юридической службы ФГУ "32 Государственный

научно-исследовательский испытательный институт

Минобороны России", майор юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2007 г. N ВКПИ 07-30.

*(2) Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2007 г. N КАС 07-509.

*(3) Кудашкин А.В. О служебной жилплощади "служивых" людей // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 4.