О некоторых особенностях правового статуса военнослужащих - иностранных граждан (А.В. Щукин, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2008 г.)

О некоторых особенностях правового статуса военнослужащих -
иностранных граждан

Более четырех лет в России действуют нормы законов, предоставившие иностранным гражданам право проходить военную службу по контракту в Российской Федерации. Высказывавшиеся на этапе их принятия прогнозы по возможной привлекательности военной службы в Российской Федерации для иностранных граждан, и прежде всего для граждан государств - участников СНГ, не сбылись.

На момент принятия Закона, разрешающего иностранным гражданам прохождение военной службы в Российской Федерации, по прогнозам Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации общее количество таких иностранных граждан могло бы составлять более тысячи человек в год. В своем письме в Комитет Государственной Думы по обороне от 7 октября 2003 г. прежний начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации А.В. Квашнин писал: "Учитывая относительно низкий жизненный уровень граждан, проживающих в странах СНГ, проблемы русскоязычного населения с трудоустройством в этих государствах и позитивные тенденции в экономике России, можно предположить, что количество кандидатов, желающих поступить на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации, составит более тысячи человек в год"*(1).

По итогам первого года действия Закона военную службу по контракту проходили 11 иностранных граждан. Всего в течение 2004 г. (первого года действия Закона) поступило 170 заявлений от иностранных граждан о приеме на военную службу по контракту, но по различным причинам (предельный возраст, образование, здоровье) большая часть из них была отклонена. Всего с 2004 г. по октябрь 2007 г. в военные комиссариаты за консультациями обратился 521 человек, изъявили желание поступить на службу 415 человек, проходили службу 194 человека*(2). На февраль 2008 г. службу проходил 251 военнослужащий - иностранный гражданин*(3), на 1 апреля 2008 г. - 277*(4). К примеру, в Ленинградском военном округе в августе 2007 г. проходили службу 53 иностранных гражданина, 10 человек оформляли документы для службы по контракту*(5). Помимо названных выше причин отклонения заявлений, выделяется одна немаловажная - желание этих граждан служить только в воинских частях, дислоцированных за пределами Российской Федерации, там, где они проживают в настоящее время*(6).

Предоставление иностранным гражданам возможности поступления на военную службу можно объяснить нехваткой национальных кадров в Вооруженных Силах Российской Федерации, которая в последнее время стала одной из основных проблем. Следует также учитывать и то, что ставка была сделана на иностранцев из числа граждан государств, входивших в состав СССР, которым предоставлена возможность обращаться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.

Несмотря на то что с момента вступления указанного выше положения в силу прошло более четырех лет, от военнослужащих - иностранных граждан до настоящего времени не поступило ни одного заявления о приеме в российское гражданство.

Гражданство России, возможность получения которого в упрощенном порядке появляется после трех лет военной службы, не стало тем привлекательным фактором, ради которого необходимо добровольно терпеть тяготы и лишения военной службы. Причинами этого, по мнению автора, являются следующие.

1. Руководство Министерства обороны Российской Федерации, Генерального штаба не рассматривало и не рассматривает службу иностранных граждан как значительный источник комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации и не преследовало цели решить проблему укомплектования Вооруженных Сил за счет иностранных граждан*(7).

2. Значительные отличия в правовом положении военнослужащих - граждан России и военнослужащих - иностранных граждан.

3. Отсутствие даже минимального количества социальных гарантий для членов семей данной категории военнослужащих и, прежде всего, невозможность совместного проживания с военнослужащим - иностранным гражданином.

4. Отсутствие привлекательности военной службы по контракту для граждан Российской Федерации опосредованно влияет на ее привлекательность и для иностранных граждан.

5. Возможность "решения" вопроса по приобретению гражданства Российской Федерации в обход законодательства. Тем более что средства массовой информации пестрят объявлениями об оказании такой услуги как содействие в приобретении гражданства по "упрощенной и стандартной схеме". Посредники обещают новый паспорт через 6 - 8 месяцев*(8). На рынке фиктивных брачных услуг в ускоренном порядке формируется услуга - брак "по расчету" для оформления гражданства.

В настоящее время по сравнению с гражданами России иностранные граждане, проходящие военную службу в Российской Федерации, имеют некоторые особенности статуса. В частности, на данных лиц в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ, не распространяются многие социальные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством для военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, о которых подробнее будет сказано ниже.

Хотелось бы отметить, что Конституция Российской Федерации (все статьи гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина") последовательно проводит разграничение прав и свобод по принципу гражданства. Определяя права человека, Конституция Российской Федерации использует формулировки: "каждый имеет право", "каждому гарантируется" и т.п. Использование таких формулировок подчеркивает признание указанных прав и свобод за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является ли он гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства.

В ст.ст. 31, 32, 33, 36 Конституции Российской Федерации сформулированы права и свободы, принадлежащие только гражданам России. Преимущественно это политические права - право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование; право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным, участвовать в референдуме; право равного доступа к государственной службе; право на участие в отправлении правосудия; право обращаться лично, а также направлять обращения в государственные органы. Из всей системы других прав только право частной собственности на землю принадлежит гражданам и их объединениям (ст. 36). Конституцией Российской Федерации закреплены и обязанности, которые несут только граждане России, в том числе и защита Отечества (ст. 59).

Конституция Российской Федерации, как и многие международные соглашения по правам человека, провозглашает в ч. 3 ст. 55 возможность определенных ограничений прав и свобод человека федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Этот перечень возможных, но не обязательных ограничений, является исчерпывающим, и он не может быть расширен. Статья 55 Конституции Российской Федерации определяет границы пользования правами и свободами и их пределы, нарушения которых недопустимы*(9).

Определенные ограничения существуют в любом правовом демократическом государстве, без них не может быть порядка в обществе. В законодательстве практически всех стран мира содержатся специальные положения, ограничивающие определенные права и свободы человека и гражданина в интересах морали, нравственности, безопасности государства и по ряду других признаков. Все эти признаки достаточно расплывчаты и не имеют четких и конкретных границ. Во Всеобщей декларации прав человека, в Пакте о гражданских и политических правах и других международных документах зафиксированные ограничения прав и свобод человека также не конкретизированы. Попытки их конкретизации в рамках документов ООН оказались неудачными*(10). Применительно к правам и свободам военнослужащих можно говорить о международных актах, носящих рекомендательный характер, например Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы по правам военнослужащих N 1742 2006 г.*(11), в которых отмечено:

"1. Армия является институтом, на который возложена ответственность за безопасность государства и его граждан. Смыслом и сутью ее существования является ведение боевых действий, поэтому в армии действуют некоторые ограничивающие правила, обеспечивающие ее целостность, иерархичность, соблюдение дисциплины и выполнение приказов.

2. ...служащие в вооруженных силах люди в военной форме являются такими же гражданами, как и все остальное население, и должны пользоваться всеми правами, сформулированными в Конвенции о правах человека и Европейской социальной хартии. Они имеют право на такую же защиту своих свобод и человеческого достоинства, как и все остальные граждане, в рамках, определяющихся спецификой выполнения воинских обязанностей".

Каждая страна в зависимости от конкретных условий своего развития на определенном историческом этапе вводит те или иные ограничения. Применительно к ст. 55 Конституции Российской Федерации можно говорить о целесообразности или нецелесообразности тех или иных дополнительных ограничений для военнослужащих - иностранных граждан.

Хотелось бы отметить, что ограничения, применяемые к военнослужащим - иностранным гражданам, можно классифицировать по нескольким основаниям.

1. "Общие" - относящиеся ко всем иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, и "специальные" - относящиеся только к военнослужащим - иностранным гражданам.

2. Относящиеся к военнослужащему - иностранному гражданину и относящиеся к членам его семьи.

Наиболее приемлемой, по мнению автора, представляется следующая классификация ограничений, касающихся военнослужащих - иностранных граждан.

а) ограничения, касающиеся политических прав:

- права проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование;

- права участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным, участвовать в референдуме;

- права равного доступа к государственной службе;

- права на участие в отправлении правосудия;

- права обращаться лично, а также направлять обращения в государственные органы;

б) ограничения, касающиеся экономических или имущественных прав: ограничения на право иметь в частной собственности землю;

в) ограничения, налагаемые на иностранного гражданина как военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, например, установленные п. 7 ст. 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ;

г) собственно статусные ограничения военнослужащего - иностранного гражданина. Например, в отличие от граждан Российской Федерации иностранные граждане первый контракт вправе заключать в возрасте не до 40 лет, а до 30 (ст. 34 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ) (далее - Закон).

Более подробно хотелось бы остановиться на том, что законодательством установлены некоторые особенности предоставления социальных гарантий военнослужащим - иностранным гражданам и членам их семей.

А. В отношении военнослужащих - иностранных граждан.

В соответствии с Законом военнослужащие - иностранные граждане размещаются на весь срок военной службы только в общежитиях в воинских частях (военных городках) и регистрируются по адресам воинских частей (ст. 15 Закона; ст. 167 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" от 10 ноября 2007 г. N 1495).

Военнослужащим - иностранным гражданам не предоставляется право на выплату на обзаведение имуществом первой необходимости.

Представляется логичным, что право на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования, на курсах (факультетах) подготовки, переподготовки и повышения квалификации военнослужащих не распространяется на военнослужащих - иностранных граждан (п. 1 ст. 19 Закона). Также им не предоставлена возможность на внеконкурсное поступление в государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования после не менее чем трех лет военной службы и увольнения в запас по основаниям, предусмотренным подп. "б" - "г" п. 1 (по истечении срока военной службы по контракту; по состоянию здоровья - в связи с признанием военно-врачебной комиссией не годным к военной службе или ограниченно годным), подп. "а" п. 2 (в связи с организационно-штатными мероприятиями), п. 3 (предусматривающим право военнослужащего на возможность досрочного увольнения с военной службы) ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (п. 5.1 ст. 19 Закона).

В то же время законодатель предоставил право всем военнослужащим (за исключением офицеров), проходящим военную службу по контракту, в том числе и иностранным гражданам, непрерывная продолжительность военной службы которых по контракту составляет не менее трех лет, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, на обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, а также на подготовительных отделениях (курсах) федеральных образовательных учреждений высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета (п. 2 ст. 19 Закона). При этом, они пользуются правом внеконкурсного поступления при условии успешного прохождения вступительных испытаний.

По мнению автора, такое право целесообразно предоставить военнослужащим - иностранным гражданам только в случае начала ими процедур по вступлению в гражданство Российской Федерации. В случае отказа военнослужащему от приема в российское гражданство выделение средств на его обучение должно быть прекращено.

В отношении военнослужащих - иностранных граждан имеются некоторые особенности предоставления мер социальной защиты при увольнении в запас по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. Им не предусмотрена выплата единовременного пособия, установленного в п. 3 ст. 23 Закона.

Б. В отношении членов семей военнослужащих - иностранных граждан.

На супругов военнослужащих - иностранных граждан не распространяется право зачета в общий трудовой стаж периода проживания с супругами в местностях, где они не могли трудоустроиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустроиться и были в установленном порядке признаны безработными. Также не засчитываются в общий трудовой стаж периоды, когда супруги таких военнослужащих не могли работать по состоянию здоровья детей, связанному с условиями проживания по месту военной службы супругов, если по состоянию здоровья дети нуждались в постоянном уходе.

Законодательством в данном случае не учитывается возможность нахождения военнослужащего - иностранного гражданина в браке с гражданкой Российской Федерации, в связи с чем супруга военнослужащего - иностранного гражданина будет в неравных условиях по отношению к таким же, как она, гражданам Российской Федерации.

Для супругов военнослужащих - иностранных граждан не предусмотрено преимущественное право поступления на работу при прочих равных условиях в государственные организации, воинские части и на оставление их на работе в этих организациях при сокращении штата численности работников, предусмотренное п. 6 ст. 10 Закона.

Для членов семей данной категории военнослужащих не предусмотрена установленная п. 3 ст. 13 Закона выплата подъемного пособия в случае переезда к новому месту службы.

В связи с тем что военнослужащие - иностранные граждане на весь срок военной службы размещаются в общежитиях в воинских частях (военных городках), для членов их семей не предусмотрено совместное проживание с военнослужащим и не предусмотрено обеспечение их служебными жилыми помещениями. Статья 15 "Право на жилище" Закона не распространяется на них в полном объеме.

Для членов семей военнослужащих - иностранных граждан не предусмотрено обеспечение во время отпуска санаторно-курортным лечением и организованным отдыхом в оздоровительных учреждениях Министерства обороны Российской Федерации. Также им не предоставлено право при изменении места военной службы военнослужащего, а также при увольнении его с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями переводиться (приниматься) в образовательные учреждения, ближайшие к новому месту военной службы или месту жительства, если они обучаются (воспитываются) в государственных образовательных учреждениях.

Для военнослужащих - иностранных граждан не предусмотрены полагающиеся военнослужащим - гражданам Российской Федерации выплаты на содержание их детей (лиц, находящихся на их иждивении), посещающих государственные, муниципальные и негосударственные детские дошкольные учреждения.

Детям военнослужащих - иностранных граждан, уволенных с военной службы по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями или погибших при исполнении ими обязанностей военной службы или умерших вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученных ими при исполнении обязанностей военной службы не предоставлено право зачисления в суворовские военные, нахимовские военно-морские училища и кадетские корпуса вне конкурса, а при поступлении в военные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования - преимущественное право при условии успешного прохождения вступительных испытаний и соответствия другим установленным для поступающих требованиям.

Российское законодательство, таким образом, косвенно ограничивает право военнослужащих - иностранных граждан на создание семьи во время военной службы в Российской Федерации или на совместное проживание с семьей, в том числе с созданной до поступления на службу. Особо хотелось бы отметить, что, создавая семью с гражданкой России, военнослужащий - иностранный гражданин заведомо ставит свою избранницу в неравные условия по сравнению с женами военнослужащих - граждан Российской Федерации. Также представляется целесообразным, чтобы в случае гибели (смерти) военнослужащего - иностранного гражданина, наступившей при исполнении им обязанностей военной службы, либо смерти, наступившей вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученного при исполнении обязанностей военной службы, у членов его семьи появилось право приобретения российского гражданства в упрощенном порядке.

Члены семьи военнослужащего - иностранного гражданина не имеют права на основаниях, установленных для военнослужащих - граждан Российской Федерации, на проезд на безвозмездной основе:

- от места жительства к месту военной службы военнослужащего в связи с его переводом на новое место военной службы;

- один раз в год - к месту использования отпуска и обратно;

- на лечение в лечебные учреждения по заключению военно-врачебной комиссии и обратно;

- при увольнении военнослужащего, а также в случае гибели (смерти) военнослужащего - к избранному месту жительства;

- в случае гибели (смерти) военнослужащего - к месту погребения и обратно.

Также не предоставлено право один раз в год одному из членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего - иностранного гражданина и захороненного на территории Российской Федерации на бесплатный проезд к месту погребения и обратно.

Членам семьи военнослужащего - иностранного гражданина не предоставлено право при переезде на избранное место жительства в связи с гибелью (смертью) военнослужащего на бесплатный перевоз до 20 тонн личного имущества в контейнерах железнодорожным транспортом, а там, где нет железнодорожного транспорта, - другими видами транспорта (за исключением воздушного).

По мнению автора, неизмененная редакция ст. 9 "Право на участие в управлении делами государства и общественными объединениями" Закона формально наделила военнослужащих - иностранных граждан правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, а также в других формах осуществления местного самоуправления. В связи с этим в российском законодательстве возникла правовая коллизия: с одной стороны, избирательное законодательство предоставило такое право только гражданам Российской Федерации, с другой - военным законодательством активным и пассивным избирательными правами наделены иностранные граждане, проходящие военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.

Сравнительно-правовой анализ законодательства России и действующих нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти показал необходимость дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей вопросы прохождения иностранными гражданами военной службы в Российской Федерации.

В то же время хотелось бы отметить, что, ограничивая по сравнению с российскими гражданами права и свободы иностранных граждан, поступивших на военную службу по контракту в Российской Федерации, а также не предоставляя им отдельных мер социальной поддержки, предусмотренных для военнослужащих - граждан России и членов их семей, российское законодательство взамен предоставляет военнослужащим - иностранным гражданам право приобретения российского гражданства в упрощенном порядке и сокращенные сроки натурализации.

А.В. Щукин,

полковник юстиции запаса,

заместитель руководителя аппарата

Комитета Государственной Думы по обороне

"Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://www.grani.ru/War/Draft/p.50348.html.

*(2) Смирнов В.В. Пресс-конференция по вопросам призыва граждан на военную службу осенью 2007 г. // Красная звезда. 2007. 20 октября.

*(3) Смирнов В.В. Контрактник - величина постоянная // Военно-промышленный курьер. 2008. N 5 (221).

*(4) Приложение N 1 к письму начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации Ю.Н. Балуевского в Комитет Государственной Думы по обороне от 23 апреля 2008 г. N 315 К/6/2065.

*(5) Красная звезда. 2007. 14 августа.

*(6) Прием иностранных граждан на военную службу по контракту // Военные комиссариаты. 2006. N 2. С. 21.

*(7) http://www.hmao.wsnet.ru/vk/Index/Smirnov-prisiv.htm. См. также: Смирнов В.В. Контрактник - величина постоянная // Военно-промышленный курьер. 2008. N 5 (221).

*(8) Терентьев Д. Изгнание иностранцев с продовольственных городских рынков пролоббировали крупные сети супермаркетов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rambler.ru/news/russia/0/10099577.html.

*(9) Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 351.

*(10) Там же. С. 352.

*(11) Независимое военное обозрение. 2007. 12 января.