Налоговые новации в бюджетной стратегии до 2023 года (И.А. Николаев, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 10, октябрь 2008 г.)

Налоговые новации в бюджетной стратегии до 2023 года

Недавно обнародованный проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г., подготовленный Минфином России, - документ, который, безусловно, отличается качественным анализом и глубоким прогнозным подходом. Здесь и итоги бюджетной политики в 2000-2007 гг., и приоритетные направления бюджетной политики на период до 2023 г., и прогноз параметров бюджетной политики на этот период. Документ богат статистическим информационным материалом, что также делает его весьма полезным.

Ключевой раздел документа - "Совершенствование налоговой политики". Среди основных мер долгосрочной стратегии в области налоговой политики названы следующие:

повышение эффективности налогового администрирования;

реформирование единого социального налога и введение страховых взносов для работодателя;

совершенствование налогообложения добычи нефти;

переход на новые принципы налогообложения добычи природного газа;

введение налога на недвижимость.

Реформирование ЕСН

Планируется, что единый социальный налог (включая взносы на обязательное пенсионное страхование) будет подвергнут "наиболее масштабным изменениям". Дальнейшее снижение эффективной налоговой ставки должно быть в результате изменений прекращено.

Почему у нас снижалась эффективная ставка налога - понятно. Налог этот взимается по регрессивной шкале ставок, т.е. чем больше фонд оплаты труда, тем меньше налоговая ставка, по которой платится налог (от 26 до 2%). Неудивительно, что эффективная процентная ставка единого социального налога (отношение фактических совокупных поступлений ЕСН и взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет расширенного правительства к налоговой базе, которой являются начисленная заработная плата и прочие виды выплат) снижалась, по оценке Минфина России, на 1 процентный пункт (п.п.) в год (начиная с 2006-го.). Таким образом, по итогам 2009 г. такое снижение может составить уже 4 п.п. по сравнению с величиной 2005 г.

Удивительно, но Минфин России признается, что при принятии решения о переходе к регрессивной шкале ставок ЕСН не предполагалось, что эффективная налоговая ставка будет снижаться. Именно поэтому он и предлагает восстановить эффективную ставку ЕСН на уровне 2005 г. уже начиная с 1 января 2010 г. Кроме того, отмечается необходимость реформировать ЕСН таким образом, чтобы не допустить снижение ставки в будущем. Должны быть приняты и другие меры, направленные на обеспечение полной оплаты ЕСН всеми налогоплательщиками, выплачивающими доходы по трудовым и гражданско-правовым договорам.

Справедливости ради отметим, что, безусловно, растущая начисленная заработная плата является основанием для пересмотра порогов регрессии. К примеру, за 2006 г. среднемесячная номинальная начисленная заработная плата выросла на 24,3%, за 2007 г. - на 27,2%. А июльский (2008 г.) показатель уже выше среднего показателя за 2007 г. на 29,6%.

Может быть, когда вводили регрессивную шкалу и не предполагали столь быстрого роста размеров оплаты труда, но то, что она будет заметно расти, было ясно уже тогда. Тем не менее следует напомнить, что ныне действующая шкала предусматривает максимальную налоговую ставку (26%) в тех случаях, когда налоговая база на каждое физическое лицо составляет до 280 000 руб. в год. Неудивительно, что с отмеченным ростом номинальных зарплат порог этот стал во многих компаниях легко преодолимым.

Для решения проблемы в Бюджетной стратегии предлагается с 2010 г. ЕСН заменить страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями в Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования РФ.

Минфин России лукавит, когда говорит, что предлагаемые меры не означают повышения уровня налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, а период снижения эффективной ставки налогообложения фонда оплаты труда считает возможным рассматривать как период предоставления временной налоговой льготы налогоплательщикам. Конечно, это повышение уровня налоговой нагрузки, если сравнивать его с достигнутым к 2009 г. фактическим уровнем.

Предполагается установить следующие ставки взносов (см. таблицу).

Таким образом, налоговая база по максимальной ставке (26%) возрастает с 280 000 руб. до 1 100 000 руб., т.е. почти в 4 раза. Даже если предположить, то номинальная заработная плата и в 2009 г. будет расти примерно такими же темпами, какими она росла в последние годы, ее рост за время действия шкалы составил бы 2,6 раза. Следовательно, предложения по налоговой базе с максимальной ставкой делаются явно "с запасом".

Кроме того, Налоговый кодекс РФ должен включать положение, в соответствии с которым индексация указанных порогов регрессии будет проводиться ежегодно на величину, соответствующую прогнозируемому приросту номинальной заработной платы. Именно такой порядок должен в перспективе страховать от снижения эффективной ставки налога.

Очевидный недостаток предлагаемого порядка индексации порогов регрессии в том, что достоверность прогнозирования важнейших экономических показателей в настоящее время находится явно не на высоте. Во всяком случае, фактический темп роста номинальной заработной платы в последние годы был выше самых смелых прогнозов. Если бы так было и в дальнейшем, можно было бы не беспокоиться. Но ведь ситуация может измениться (вероятность этого велика), и тогда фактический темп роста номинальной заработной платы может быть и меньше прогнозируемых оценок. Очевидно, что, если соответствующая разница будет достаточно велика, вряд ли предлагаемый порядок можно будет признать удовлетворительным.

В условиях стабильной экономической ситуации индексация в соответствии с темпами инфляции может работать. Проблема в том, что Россия уже вступила в период нестабильности в экономике. Отсюда и сомнения в жизнеспособности ежегодной индексации порогов регрессии. В такой ситуации целесообразность самих порогов регрессии и соответственно вообще существующего механизма вызывает очень большие сомнения.

Предлагается, кроме того, установить единые шкалы ставок взносов для всех налогоплательщиков, за исключением налогоплательщиков-организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны, и налогоплательщиков-организаций, ведущих деятельность в области информационных технологий. Для этих двух категорий налогоплательщиков льготные шкалы ставок взносов будут отменены с 2020 г.

Таким образом, организации и индивидуальные предприниматели, применяющие специальные налоговые режимы в виде единого сельскохозяйственного налога, упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход, будут уплачивать страховые взносы по общим правилам. Соответственно из Налогового кодекса РФ будут исключены положения, разрешающие уменьшать сумму единого налога, уплачиваемого в рамках перечисленных специальных налоговых режимов, на сумму уплаченных взносов. Организации и индивидуальные предприниматели, применяющие ЕСХН и упрощенную систему налогообложения с объектом налогообложения "доходы, уменьшенные на величину расходов", будут иметь возможность включать сумму уплаченных взносов в состав расходов, уменьшающих налоговую базу.

"Налог на молодость"

Одно из самых спорных предлагаемых Минфином России новшеств состоит в намерении ввести взносы, уплачиваемые работниками 1967 г. рождения и моложе, по ставке 3% налогооблагаемой заработной платы в пределах до 1 100 000 руб. в год. Эти взносы должны зачисляться на индивидуальные счета для формирования накопительной части трудовой пенсии.

Таким образом, помимо той части, которая сегодня уплачивается работодателем в рамках ЕСН и идет на формирование накопительной части трудовой пенсии для работников 1967 г. рождения и моложе, предлагается обязать еще и самих работников отчислять 3% своего заработка на эти же цели.

Понятно, почему появилось такое предложение. Накопительная часть в будущей пенсионной системе должна стать гораздо более весомой, именно ее увеличение должно сыграть свою роль в росте коэффициента замещения до 30% и более.

Однако нельзя не учитывать, как введение таких взносов будет воспринято самими работниками сегодня. Так как это 3% от заработной платы, то и воспринимать взносы будут как дополнительные 3% к 13-процентному подоходному налогу. Убеждать людей в том, что это де не налог, а накапливаемые деньги самих работников, конечно, можно. Но результативность таких убеждений будет низкой. Главное, как может быть воспринято нововведение. Воспринимается оно однозначно - это фактическое увеличение подоходного налогообложения.

Но при таком отношении к нововведению закономерной будет постановка вопроса о том, что уверения правительства о долгосрочной неизменности 13-процентной ставки налога не соответствуют действительности. Вряд ли следует ожидать дальнейшего вывода из "тени" доходов работников. Очевиден дестимулирующий эффект в трудовой мотивации. Если же учесть, что демотивировать мы собираемся самых молодых и самых трудоспособных, то вряд ли введение 3-процентного страхового взноса с работников следует признать обоснованным.

Получается своего рода налог на молодость. Невольно вспоминается в связи с этим налог на бездетность, который существовал в советские времена. Тогда подоходный налог для бездетных граждан был выше. Люди относились к этому крайне отрицательно и с удовольствием не платили бы его, но в те времена сделать это было гораздо сложнее. Сейчас - проще, но стоит ли в этом случае заниматься подобными экспериментами?

Важно учитывать и то, какие результаты по управлению обязательными пенсионными накоплениями сегодня имеют и государственная (Внешэкономбанк), и частные управляющие компании. Эти результаты, прямо скажем, не впечатляют: по итогам 2007 г. Внешэкономбанк обеспечил доходность от инвестирования средств пенсионных накоплений в размере 6,1%, а лучший результат частных управляющих компаний составил 9,7%. Учитывая, что большинство частных банков с трудом вообще обеспечили положительную доходность, а инфляция в 2007 г. составила 11,9%, становится понятным, сколь существенно обесценились обязательные пенсионные накопления только за один год.

Таким образом, сегодня у людей уже сформировалось достаточно негативное отношение к способности государства или частных управляющих хотя бы обезопасить от инфляции обязательные пенсионные накопления (и это при том, что взносы платит работодатель). Можно представить, сколь усилится такое отношение, когда самих работников заставят дополнительно делать то же самое.

Стимулы нефтедобычи

Также говорится о совершенствовании налогообложения добычи нефти и переходе на новые принципы налогообложения добычи природного газа. В частности, обращается внимание на необходимость принятия новых мер, стимулирующих разработку выработанных месторождений.

Это предложение представляется спорным по простой причине. Как известно, именно с этими целями у нас уже были внесены соответствующие дополнения в Налоговый кодекс РФ с 1 января 2007 г. Имеются в виду дифференциация НДПИ для стимулирования добычи нефти на месторождениях с высокой степенью выработанности и установление нулевой ставки данного налога в целях стимулирования добычи сверхвязкой нефти и нефти на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия) и Иркутской области.

Положительного результата от действия уже реализованных налоговых льгот пока что-то не наблюдается (за январь-июль 2008 г. добыча нефти снизилась на 0,8% по сравнению с соответствующим периодом 2007 г.). А если сравнивать июльские показатели, то результат 2008 г. и вовсе хуже почти на 2%.

В такой ситуации остается непонятным: то ли налоговые стимулы недейственны и необходимо испытать другие механизмы стимулирования добычи нефти, то ли их надо просто усилить, и тогда уж точно эффект будет. Отсюда следует, что предложение Минфина России о дополнительных налоговых стимулирующих мерах просто нуждается в дополнительной проработке.

Что же касается "новых принципов налогообложения добычи природного газа", то тут неясностей еще больше. Бюджетная стратегия никоим образом не конкретизирует данный тезис. Разве что говорится о планируемой отмене нулевой ставки НДПИ в части технологических потерь и попутного газа.

Вновь о недвижимости

Наконец, опять (в который уже раз) говорится о важности создания в долгосрочной перспективе эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных и местных бюджетов. И конечно, в этих целях должен быть создан кадастр объектов недвижимости в сжатые сроки, разработана и принята методика массовой оценки недвижимости на основе данных кадастра.

Разговоры о необходимости введения налога на недвижимость ведутся в России уже не первый год. Сначала отсрочки объясняли тем, что нет кадастра. Сегодня такие объяснения, как видим, продолжают иметь место, однако причины с задержкой появления налога на недвижимость видятся совершенно иные. Просто введение такого налога затрагивает финансовые интересы и тех, от чьих усилий зависит сама перспектива введения. Вот и не хотят они дополнительного собственного налогообложения. Вот и откладывается в очередной раз на неопределенный срок введение нового налога.

О сбалансированности

В целом раздел, посвященный налоговым новациям, выглядит недостаточно сбалансированным. Что касается реформирования ЕСН и введения взносов для работников, то тут все более-менее проработано. Остальные же намерения по реформированию выглядят нечетко.

Да и к разделу по пенсионным новациям тоже есть претензии. Никакое это не реформирование пенсионной системы, о чем очень много говорилось в последнее время. Новации носят чисто технический, условный характер. Направлены они на то, чтобы денег в пенсионную систему поступало больше. Но сама-то пенсионная система, ее принципы не затрагиваются. Речь идет просто об увеличении фискальной нагрузки. При таком подходе нет никаких гарантий, что спустя некоторое время опять не будем решать те же проблемы. Снова будем придумывать что-то типа новых 3-процентных взносов, уплачиваемых работниками? Это тупиковый путь. Значит, надо действительно менять принципы функционирования пенсионной системы.

Понятно, что в такой постановке вопроса должны быть в большей степени заинтересованы те, кто содержательно отвечает за эффективность функционирования системы пенсионного обеспечения (Минздравсоцразвития России, Пенсионный фонд РФ, Минэкономразвития России). Однако фактически "забойщиком" выступает Минфин России. Это неправильно, потому что финансовое ведомство по роду занятий, что называется, обеспокоено всегда только одним - обеспечением финансовыми ресурсами. Возможность такого обеспечения за счет конструирования именно новой системы им практически не рассматривается. Вот и получается, что необходимой системности и сбалансированности нет.

Тем не менее это оценка предложения Бюджетной стратегии только по одному, пусть и ключевому, направлению. С учетом того, что речь идет все-таки о проекте документа, надежда на более проработанный итоговый документ сохраняется.

Налоговая база	ПФР, %	ФСС России, %	ФФОМС, %	Итого, %
До 11 00000 руб.	19,25	2,25	4,5	26,0
От 11 00001 руб. до 23 00000 руб.	7,00	1,00	2,0	10,0
От 23 00001 руб.	2,00	0,00	0,0	2,0

И.А. Николаев,

директор департамента стратегического анализа компании "ФБК",

д-р экон. наук

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 10, октябрь 2008 г.