Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 марта 2014 г. N ВАС-18403/13 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" (ключевые темы: дела о нарушении антимонопольного законодательства - антимонопольный орган - предупреждение - технические условия - жилой дом)

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 марта 2014 г. N ВАС-18403/13
"О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Гвоздилиной О.Ю., судей Александрова В.Н., Чистякова А.И., рассмотрев в судебном заседании заявление открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Нижний Новгород" от 21.11.2013 N 0709-04-1234 о пересмотре в порядке надзора определения Арбитражного суда Нижегородской области от 28.12.2012, постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2013, постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15.11.2013 по делу N А43-26473/2012,

УСТАНОВИЛА:

открытое акционерное общество "Нижегородоблгаз" (его правопреемник - открытое акционерное общество "Газпром газораспределение Нижний Новгород", далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 25.09.2012 N МТ-03/6348 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением Арбитражного суда Нижегородской области от 28.12.2012 производство по делу прекращено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2013 определение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 15.11.2013 определение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре судебных актов в порядке надзора общество просит их отменить, ссылаясь на нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, а также на нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, и передать дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, изучив материалы дела и учитывая наличие различной практики арбитражных судов при рассмотрении дел со схожими обстоятельствами, коллегия судей усматривает наличие оснований для передачи дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в целях выработки единообразия в толковании и применении арбитражными судами положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и антимонопольного законодательства по данному вопросу.

Как следует из материалов дела и установлено судами, письмом от 23.08.2010 общество уведомило гражданку Смирнову О.Д. о том, что подключение жилого дома, расположенного по адресу г. Нижний Новгород, ул. Трансформаторная, д. 47, возможно от газопровода низкого давления d 100 мм, проложенного на опорах по ул. Трансформаторная в районе жилого дома 47. В связи с тем, что указанный газопровод построен за счет личных средств владельца дома N 181 - Кряжева М.Ф., технические условия на газоснабжение жилого дома N 47 по ул. Трансформаторная в г. Нижнем Новгороде, могут быть выданы только после предоставления разрешения на подключение от владельца газопровода.

Смирнова О.Д. обратилась в управление с заявлением на действия общества, связанные с отказом в выдаче технических условий на газоснабжение указанного дома.

Управление выдало обществу предупреждение от 25.09.2012 N МТ-03/6348 о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган предупредил общество о необходимости прекратить действия, выразившиеся в отказе в выдаче технических условий на присоединение к газораспределительным сетям (заключении со Смирновой О.Д. договора на технологическое присоединение к газораспределительным сетям), обусловленном необходимостью получить согласование с владельцем газопровода, и выдаче в срок до 05.10.2012 технических условий к газораспределительным сетям объекта заявителя без предъявления требования о согласовании подключения с владельцем участка газопровода, к которому планируется технологическое присоединение объекта заявителя.

Не согласившись с предупреждением управления, общество обратилось в арбитражный суд.

Руководствуясь частью 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции прекратил производство по делу в связи с отсутствием у предупреждения совокупности признаков ненормативного правового акта, который может быть оспорен в порядке главы 24 Кодекса.

Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с выводами суда первой инстанции.

При этом суды исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, недействительным суд должен установить наличие совокупности двух условий: его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде, следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Ненормативным актом, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть признан судом недействительным, является документ индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения лицом, в отношении которого он вынесен.

В силу статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1 статьи 39.1 закона о защите конкуренции).

В части 2 указанной статьи установлено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 данного закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 данного закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В силу части 8 статьи 39.1 закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства

Руководствуясь положениями статьи 39.1 закона о защите конкуренции, суды указали на то, что единственным последствием для общества в случае неисполнения оспариваемого предупреждения антимонопольного органа является принятие решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По мнению судов, предупреждение не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности. Невыполнение предупреждения не влечет каких-либо негативных последствий для лица, которому оно выдано, поскольку является лишь основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, то есть издания приказа о возбуждении дела и вынесения определения о назначении дела к рассмотрению, которые, в свою очередь, также не влекут каких-либо негативных последствий и не могут быть оспорены.

Суды сослались на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2009 N 14338/08, в котором определена позиция о том, что решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является лишь процессуальным документом, которое не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства, и не подлежит обжалованию в арбитражном суде.

Суды пришли к выводу о том, что предупреждение антимонопольного органа также не обладает признаками ненормативного правового акта и не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы общества, поскольку последствием его неисполнения является издание процессуального акта, не являющегося предметом самостоятельного обжалования.

В связи с тем, что предупреждение антимонопольного органа не подлежит самостоятельному оспариванию в суде, так как не обладает совокупностью признаков ненормативного правового акта, который может быть оспорен в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, то производство по настоящему делу было прекращено судом первой инстанции в соответствии с указанной нормой процессуального законодательства и поддержано судами апелляционной и кассационной инстанций.

Между тем, в судебной практике отсутствует единообразие при разрешении дел об оспаривании предупреждения.

Суды, разрешающие аналогичные дела по существу спора, полагают, что предупреждение антимонопольного органа обладает признаками ненормативного правового акта и подлежит обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку носит обязывающий характер, исходя из того, что предупреждение возлагает на получившее его лицо обязанности, в случае невыполнения которых антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (то есть исполнение предупреждения влечет негативные последствия для хозяйствующего субъекта, а его выполнение будет означать признание факта совершения им нарушения антимонопольного законодательства).

Кроме того, суды исходят из того, что предупреждение является обязательным этапом в процедуре принятия антимонопольным органом решения и предписания, в силу чего нарушает права и охраняемые законом интересы хозяйствующего субъекта.

Учитывая различную судебную практику по данному вопросу, коллегия судей усматривает основания для передачи дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на основании пункта 1 части 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, коллегия судей полагает, что оспариваемые судебные акты по делу подлежат пересмотру в порядке надзора как нарушающие единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Учитывая изложенное и руководствуясь частью 4 статьи 299, статьями 300 и 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело N А43-26473/2012 Арбитражного суда Нижегородской области для пересмотра в порядке надзора определения Арбитражного суда Нижегородской области от 28.12.2012, постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2013, постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15.11.2013.

Направить копии определения и заявления лицам, участвующим в деле.

Предложить лицам, участвующим в деле, представить в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отзывы на заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора до 15.04.2014.

Председательствующий судья

О.Ю. Гвоздилина

Судьи

В.Н. Александров А.И. Чистяков