Автономные учреждения: особенности управления, порядок принятия решения (Л.В. Сотникова, В.Ю. Балашова, "Аудиторские ведомости", N 11, ноябрь 2008 г.)

Автономные учреждения:
особенности управления, порядок принятия решения

Рассматривается порядок создания автономного учреждения и управления им. Разъясняются задачи и уровень компетенции наблюдательного совета и учредителя этого учреждения при принятии решений. Сопоставляются отдельные аспекты деятельности бюджетных и автономных учреждений.

С 1 января 2007 г. в России действует Федеральный закон от 3.11.06 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" от (в ред. Федеральных законов от 24.07.07 г. N 215-ФЗ и от 18.10.07 г. N 230-ФЗ).

Автономное учреждение (далее - АУ) может быть создано:

путем его учреждения, т.е. "с нуля";

путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Заметим, что изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. При этом сохраняется действие лицензий, свидетельств о государственной аккредитации и других правоустанавливающих документов.

Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения происходит не в принудительном порядке, а путем подготовки предложения об этом. Предложение о создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается соответственно исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

На основании предложения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается решение. Решение о создании АУ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти.

Порядок подготовки предложений о создании АУ путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений определен постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.07 г. N 924 (п. 8 ст. 5 Закона N 174-ФЗ).

Решение о создании АУ принимается:

на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, - местной администрацией муниципального образования.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона N 174-ФЗ имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Земельные участки, необходимые для выполнения АУ своих уставных задач, предоставляются ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Собственником имущества АУ могут являться:

Российская Федерация;

субъект Российской Федерации;

муниципальное образование.

Собственник имущества АУ:

не несет ответственность по обязательствам этого учреждения;

не имеет права на получение доходов от осуществления учреждением деятельности и использования закрепленного за ним имущества.

Учредителем АУ является:

Российская Федерация - в отношении АУ, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

субъект Российской Федерации - в отношении АУ, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

муниципальное образование - в отношении АУ, созданного на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

АУ может иметь только одного учредителя.

К компетенции учредителя в области управления АУ относятся:

утверждение устава АУ, содержащего исчерпывающий перечень видов деятельности, которые это учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя АУ о создании и ликвидации филиалов учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

назначение руководителя АУ и прекращение его полномочий, а также заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя АУ о совершении сделок с имуществом этого учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие его учредителя;

решение иных вопросов, предусмотренных Законом N 174-ФЗ.

АУ без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом*(1), закрепленными за ним учредителем или приобретенными АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за АУ или о выделении средств на его приобретение.

Подлежит обособленному учету в установленном порядке:

недвижимое имущество, закрепленное учредителем за АУ;

недвижимое имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

особо ценное движимое имущество, находящееся у учреждения.

АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя.

Основной деятельностью АУ признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано (п. 1 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). Учредитель устанавливает задания для АУ в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. АУ осуществляет в соответствии с заданиями учредителя деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом:

расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества;

расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

финансовое обеспечение развития АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Финансовое обеспечение уставной деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Правила предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, установлены ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившей в силу с 1 января 2008 г. С этой же даты на основании п.п. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ не подлежит налогообложению финансовое обеспечение выполнения программ, установленных учредителем АУ, полученные только в виде субсидий.

Условия и порядок формирования задания учредителя, а также финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

Правительством Российской Федерации - в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (в настоящее время - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.08 г. N 182);

высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

местной администрацией - в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Кроме заданий учредителя и обязательств АУ по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях. АУ вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Управление АУ осуществляют его органы. Структура, компетенция органов АУ, порядок их формирования, сроки полномочий и формы деятельности определяются уставом АУ.

Органами АУ являются:

наблюдательный совет;

руководитель;

иные предусмотренные федеральными законами и уставом АУ органы - общее собрание (конференция) работников АУ, ученый совет, художественный совет и др.

Наблюдательный совет АУ создается в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В его состав входят представители:

учредителя АУ;

исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом;

общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

В состав наблюдательного совета также могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения.

Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета АУ. Иные ограничения состава, продолжительности полномочий наблюдательного совета определены ст. 10 Закона N 174-ФЗ.

Решение о назначении членов наблюдательного совета АУ или досрочном прекращении их полномочий принимается его учредителем.

К компетенции руководителя АУ (директора, генерального директора, ректора, главного врача, художественного руководителя, управляющего и др.) относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью учреждения, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами или уставом АУ к компетенции:

учредителя;

наблюдательного совета;

иных органов АУ.

Руководитель АУ без доверенности действует от имени учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками учреждения, а также утверждает:

штатное расписание;

план финансово-хозяйственной деятельности;

годовую бухгалтерскую отчетность;

регламентирующие деятельность учреждения внутренние документы.

Взаимодействие наблюдательного совета и руководителя АУ по управлению им представлено в таблице.

Взаимодействие наблюдательного совета и руководителя АУ

Объекты рассмотрения наблюдательного совета	Действия на- блюдательно- го совета	Действия учредителя	Действия руководите- ля	Рекоменда- ции и зак- лючения
Предложения учредителя или руководителя АУ о внесении изменений в устав учреждения	Дает рекомендации	Принимает решение после рас- смотрения рекоменда- ций наблю- дательным советом АУ		Даются большинст- вом голосов от общего числа го- лосов чле- нов наблю- дательного совета АУ
Предложения учредителя или руководителя о создании и ликвидации филиалов АУ, об открытии и о закрытии его представительств	То же	То же		То же
Предложения учредителя или руководителя о реорганизации учреждения или о его ликвидации	То же	То же		То же
Предложения учредителя или руководителя об изъятии имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления	То же	То же		То же
Предложения руководителя об участии учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника	То же	То же		То же
Проект плана финансово-хозяйственной деятельности АУ	Дает заключение, копия которого направляется учредителю АУ			То же
По представлению руководителя АУ проекты отчетов о деятельности учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хо- зяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность	Документы утверждаются наблюдатель- ным советом АУ; копии документов направляются учредителю АУ			Даются большинст- вом голосов от общего числа голо- сов членов наблюдате- льного со- вета АУ
Предложения руководителя о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым в соответствии с Федеральным законом АУ не вправе распоряжаться самостоятельно	Дает рекомендации	Принимает решение после рас- смотрения рекоменда- ций наблю- дательным советом АУ		То же
Предложения руководителя о совершении крупных сделок	Принимает решения, обязательные для руководителя АУ			Даются большинст- вом в две трети голо- сов от об- щего числа голосов членов на- блюдатель- ного совета АУ
Предложения руководителя о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность	То же
Предложения руководителя о выборе кредитных организаций, в которых учреждение может открыть банковские счета	Дает заключение		Принимает решения после рас- смотрения заключений наблюдате- льным сове- том АУ	Даются большинст- вом голосов от общего числа го- лосов чле- нов наблю- дательного совета АУ
Вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации	Принимает решения, обязательные для руководителя АУ			Даются большинст- вом в две трети голо- сов от об- щего числа голосов членов на- блюдатель- ного совета АУ

Представляет интерес сравнение отдельных аспектов деятельности бюджетных и автономных учреждений в случае, когда АУ создано путем изменения типа существующего бюджетного (государственного или муниципального) учреждения.

1. Бюджетные учреждения (далее - БУ) ведут бухгалтерский учет в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10.02.06 г. N 25н. АУ ведут бухгалтерский учет в соответствии с Инструкцией по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденной приказом Минфина России от 31.10.2000 г. N 94н.

2. Исполнение расходов и получение доходов БУ осуществляется через казначейство. АУ имеют право на открытие счетов в самостоятельно выбранных кредитных учреждениях.

3. БУ не имеют возможности привлекать заемные средства, АУ имеют право брать банковские кредиты.

4. Размер оплаты труда работников БУ устанавливается с учетом единой тарифной сетки или отраслевыми системами оплаты труда. Размер оплаты труда устанавливается АУ самостоятельно исходя из кадровой политики и финансовых ресурсов.

5. Ежегодная аудиторская проверка для бюджетных (государственных и муниципальных) учреждений не обязательна.

АУ подлежат обязательному аудиту. В соответствии с п.п. 12 п. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации решает его наблюдательный совет. Решение принимается большинством в две трети голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета. Данное решение является обязательным для руководителя АУ, который и заключает договор на проведение аудиторской проверки с той аудиторской организацией, которой оказал доверие наблюдательный совет, учитывая при этом и другие условия (стоимость услуг, сроки проведения проверки и т.д.).

6. БУ производят закупку товаров (работ, услуг) с применением процедур, предусмотренных федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. АУ при расходовании средств могут не применять указанные процедуры (см. письмо Минэкономразвития России от 18.06.08 г. N Д05-2409 "О непризнании автономных учреждений государственными или муниципальными заказчиками", согласно которому Федеральный закон от 21.07.05 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не распространяется на АУ, так как они не являются государственным или муниципальным заказчиком; АУ также не являются получателями бюджетных средств (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно п. 2 ст. 7 Федерального закона от 17.08.01 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" при проведении обязательного аудита в организациях, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности или собственности субъекта Российской Федерации составляет не менее 25%, заключение договоров оказания аудиторских услуг должно осуществляться по итогам размещения заказа на оказание таких услуг в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ. Однако данное требование на АУ при заключении договора на аудиторскую проверку с аудиторской организацией не распространяется и решение о расходовании средств на приобретение аудиторских услуг, и выбор аудиторской организации учреждение принимает самостоятельно.

Л.В. Сотникова,

заместитель генерального директора ООО "Росэкспертиза"

В.Ю. Балашова,

главный бухгалтер, ВЗФЭИ

"Аудиторские ведомости", N 11, ноябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление АУ своей уставной деятельности существенно затруднено.