Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды (Н.В. Кичигин, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2008 г.)

Законодательное обеспечение экономического
механизма охраны окружающей среды

Экономический механизм охраны окружающей среды является предметом как экономических*(1), так и юридических исследований*(2). В юридической и экономической литературе используются различные определения экономического механизма охраны окружающей среды (природопользования). Экономический механизм природопользования - это совокупность экономических методов управления, создающих материальную заинтересованность природопользователей в оптимизации их взаимодействия с природной средой*(3).

Т.В. Петрова понимает экономический механизм как правовую категорию в двух плоскостях: во-первых, как механизм реализации эколого-правовых норм и всего экологического права в целом и, во-вторых, в качестве опосредованного правого механизма регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т.п.*(4)

Под экономическим механизмом охраны окружающей среды автор понимает совокупность правовых средств (элементов экономического механизма), с помощью которых у субъектов хозяйственной деятельности стимулируется экономическая заинтересованность в проведении экологических мероприятий, принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду и обеспечении рационального природопользования.

Эффективный экономический механизм особенно важен в условиях непрекращающихся преобразований системы государственного экологического управления, борьбы с административными барьерами, перераспределения полномочий между органами государственной власти по вертикали и горизонтали. Экономическому механизму посвящена гл. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(5).

В этой главе к методам экономического регулирования, в частности, отнесены: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов, природно-антропогенных объектов и воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Однако в настоящее время в Российской Федерации экономический механизм охраны окружающей среды реализуется недостаточно эффективно. Одной из причин этого является то, что в законодательстве вышеперечисленные элементы экономического механизма только декларируются. Для преодоления указанного пробела депутатами Государственной Думы ФС РФ, субъектами РФ, а также экологическими общественными объединениями, отдельными учеными, специалистами в сфере экологического права предлагается принятие ряда законодательных актов, направленных, в частности, на регулирование экологического аудита и обязательного экологического страхования. По идее разработчиков законопроектов это должны быть специальные федеральные законы, которые будут иметь свой отдельный, узкоспециальный предмет правового регулирования.

Подобные законопроекты активно обсуждаются общественностью и специалистами, однако до сих пор не прошли трех чтений в Государственной Думе и не вступили в законную силу. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности принятия указанных законопроектов в том виде, в каком они предлагаются, т.е. в форме отдельных, чисто экологических законов. Вместе с тем такая ситуация характерна не только для законодательства об экономическом механизме охраны окружающей среды. Например, Правительством РФ не был поддержан проект федерального закона "Об экологическом контроле в Российской Федерации", разработанный Комитетом по экологии Государственной Думы ФС РФ и направленный на детальное регулирование государственного, муниципального, производственного и общественного экологического контроля. Основания, по которым Правительство РФ не поддерживает некоторые законопроекты в области охраны окружающей среды, носят различный характер: дублирование положений действующего законодательства, установление дополнительных финансовых обременений для предприятий, несовершенство юридической техники законопроектов.

Возникает юридический парадокс: экономический механизм охраны окружающей среды нуждается в дальнейшем законодательном регулировании и детализации, однако специальные законы в этой сфере не принимаются. Представляется, что в такой ситуации следует рассмотреть возможность отказа от попыток принятия чисто экологических законов и вносить изменения в действующее законодательство (причем не только в экологическое).

Действительно, федеральных законов, относящихся только к отрасли экологического законодательства, не так уж и много. К их числу следует отнести уже упоминавшийся Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др. При этом все перечисленные законы, за исключением Федерального закона "Об охране окружающей среды", были приняты в период с 1995 по 2000 г. Анализируя действующее законодательство, можно отметить следующую интересную тенденцию: акцент в регулировании природоохранных отношений смещается в сторону комплексного подхода, при котором экологические нормы принимаются в увязке с иными, не экологическими нормами. Проиллюстрируем это на примере технических регламентов.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" предполагалось принятие общего технического регламента "Об экологической безопасности" и неограниченного числа специальных технических регламентов. Специальные технические регламенты должны были устанавливать требования, в том числе и экологические, только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели технического регулирования не обеспечивались бы требованиями общих технических регламентов.

В настоящее время после внесения изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" общие и специальные технические регламенты упразднены, поэтому принимаемые технические регламенты должны иметь комплексное содержание: включать требования, обеспечивающие различные направления безопасности (экологической, биологической, химической и т. д.).

Таким образом, технические регламенты являются примером комплексного подхода к регулированию общественных отношений, при котором экологические нормы увязаны с санитарно-эпидемиологическими, ветеринарными, строительными и иными требованиями.

Эта тенденция не распространяется на те случаи, когда принятие соответствующего федерального закона прямо предусматривается уже действующим федеральным законом. Так, ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает, что формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.

Другой причиной, обусловливающей необходимость перехода к комплексному законодательному регулированию отношений в области охраны окружающей среды, и особенно экономического механизма ее охраны, является усиливающаяся специализация отраслей российского законодательства. Проясним данный тезис. Установление механизма целевого использования средств, полученных от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, невозможно только в рамках экологического законодательства, поскольку отношения по использованию средств соответствующих бюджетов регулируются бюджетным законодательством.

Аналогичная ситуация сложилась с таким элементом экономического механизма, как предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации. Применение налоговых льгот и иных мер стимулирования невозможно без их закрепления в налоговом и бюджетном законодательстве.

В качестве примера в этом плане можно привести приказ Госкомэкологии России от 23 февраля 2000 г. N 102, которым утвержден Перечень работ и услуг природоохранного назначения, включающий экологическое аудирование и экологическую сертификацию. В настоящее время этот приказ не имеет механизма реализации, поскольку в НК РФ используется другой термин - "имущество природоохранного назначения". Вместе с тем в налоговом законодательстве предусмотрена возможность экономического стимулирования природоохранной деятельности посредством механизма предоставления инвестиционного налогового кредита, и это не отражено в экологическом законодательстве.

В соответствии со ст. 66, 67 НК РФ инвестиционный налоговый кредит - это изменение срока уплаты налога, когда организации при наличии соответствующих оснований предоставляется право в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.

Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам на срок от одного года до пяти лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока.

Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации при наличии таких оснований, как:

1) проведение научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;

2) осуществление организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;

3) выполнение организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению.

Инвестиционный налоговый кредит оформляется на основании заявления организации договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией. Форма договора установлена приказом Федеральной налоговой службы от 29 ноября 2005 г. N CАЭ-3-19/622@ "Об утверждении форм договоров об инвестиционном налоговом кредите".

Важно отметить, что законом субъекта РФ и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки его действия и ставки процентов на сумму кредита. Соответственно, субъекты РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять собственное налоговое регулирование, направленное на стимулирование природоохранной деятельности предприятий.

Что касается законодательного обеспечения обязательного экологического страхования*(6), то его задачи вполне могут быть решены в рамках Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Данный закон в преамбуле определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение на них аварий и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

В числе механизмов обеспечения безопасности законом устанавливается обязательность страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. В соответствии со ст. 15 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии. Кроме того, этим законом установлен минимальный размер страховой суммы страхования ответственности (от 100 тыс. руб. до 7 млн руб.). При этом важно отметить, что одной из целей страхования ответственности является страхование причинения вреда окружающей природной среде.

Представляется, что если дополнить вышеуказанный Закон положениями, необходимыми для реализации целей обязательного экологического страхования (например, в части создания специального страхового резервного фонда), то принятие отдельного федерального закона "Об экологическом страховании" может и не потребоваться.

Аналогично можно решить задачу внедрения в природоохранную практику обязательного и добровольного экологического аудита*(7). В целях внедрения механизма экологического аудита, в первую очередь государственного, разработан соответствующий законопроект, который пока не принимается Государственной Думой. Одна из причин - обязательный экологический аудит дублирует государственный экологический контроль. Также не увенчалась успехом попытка внедрения экологического аудита в рамках законопроекта "Об экологической безопасности в Российской Федерации": было признано, что положения данного законопроекта дублируют нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Возможным решением данной проблемы может быть внесение изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (который в настоящее время содержит лишь законодательное определение термина "экологический аудит") в части установления случаев проведения обязательного экологического аудита и его последствий, признания контролирующими органами результатов экологического аудита, проведенного аттестованными организациями и специалистами в области экологического аудита. Процедуры аттестации организаций и специалистов, порядок проведения экологического аудита, в том числе обязательного, можно установить подзаконными нормативными правовыми актами.

Кроме того, субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование в области экологического аудита. Так, Законом Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. "О городском экологическом контроле в Санкт-Петербурге и административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды" установлено, что плановой проверке государственного экологического контроля не подлежат следующие объекты городского экологического контроля: внедрившие и поддерживающие на предприятии систему управления окружающей средой (систему экологического менеджмента) и представившие соответствующие документы в исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий городской экологический контроль; один раз в два года представляющие положительное заключение экологического аудита в исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий городской экологический контроль*(8).

В результате введения подобных норм у предприятий появляется заинтересованность в проведении экологического аудита, а с контролирующих органов снимается обязанность тотальной проверки всех без исключения хозяйственных объектов. Кроме того, у предприятий возникают стимулы к внедрению системы экологического менеджмента. В заключение хотелось бы подчеркнуть, что позиция автора состоит не в отрицании необходимости правового регулирования в сфере экологического страхования и экологического аудита, а в стремлении отразить наметившуюся тенденцию в законодательном регулировании экологических правоотношений и найти новые подходы к решению назревших проблем правового обеспечения эффективного экономического механизма охраны окружающей среды.

Н.В. Кичигин,

старший научный сотрудник отдела аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бобылев С. Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. М., 1997; Рябчиков А.К. Экономика природопользования: учеб. пособие. М., 2002; Шевчук А.В. Экономика природопользования (теория и практика). М., 2000; Экология и экономика природопользования: учеб. для вузов / Под ред. Э.В. Гирусова, В.Н. Лопатина. 2-е изд. М., 2002; Лукьянчиков Н.Н. Экономика и организация природопользования: учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению 521600 "Экономика" / Н.Н. Лукьянчиков, И.М. Потравный. 3-е изд., перераб и доп. М., 2007.

*(2) См., например: Петрова Т.В. Экономический механизм реализации эколого-правовых норм. М., 2000; Петрова Т.В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды: Автореф. дис. : д-ра юрид. наук. М., 2000.

*(3) Шимова О.С., Соколовский Н.К. Экономика природопользования: учеб. пособие. М., 2009.

*(4) Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 17.

*(5) См. подробнее: Экологическое право: учеб. / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2006. С. 221-240.

*(6) См. подробнее: Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. М., 2002; Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория и практика // Законодательство. 2000. N 8; Малышенко А.В. Правовое регулирование экологического страхования в Российской Федерации: Автореф. дис. : канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Серов Г.П. Организационно-правовые основы экологического страхования в сфере военно-оборонной деятельности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995; Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М., 1996.

*(7) См. подробнее: Серов Г.П. Экологическая безопасность населения и территорий Российской Федерации. Правовые основы: учеб. пособие. М., 1997; Серов Г.П. Экологический аудит: учеб.-практ. пособие. М., 1999; Байдаков С.Л., Экологический аудит: Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об аудиторской деятельности"/ С.Л. Байдаков, Г. П. Серов М., 2002.

*(8) Попытки внедрения экологического аудита предпринимаются и в других субъектах РФ, например в г. Москве. См.: постановление Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. N 568-ПП "Об утверждении временного положения о системе экологического аудита в городе Москве, временного порядка проведения экологического аудита, критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита".