Плата за природопользование и эффективность его финансирования (A.M. Магомедов, "Экономический анализ: теория и практика", N 21, ноябрь 2008 г.)

Плата за природопользование и эффективность
его финансирования

Необходимость исследования проблем формирования и реализации инвестиционных программ в региональном природопользовании продиктована неоднозначностью подходов к обоснованию инвестиционной природоохранной деятельности в системе современных процессов управления природопользованием.

Инвестиционное обеспечение природоохранной деятельности в региональном природопользовании страны характеризуется учетом в основном двух ее направлений:

- проведением классификационных различий традиционных и новых подходов к финансированию управления региональным природопользованием;

- усилением деградации природных систем и дезинтеграции в их воспроизводстве.

В период становления рыночных отношений важным инструментом, стимулирующим природопользование государства, региона, предприятия, является комплексная система платежей с учетом экономической оценки природных ресурсов. Эта довольно сложная система включает не только платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов, но и платежи за выбытие природных ресурсов в результате физического и морального износа, всевозможные налоги с прибыли предприятий за производство экологически опасной продукции, штрафы и другие экономические меры за нарушение экологической экспертизы и норм рационального природопользования.

До настоящего времени в природоохранной практике существовал так называемый фрагментный подход к образованию платежей за природные ресурсы. Потребителям платно отпускались отдельные компоненты природных ресурсов (леса, воды, земли), выбывающие из сельскохозяйственного оборота. Научно обоснованной системы платежей за природопользование не существовало из-за отсутствия единого подхода к их формированию с учетом экономической оценки природных ресурсов. Существовавшие платежи были представлены мизерными величинами и не могли стимулировать рационального использования природных ресурсов.

Эта система платежей при четком ее использовании должна регулировать весь ход функционирования природно-ресурсного потенциала территории в интересах проживающего здесь населения и трудовых ресурсов. В то же время их особенности в том, что оказывается возможным регулирование распределения природных ресурсов территории между конкурирующими пользователями.

В конечном счете можно констатировать, что все платежи являются базой для формирования стабильного финансового бюджета природоохранного назначения.

Нам представляется, что целесообразнее было бы дифференцировать систему платежей в зависимости от экономико-географических условий и дефицитности данного ресурса, что позволило бы разработать надежный механизм стимулирования и достоверного размещения ресурсоемких производств, их тяготения к районам с избыточным ресурсным потенциалом.

Довольно сложную историю и не менее сложный механизм имеют платежи за пользование недрами, которые предоставляются в пользование на основании лицензии.

В развитых странах мира, а в период функционирования рыночной экономики и в России, все лицензии предоставляются путем осуществления и проведения различного рода конкурсов и аукционов. Конкурсная система обычно признает победителем того участника ее, который полностью отвечает условиям конкурса и предоставил наиболее приемлемые с экономической точки зрения и полностью соответствующие требованиям охраны окружающей природной среды технические решения. Что касается аукционной системы формирования лицензии, то существуют особые правила и нормы для победителей. В качестве последнего выступает соискатель, заявивший наибольшую плату за получение права на пользование природными ресурсами. Лицензии для разработок месторождений радиоактивных руд и питьевых подземных вод обычно формируются только на основе тщательно проводимых конкурсов с участием квалифицированных специалистов и заинтересованной научной и рядовой общественности территории.

Обычно лицензирование является сложным процессом и его формирование и статус ограничиваются определенными временными интервалами. В мировой и отечественной практике лицензии, связанные с геологическим изучением природно-ресурсного потенциала, выдаются на срок не более пяти лет, а для целей иного характера - не более двадцати лет. В реальной практике при совмещении геологического исследования природных ресурсов и комплексном их научном обосновании лицензии могут выдаваться на период не более двадцати пяти лет. При проведении работ различного проектного характера и различного рода отработок месторождений полезных ископаемых период действия лицензий может быть продлен по инициативе заинтересованных заказчиков, предпринимателей, представителей фирм.

Все заинтересованные представители в лице предприятий и их подразделений при этом стоят перед проблемой платежей за пользование отдельными компонентами природно-ресурсного потенциала. В совокупную величину этих денежных расходов входят плата за право пользования недрами, всевозможные отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой структурной базы, затраты, связанные с использованием акваторий и шельфовых участков океанов и морей, а также весь комплекс затрат, формирующийся в рамках земельных участков и специально отведенных территорий.

Сначала определяются стартовые величины платежей за право пользования природоохранными объектами и зонами, они в основном устанавливаются специальными геологическими подразделениями России и согласуются с экономическими службами правительства. Фундаментом так называемого стартового платежа является рентная оценка месторождения полезных ископаемых или земельных территорий, отведенных для подразделений добывающей промышленности.

Эта оценка определяется с учетом всего совокупного эффекта от их рационального использования и целого ряда экономико-географических факторов.

Содержательная сущность совокупных платежей, их объемов и предпосылок определяется по каждому объекту, представленному к лицензированию. Однако весь ход и порядок проявления этих интересных довольно своеобразных мероприятий связан с конкурсной и аукционной системой. Наряду с общими условиями проведения таких конкурсов и аукционов допускаются довольно уникальные исключения, они связаны с заменой денежных ресурсов, поставками производимой промышленной продукции. При всех равных обстоятельствах и условиях авторитетные геологические учреждения России в случае необходимости могут ходатайствовать о досрочном прекращении, временном приостановлении или временном ограничении пользования отдельными природно-ресурсными компонентами. В качестве таковых наиболее реальных предпосылок выступают интенсивно сформировавшаяся угроза жизнедеятельности трудовых ресурсов, занятого контингента в ограниченной зоне проведения специальных работ, а также случаи систематического нарушения владельцами лицензии общепринятых правил пользования природно-ресурсным потенциалом и т.д.

В условиях систематического функционирования рыночной экономики все лицензодержатели должны руководствоваться общепринятыми нормами и правилами, связанными с охраной недр, воздуха, земель, лесов и других природоохранных объектов. Рекультивацию выбывших земельных территорий должны осуществлять лицензодержатели с таким расчетом, чтобы вся эта нарушенная территория могла быть в ближайшее время пригодной для дальнейшего ее использования.

Глобальной проблемой этого порядка является проблема стимулирования рационального природопользования, охраны и освоения земель, повышения качества почвенных структур, формирования специальных экологических фондов. Все эти меры и их механизм могут быть надежно осуществлены за счет введения платы за земли и другие компоненты природных ресурсов. Рациональное использование земельных ресурсов предусматривает целую систему платежей и налогов, которыми облагаются все собственники земли. Налоговый механизм в части рационального использования земельных ресурсов формируется с учетом не только структуры угодий, их качества, но и целого ряда экономико-географических факторов. Своеобразно складываются и средние размеры налога, взимается арендная плата с земельных участков. Все виды платежей этого направления систематически уточняются и корректируются на основе отдельных статей Закона Российской Федерации "О плате за землю". С 1992 г. в порядке исключения и особого эксперимента был проведен аукцион продажи земли в Подмосковье и тем самым рыночный механизм пополнился еще своеобразной категорией в виде "рыночной цены земли".

Государственная кадастровая оценка земель, проведенная на территории Республики Дагестан, не отражает фактической кадастровой стоимости земельных участков, и необъяснима имеющаяся тенденция увеличения или уменьшения ставки земельного налога по отношению к категориям земель и утвержденной кадастровой стоимости земель различных категорий. Так, по сельскохозяйственным землям (пастбищам) налог увеличивается в среднем в 4 - 5 раз, а в отношении других категорий - уменьшился в 2 раза, особенно по землям охраняемых территорий побережья Каспийского моря.

Такие примеры можно приводить по оценочным земельным участкам г. Махачкала, по оценочным землям рекреационного назначения г. Каспийска и Карабудахкентского района, по оценочным участкам земель поселений Агульского, Дербентского районов, по сравнительной оценке сельскохозяйственных угодий отгонного животноводства Тарумовского и Ногайского районов и многих других.

Указанные выше недочеты и недостатки стали возможны вследствие отсутствия надлежащей организации работы по ведению государственного земельного кадастра и экономической оценки земель, которые в свою очередь могут отразиться на налогообложении и бюджетах муниципальных образований.

Только что отмеченная своеобразная технология формирования платежей за пользование природно-ресурсным потенциалом имеет глубокие корни и в равной степени может быть распространена почти на все макро- и микрокомпоненты природно-ресурсного характера.

Весьма интересной проблемой современных рыночных отношений является процесс формирование цен за право пользования природно-ресурсным потенциалом, а также формирование совокупных платежей и денежных средств на стадии производства и потребления готовой продукции. Если цены на производимую продукцию, сформировавшиеся в ходе использования природного объекта, одобряются государством и правительством и поддерживаются на уровне ниже цен нынешнего свободного рынка, то в этом случае целесообразно включить в платежный оборот так называемые льготные ставки. Всякий экономический субъект имеет полное право при наличии лицензий использовать тот или иной компонент природно-ресурсного потенциала, но вместе с тем не расходовать его. Это следует понимать так, что наступил период конъюнктурных отношений, при котором природопользователи могут занимать выжидательные позиции, например не вырубать лес, а заняться этим именно тогда, когда наступит подходящий момент с экономической точки зрения. Именно с этим связаны так называемые платежи, формирующиеся в процессе чрезмерного расхода природных ресурсов. Механизм этого процесса трудно поддается регулированию, а при формировании благоприятных предпосылок оно осуществляется в направлении интенсивности потребления природных ресурсов природовладельцами и тем самым образуется специальный фонд средств, предназначенный для их воспроизводства. В процессе такого новообразования складывается так называемый нижний предел подобных платежей по тем или иным видам природных ресурсов, который включает в свой состав все затраты ресурсосберегающего характера и затраты, идущие на освоение новых видов запасов. Так или иначе совокупность перечисленных затрат является не чем иным, как глобальным процессом восстановления условий ресурсообеспечения.

Эти и подобные им платежи не носят одно-планового характера. Их фактическое значение в основной своей части устанавливается на основе договорных отношений между природоиспользующими предприятиями и подразделениями менеджмента, несущими полную и строгую ответственность за весь ход становления и развития процесса ресурсосбережения.

Перечисленный веер платежей все же не всегда достоверно отражает реально сложившиеся издержки производства, необходимые для экологической стабилизации и воспроизводства природно-ресурсного потенциала с учетом региональных особенностей в условиях приоритетного природопользования. Последний тезис является особенно характерным в рамках региональной политики, так как одной из постоянно возрастающих статей региональных расходов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

В 1990 г. в ходе эксперимента по введению системы платежей за загрязнение воздуха, воды и складирование отходов в некоторых регионах бывшего Союза было апробировано в основном три базовых метода и несколько их модификаций:

- по первому методу ставки платежей рассчитывались исходя из экономического ущерба от загрязнения окружающей среды;

- по второму - исходя из затрат, необходимых для достижения определенных экологических целей (вариант Госкомприроды СССР);

- по третьему - исходя из стоимости ресурсной среды (воды, воздуха и др.), необходимого для разбавления смеси, при котором содержание загрязняющих веществ в данной ресурсной среде будет находиться на уровне предельно допустимой концентрации (ПДК).

Наибольший интерес представляют первые два метода. Третий метод в связи с ограниченностью природных ресурсов (воды) практически нереальностью осуществления его на практике (например, для воздуха) не имеет экономического смысла и поэтому в дальнейшем не рассматривается.

Как показал эксперимент, платежи, установленные на основе ущерба, весьма высокие и при существующей тогда системе налогообложения предприятия не могли вынести этого непосильного бремени. В то же время данный эксперимент показал действенность и эффективность экономических методов в решении экологических проблем.

Нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ рассчитывались с учетом токсичных свойств каждого конкретного вещества через показатель его относительной опасности, являющейся величиной, обратной предельно допустимой концентрации вещества в элементе окружающей среды.

Показатель относительной опасности i-го вещества Ai рассчитывается по формуле:

4 = 1 / ПДКi

где ПДКi - предельно допустимая среднесуточная концентрация i-го вещества в среде.

Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба от выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов или лимитов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вредного вещества для окружающей природной среды и на коэффициенты индексации платы.

Эффективность платы за природопользование состоит в развитии методических основ анализа эколого-экономических проблем формирования и функционирования системы регионального управления финансовой деятельностью в целях рационального использования природных ресурсов. Предложенные подходы платы за природопользование позволяют сформировать научную базу целенаправленной стратегии по повышению эффективности реализации инвестиционных природоохранных программ в региональном природопользовании.

Практическая значимость формирования и эффективности платы за природопользование заключается в разработке инструментария анализа региональных инвестиционных природоохранных программ, а также в обосновании практических предложений по интеграции экологического фактора в инвестиционные приоритеты и интересов хозяйствующих субъектов региона.

В соответствии с принятой в России методологией статистического учета в состав затрат на охрану природы включаются:

- текущие затраты предприятий на охрану природы и затраты на капитальный ремонт основных фондов природоохраны включается в себестоимость продукции и финансируются из собственных и заемных средств этих предприятий;

- затраты на охраняемые территории (заповедники, национальные парки и т.д.) и на лесное хозяйство финансируются главным образом из централизованных источников;

- капитальные вложения на охрану среды и рациональное использование природных ресурсов и прочие затраты на содержание органов природопользования, науки, природоохранного образования и т.д. финансируются из централизованных источников (госбюджета и экологических фондов) и из средств собственных и заемных.

Кредиты, западные инвестиции или гранды в ближайшем будущем в России маловероятны в условиях нестабильности экономики, за исключением приоритетных направлений с точки зрения мирового сообщества.

Главный источник финансирования природоохранной деятельности состоит в использовании средств бюджета - это участие предприятий в реализации крупных программ Федерального республиканского и муниципального уровней. Средние и мелкие предприятия имеют ограниченные возможности доступа к бюджету всех уровней. Чаще всего эти предприятия находятся в зависимости от собственной предпринимательской деятельности в решении экологических проблем. Экологические фонды могут накапливать значительные средства на местном (60%), региональном (30%) и федеральном (10%) уровнях. Такой расклад экологических фондов дает возможность использовать эти накопления в решении проблем в основном муниципального и регионального уровней.

Сущность структурной перестройки экономики с точки зрения финансирования природопользования заключается в том, чтобы из ресурсопоглащающей превратить ее в ресурсосберегающую.

А экономический механизм финансирования природопользования должен базироваться:

- на плате за использование и воспроизводство природных ресурсов с учетом экологического ущерба;

- на принципах единства в решении экологических и экономических проблем;

- на показателях эффективной реализации инвестиционных природоохранных программ в региональном природопользовании;

- на определении стратегического сбалансированного направления финансирования природоохранной деятельности;

- на разработке общероссийской единой методологии определения финансирования природоохранных и экологических нормативов.

Литература

1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие. М.: ТЕИС, 1997. - 501 с.

2. Голуб А. А., Струкова Е. Б. Экономика природных ресурсов. -М.: "Аспект Пресс", 2001. - 319 с.

3. Папенов К. В. Экономика природопользования. Курс лекций - М.: ТЕИС, 2004. - 303 с.

4. Экономика природопользования: Аналитические и нормативно-методические материалы. 2-е изд., доп. М.: 1994.

A.M. Магомедов,

кандидат географических наук, доцент кафедры "Экономика и оценка

собственности" Дагестанского государственного университета

"Экономический анализ: теория и практика", N 21, ноябрь 2008 г.