Усиление мер ответственности за нарушение норм лесного законодательства РФ (В.В. Петрунин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 11, ноябрь 2008 г.)

Усиление мер ответственности за нарушение норм лесного
законодательства РФ

Действующий Лесной кодекс Российской Федерации (ЛК РФ) вступил в силу с начала 2007 г. Кроме собственно Кодекса действуют еще два законодательных акта, определяющих нормы переходного периода. Это Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, предусматривающий введение в действие нового ЛК РФ, а также Лесной кодекс РФ 1997 г., отдельные положения которого действуют до 1 января 2009 г.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ в ЛК РФ внесены поправки, направленные в том числе на защиту прав граждан в части общедоступности использования лесов, совершенствование порядка организации аукционов по продаже прав на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений, уточнение порядка использования лесов для некоторых видов деятельности, в частности в целях обеспечения рационального использования резервных лесов.

В свою очередь, Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 145-ФЗ предусмотрено усиление мер ответственности за нарушение норм лесного законодательства. Эти поправки обусловлены назревшей необходимостью совершенствования законодательства с учетом фактического положения дел в лесной отрасли.

Пользование лесными участками и реализация древесины

Законом N 143-ФЗ в ст. 9 ЛК РФ добавлено положение, в соответствии с которым право пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены не только гражданским и земельным законодательством, но и законодательством о концессионных соглашениях.

В связи с этим отметим, что в 2008 г. в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" были внесены изменения, предусматривающие, в частности, что при концессионном соглашении лесные участки могут предоставляться в пользование для строительства гидротехнических сооружений и специализированных портов, линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений.

При этом участки леса предоставляются концессионеру на срок, который устанавливается соответствующим соглашением и не может превышать срок действия этого соглашения (см. ст. 11 Закона о концессионных соглашениях).

В статью 20 ЛК РФ Законом N 143-ФЗ введена новая третья часть. В соответствии с ней порядок реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, согласно ст. 43-46 Кодекса устанавливается Правительством РФ.

Напомним, что указанными статьями ЛК РФ регулируется порядок использование лесов:

для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых;

строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов;

строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработки древесины и иных лесных ресурсов.

Необходимость предоставления Правительству РФ соответствующих полномочий по рассматриваемому вопросу связана со следующими обстоятельствами. Поскольку ЛК РФ прежде не предусматривался порядок реализации древесины, полученной при осуществлении работ по геологическому изучению недр и других упомянутых работ, полученная таким образом древесина не могла быть должным образом учтена, сохранена и вывезена с мест рубок. В результате она теряла товарное качество. При этом нарушались нормы пожарной и санитарной безопасности в лесах, не обеспечивалось поступление платы за указанную древесину в федеральный бюджет.

С данным вопросом связаны также поправки в ст. 74 ЛК РФ, которые предоставляют возможность заключать без проведения аукциона договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в случаях заготовки древесины на лесных участках, предоставленных для использования лесов в целях, указанных в ст. 43-46 Кодекса.

Пребывание в лесах граждан, обеспечение их безопасности
и создание условий для проведения отдельных работ

В статью 11 ЛК РФ Законом N 143-ФЗ внесено следующее дополнение: лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением некоторых случаев. К этим случаям, в частности, относятся запрет или ограничение пребывания в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий. Кроме того, пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении различных работ в лесу.

Комментируя новую норму, усиливающую предоставляемые Лесным кодексом РФ гарантии обеспечения общедоступности лесов, Председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Н.В. Комарова отметила: "Многие пользователи, получившие лесные участки в аренду для рекреационной деятельности, почему-то сами выдумали для себя несуществующие права и начали городить заборы вокруг участков. Особенно заметно эта проблема коснулась крупных городов: люди привыкли отдыхать в таких лесах - и вдруг забор. В связи с этим мы вынуждены были для тех, кто не способен адекватно трактовать нормы закона, буквально прописать в Лесном кодексе: заборы ставить запрещается"*(1).

Здесь же целесообразно отметить, что в соответствии с поправками, внесенными Законом N 143-ФЗ в ЛК РФ, все-таки предусматривается установка некоторых дополнительных ограждений. Речь идет о новой части 3.1 ст. 105 "Правовой режим лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов", где указано, что в целях охраны лесопарков допускается возведение ограждений на их территориях.

Далее обратим внимание, что Законом N 143-ФЗ дополнены ст. 43 (см. часть 3.1) и ст. 45 (см. часть 2.2) ЛК РФ. Изменения предусматривают, что вырубка деревьев, кустарников и лиан осуществляется без предоставления лесных участков в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации:

объектов, связанных с выполнением в лесах ряда работ (геологическое изучение недр, разработка месторождений полезных ископаемых);

линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов).

В отношении граждан здесь имеется в виду установление упрощенного порядка вырубки старых деревьев, представляющих очевидную опасность. Что касается обеспечения проведения упомянутых работ, то, по мнению экспертов, новая норма, с одной стороны, позволяет решить ряд проблем энергетиков и транспортников. А с другой - может стать основой для возникновения конфликтов между арендаторами, получившими смежные участки для использования в разных целях, например для эксплуатации линейных объектов и заготовки древесины.

Проведение аукционов по продаже права на заключение договора аренды
лесного участка

В отношении порядка проведения аукционов поправки внесены в ст. 78, 79 и 80 ЛК РФ. В соответствии с новой редакцией ст. 78 договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также договоры купли-продажи лесных насаждений заключаются по результатам аукционов, проводимых путем повышения начальной цены предмета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготавливаемой древесины).

Указанные дополнения (выделены курсивом) в той или иной форме внесены и в другие статьи ЛК РФ. Так, сведения о начальном размере арендной платы или начальной цене заготавливаемой древесины должны теперь указываться в извещении о проведении аукциона и в иной документации об аукционе (см. новую редакцию п. 4 ч. 4 и п. 3 и 5 ч. 6 ст. 79).

В соответствии с новой редакцией ч. 1 и 8 ст. 80 ЛК РФ аукцион проводится путем повышения начальной цены на "шаг аукциона". Если после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготавливаемой древесины) ни один из участников не заявил о своем намерении приобрести его по начальной цене, аукцион признается несостоявшимся.

Если аукцион признан несостоявшимся по причине участия в нем менее двух участников, то единственный участник не позднее чем через 10 дней после дня проведения аукциона обязан заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене (начальному размеру арендной платы или начальной цене заготавливаемой древесины).

В целом поправки устраняют всякую возможность двоякого толкования норм о начальной цене предмета аукциона. Она определяется в соответствии со ст. 73 и 76 ЛК РФ, но должна быть не ниже минимального размера арендной платы или минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений.

Обосновывая необходимость внесения новых изменений в порядок организации и проведения аукционов, Н.В. Комарова обратила внимание, что в Лесном кодексе РФ целых три статьи посвящены аукционам: "Нас в свое время много критиковали за то, что слишком много места уделяем процедурам проведения аукционов. Но жизнь показала, что законодатель прав, стараясь максимально отрегулировать эти вопросы в Лесном кодексе. А широкий общественный резонанс лишь подтверждает, что именно публичность аукционов дает нам возможность оперативно отреагировать на их результаты и бороться с выявленными нарушениями. И общество не оставило без внимания уже первые результаты всем известных аукционов. С учетом этого обстоятельства депутаты выступили с инициативой ввести в Кодекс нормы, еще более детализирующие существующие требования к организации и проведению аукционов".

Установление защитных лесов

В соответствии с внесенными поправками в ст. 102 ЛК РФ к защитным лесам дополнительно отнесены запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов, а также нерестоохранные полосы лесов.

Как отметили эксперты, законодатель возвратил эти "забытые" категории лесов, которые ранее были предусмотрены в Лесном кодексе РФ 1997 г. Так, в статье 56 прежнего Кодекса указывалось, что к лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. И к категориям защитности лесов первой группы были отнесены в том числе запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб.

Поскольку новый Лесной кодекс РФ не дает расшифровки того, что представляют собой указанные полосы лесов, приведем соответствующие выдержки из терминологического словаря:

запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов, - это полосы леса шириной от 0,2 до 20 км в зависимости от протяженности реки и площади водоема, выделяемые по обоим берегам рек и вокруг водных объектов с водоохранными целями;

нерестоохранные полосы лесов - это прибрежные полосы леса дифференцированной ширины в зависимости от рыбохозяйственного значения водоема, выделяемые по берегам рек, являющихся местом нереста ценных промысловых рыб, в целях создания благоприятных условий для сохранения полноводности рек и чистоты воды в них.

Санкции за нарушения лесного законодательства

Рассмотрим поправки, касающиеся мер ответственности за нарушение норм лесного законодательства. Изменения в ст. 260 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) связаны с усилением ответственности за незаконную рубку лесных насаждений. Теперь незаконная рубка, а равно повреждение роста лесных насаждений, если эти деяния совершены в значительном размере, наказываются штрафом в размере до 200 000 руб. (ранее - до 40 000 руб.), либо обязательными работами на срок от 100 до 180 часов, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до двух лет (ранее - до одного года), либо лишением свободы на срок до одного года (ранее - арестом на срок до трех месяцев).

В случае совершения данного преступления в особо крупном размере либо организованной группой лиц сумма штрафа составит от 500 000 до 1 000 000 руб. (было - от 100 000 до 500 000 руб.) либо лишением свободы на срок от трех до шести лет (было - на срок до трех лет) с лишением права занимать определенные должности на срок до трех лет.

Ранее, как отмечают эксперты, основная проблема применения ст. 260 УК РФ состояла не в том, что наказание за незаконные рубки было недостаточно строгим, а в том, что вероятность понести хоть какое-то наказание была слишком мала из-за отсутствия эффективной лесной охраны, нечеткости многих норм лесного законодательства, коррупции и ряда других причин. Если не решить указанные проблемы, то увеличение размера наказаний вряд ли существенно повлияет на ситуацию с незаконными рубками в России.

Отметим также, что основное определение понятия "незаконная порубка" было дано в Постановлении Пленума ВС РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения":

"Под незаконной порубкой следует понимать рубку деревьев, кустарников и лиан без лесорубочного билета, ордера или рубку по лесорубочному билету, ордеру, выданному с нарушением действующих правил рубок, а также рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, не тех пород или не подлежащих рубке деревьев, кустарников и лиан, как указано в лесорубочном билете, ордере, до или после установленных в лесорубочном билете, ордере сроков рубки, рубку деревьев, кустарников и лиан, запрещенных к рубке Правилами отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 1998 г. N 551, ...или после вынесения решения о приостановлении, ограничении или прекращении деятельности лесопользователя или права пользования участком лесного фонда".

Рассматривая данное определение, следует иметь в виду, что упомянутое в нем Постановление N 551 уже давно утратило силу, поскольку было принято на основании Лесного кодекса РФ 1997 г. А в действующем Лесном кодексе РФ не содержится определения такого нарушения, как незаконная рубка.

Поэтому, по мнению ряда экспертов, новое жесткое наказание за незаконную рубку может быть применено лишь в наиболее простых и очевидных ситуациях. Например, при самовольной рубке на землях лесного фонда без наличия каких-либо правовых оснований на эти действия. В более сложном случае при наличии грамотного адвоката "опытный" нарушитель практически с гарантией сможет избежать ответственности.

Таким образом, реальный тюремный срок даже за относительно небольшую порубку может грозить, видимо, только простому гражданину, не имеющему каких-то разрешительных документов. При этом следует иметь в виду, что в регионах объемы незаконной рубки, за которую можно поплатиться годом свободы, различаются в зависимости от категории лесов, наличия особо защитных участков, разряда такс и собственно такс*(2).

Далее рассмотрим изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с новой редакцией ст. 8.28 КоАП РФ незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от 3000 до 3500 руб. (ранее - от 1000 до 1500 руб.); на должностных лиц - от 20 000 до 30 000 руб. (ранее - от 2000 до 3000 руб.); на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 руб. (ранее - от 20 000 до 30 000 руб.).

Те же действия, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влекут за собой наложение административного штрафа с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования: на граждан в размере от 3500 до 4500 руб. (ранее - от 1500 до 2500 руб.); на должностных лиц - от 30 000 до 40 000 руб. (ранее - от 3000 до 4000 руб.); на юридических лиц - от 100 000 до 150 000 руб. (ранее - от 30 000 до 40 000 руб.).

Как видно, наиболее существенное увеличение штрафа за указанные нарушения коснулось должностных лиц - в 10 раз.

В целом, рассматривая проблему незаконных рубок, целесообразно привести некоторые данные по этому вопросу из материалов проверки Счетной палатой РФ эффективности организации использования лесных ресурсов Рослесхозом и рядом областных управлений лесным комплексом. В этих материалах, рассмотренных на коллегии Палаты в июле 2007 г., указывалось на увеличение незаконного оборота древесины по выявленным незаконным рубкам. Так, этот оборот составил 14 700 млн руб. и увеличился на 86% по отношению к уровню 2006 г. и на 116% по отношению к уровню 2005 г.

В качестве одной из причин роста объема незаконных рубок леса отмечается отсутствие в субъектах РФ государственной службы лесной охраны, наделенной полномочиями по осуществлению государственного надзора и контроля за состоянием лесного фонда. Кроме того, эти нарушения законодательства приводят к значительному снижению поступлений в доходную часть федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В частности, в ходе проведения контрольного мероприятия выявлены нарушения в размере около 90 млн руб., в результате которых не поступили в бюджетную систему РФ платежи в объеме около 55,5 млн руб. В связи с этим Счетная палата РФ отметила целесообразность изменения законодательства в части усиления ответственности за самовольное занятие участков земель лесного фонда, незаконную вырубку леса и нелегальный оборот древесины, а также изменение ряда статей ЛК РФ для исключения из них положений, содержащих коррупционные риски.

В.В. Петрунин,

государственный советник РФ 2 класса

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 11, ноябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) "Российская газета" от 3 июля 2008 г. N 4698.

*(2) См. Постановление Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", в котором установлены размеры такс по видам нарушений.