Автономные учреждения - одна из форм совершенствования деятельности медицинских организаций (Е.В. Кулакова, "Советник бухгалтера в здравоохранении", N 7, октябрь-ноябрь 2008 г.)

Автономные учреждения - одна из форм совершенствования
деятельности медицинских организаций

С начала 2007 года в Российской Федерации стали появляться организации новой организационно-правовой формы - автономные учреждения. Автономное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

В чем же особенности этой организационно-правовой формы - автономного учреждения (далее по тексту - АУ)?

1. Учредитель обязан сформировать задание АУ на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учредитель не может допустить ситуации, когда у АУ не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество.

2. Автономное учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученные на выполнение задания, по своему усмотрению с целью наиболее рационального их использования для выполнения задания.

При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

3. Государственное или муниципальное задание на оказание услуг обязательно формируется учредителем. При этом бюджетные средства, получаемые АУ от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания.

4. Счета АУ находятся в самостоятельно выбранных кредитных учреждениях.

5. Система оплаты труда устанавливается АУ самостоятельно и зависит от финансовых возможностей.

6. Штатное расписание формируется АУ самостоятельно.

7. Отсутствует субсидиарная ответственность (то есть ответственность за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам) учредителя за АУ.

8. АУ может брать займы и кредиты (в связи с отсутствием субсидиарной ответственности учредителя).

9. Назначение и освобождение от должности руководителя АУ осуществляется учредителем.

10. Имущество АУ является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или не относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.

11. Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения могут носить административный характер по отношению к руководству учреждения. (Финансовые санкции по отношению к учреждению хотя в целом и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об АУ)

12. Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц устанавливаются учреждением самостоятельно. Исключением являются случаи, когда платные услуги оказываются в соответствии с заданием учредителя и софинансируются учредителем за счет бюджетных средств (в этом случае учредитель в своем задании определяет предельные цены на эти услуги или порядок их определения).

13. Автономные учреждения самостоятельно распоряжаются средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от аренды имущества.

14. За деятельностью АУ осуществляется общественный контроль. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.

15. В автономных учреждениях обязательно проводится ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности.

Таким образом, несмотря на опасения медицинской общественности о "гибели бесплатного для населения здравоохранения" в связи с появлением АУ (наверное, всех пугает термин "автономное"), можно отметить основные моменты.

Во-первых, АУ так же, как и бюджетное учреждение, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать АУ задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания, иными словами, он не может оставить учреждение без финансирования.

Во-вторых, так же как и в бюджетном учреждении, имущество АУ находится в собственности учредителя, то есть либо в федеральной или в муниципальной собственности, либо в собственности субъекта Федерации.

В-третьих, так же как и в бюджетном учреждении, учредитель фактически сохраняет полный контроль над деятельностью руководителя АУ. У руководителя АУ появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений: в расходовании средств, в управлении персоналом, в распоряжении доходами и расходами от предпринимательской деятельности. Однако именно учредитель назначает и увольняет руководителя АУ. Поэтому если учредителю не нравится, какие решения принимает руководитель, то, как и в случае с бюджетным учреждением, учредитель может поменять руководителя.

С помощью создания АУ реализуются следующие принципы реструктуризации бюджетного сектора:

1. Создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти всех уровней.

2. Формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления, соответствующие потребностям потребителей (в отличие от традиционных учреждений, работающих на основании типовых отраслевых положений, организации других форм обладают большими правами в организации своей работы).

3. Стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций.

4. Применять для решения задачи оптимизации численности и состава ее работников.

5. Создать условия для легализации соучастия населения в оплате социальных услуг.

6. Создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в двух задачах - рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования (чего стоит не распространение "любимого всеми" Федерального закона N 94-ФЗ на АУ), а достижение второй задачи, безусловно, зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства учреждения. Поэтому в худшем случае жизнь учреждения, ставшего автономным, станет проще, а в лучшем случае она станет еще и богаче.

С точки зрения рационализации управления ("упрощения жизни") в АУ можно, в принципе, переводить любое бюджетное учреждение. А вот с точки зрения повышения внебюджетных доходов "автономный" тип имеет смысл приобретать, конечно же, тем учреждениям, которые реально способны, оказавшись в более благоприятных для этого институциональных условиях, эти доходы увеличить. К ним, прежде всего, относятся те бюджетные учреждения, которые и в существующем статусе могут, хотят и умеют зарабатывать деньги.

Каковы же плюсы создания АУ для потребителей, учреждения и учредителя?

Для потребителей само по себе изменение типа бюджетного учреждения и преобразование его в автономное не дает заметных прямых выгод. Но рационализация управления АУ будет способствовать тому, что руководство учреждения сможет больше внимания уделять содержательным вопросам оказания услуг, а не таким вопросам, как согласование переброски средств между статьями сметы и т.д. Также можно предположить, что возможное повышение внебюджетных доходов АУ и использование этих доходов для укрепления кадровой и материально-технической базы учреждения могут в целом повлиять на улучшение потребительских свойств услуг, как тех, которые учреждение оказывает по заданию учредителя, так и тех, которые оказываются на платной основе по инициативе самого учреждения - в конечном счете на улучшение качества медицинского обслуживания населения и расширение номенклатуры услуг, оказываемых на платной основе.

Для учреждения выгода перехода в АУ заключается в том, чтобы стать более самостоятельным, упростить административные процедуры и снизить административные барьеры, ну и, кроме того, заработать для себя больше денег. Переход в АУ означает относительную свободу в управлении ресурсами учреждения.

Для учредителя выгодой может являться снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (имущества учредителя!) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов. Снижение ответственности по обязательствам АУ в связи с предпринимательской деятельностью при сохранении гарантий предоставления государственных (муниципальных) услуг и соблюдения конституционных прав граждан.

Основной нормативной базой для создания АУ является Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее по тексту - Закон).

В соответствии с Законом создание АУ возможно либо путем реорганизации существующего федерального, государственного или муниципального учреждения, либо путем создания нового учреждения. В первом случае вносятся изменения в существующие учредительные документы, то есть сохраняются лицензия, свидетельство о государственной регистрации и т.п. Во втором случае необходимо проходить процедуру государственной регистрации, получать новую лицензию и т.п.

Имущество АУ стоимостью свыше 50 000 руб., недвижимое имущество, а также особо ценное движимое имущество (то есть имущество, без которого деятельность учреждения будет невозможна или существенно затруднена) остаются на балансе органа по управлению соответствующим имуществом и передаются в оперативное управление АУ. Имущество же, приобретенное за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на балансе комитета по управлению имуществом не учитывается, а учитывается на балансе только самого АУ и поступает в его самостоятельное распоряжение.

В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В состав наблюдательного совета АУ входят представители учредителя АУ, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета АУ также могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников АУ. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета АУ. Количество представителей работников АУ не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета АУ.

Срок полномочий наблюдательного совета АУ устанавливается уставом АУ, но не может быть более чем пять лет. Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета АУ неограниченное число раз. Руководитель АУ и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета АУ. Руководитель АУ без решения наблюдательного совета не может самостоятельно принимать решения по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью.

К особенностям деятельности АУ (по сравнению с бюджетными учреждениями) помимо ежегодного отчета о деятельности и об использовании имущества, ежегодного аудита и обеспечения открытости информации относятся также коммерческий план счетов бухгалтерского учета и план финансово-хозяйственной деятельности (утверждаемый наблюдательным советом) взамен смет доходов и расходов. Счета АУ, напомним, находятся в самостоятельно выбранных ими кредитных организациях.

Подводя итог, проанализируем минусы и плюсы АУ по сравнению с бюджетными учреждениями.

Плюсы АУ

Минусы АУ

v Самостоятельное распределение АУ всех доходов. v Отсутствие контроля за расходованием средств со стороны Казначейства (счета АУ в кредитных организациях). v Отсутствие необходимости использовать Закон N 94-ФЗ. v Возможность осуществлять заимствования. v Разделение ответственности руководителя с НС. v Возможность "вернуться" в форму бюджетного учреждения без переоформления разрешительных документов. v ...

- Переход от бюджетного финансирования к получению бюджетных субсидий. - Ограниченность полномочий руководителя (в том числе необходимость решений НС по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью). - Взаимодействие АУ с кредиторами и поставщиками из-за ограниченной имущественной ответственности и отсутствия субсидиарной ответственности учредителя. - Большие требования к отчетности и публичности. - Необходимость ежегодного получения аудиторского заключения. - Необходимость самостоятельно взаимодействовать с кредитными организациями, общественностью. - ...

Так кто же выиграет от перехода в АУ? Это, прежде всего, учреждения, оказывающие услуги, пользующиеся спросом у платежеспособного населения и имеющие материально-технические и кадровые ресурсы для удовлетворения этого спроса.

В заключение заметим, что хотя п. 3 ст. 20 Закона гласит, что изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается. Переход к механизму одноканального финансирования позволит сформировать государственные (муниципальные) задания для АУ здравоохранения и даст толчок к изменению нормативной базы с целью возникновения возможности появления государственных и муниципальных АУ здравоохранения, созданных на базе существующих бюджетных учреждений.

Е.В. Кулакова,

главный редактор журнала "Советник

бухгалтера в здравоохранении"

"Советник бухгалтера в здравоохранении", N 7, октябрь-ноябрь 2008 г.