Земля у дома (Л. Бандорин, Н. Ганжела, "эж-ЮРИСТ", N 4, январь 2009 г.)

Земля у дома

Новеллы земельного и жилищного законодательства вызывают сложности не только у собственников помещений в многоквартирных домах. Многие вопросы пока не получили закрепления в нормативных актах, что приводит к противоречивой практике рассмотрения дел, связанных с земельным участком под многоквартирным домом, и отнюдь не способствует охране прав и законных интересов граждан.

Право долевой собственности

В состав общего имущества многоквартирного дома входит земельный участок с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты (ЖК РФ ст. 36) Согласно ст. 289 ГК РФ общее имущество в многоквартирном доме принадлежит собственникам квартир на праве долевой собственности.

Для многоквартирных домов законодатель устанавливает специфическую разновидность общей долевой собственности.

Можно выделить следующие особенности правового режима общей долевой собственности в многоквартирном доме:

- основанием возникновения права общей долевой собственности является прямое указание закона (ст. 290 ГК РФ, ч. 1 ст. 36 ЖК РФ);

- доля в праве общей долевой собственности лишена самостоятельной оборотоспособности, она всегда соответствует праву собственности на помещение в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 37 ЖК РФ);

- выдел доли в натуре невозможен, как и выплата денежного эквивалента за нее (ч. 4 ст. 37 ЖК РФ);

- распоряжение общим имуществом многоквартирного дома ограничено законом;

- правомочия по распоряжению общим имуществом осуществляются по решению собрания, которое принимается большинством голосов;

- размер долей сособственников определяется в соответствии с нормами, императивно закрепленными в законе, а не по соглашению сторон (ч. 1 ст. 37 ЖК РФ).

Из сказанного следует, что спецификой общей собственности на общее имущество является "акцессорность" доли в праве собственности по отношению к праву на помещения в многоквартирном доме. Общее имущество не имеет иного предназначения, кроме как обеспечивать нормальную эксплуатацию дома, поэтому право на него возникает и прекращается вместе с правом собственности на помещения (но собственники сохраняют долю в праве долевой собственности на земельный участок и иные объекты общего имущества в случае разрушения многоквартирного дома).

Другая отличительная черта режима долевой собственности на общее имущество заключается в следующем: исходя из анализа п. 2 ст. 247 ГК РФ "традиционный" подход предоставляет право владения и пользования частью общего имущества соразмерно имеющейся в нем доле. А в случае с многоквартирным домом доля в праве собственности независимо от ее размера дает право на беспрепятственное владение и пользование всем общим имуществом. Следовательно, смысл доли заключается в определении размера расходов на содержание общего имущества (ч. 2 ст. 39 ЖК РФ), а также количества голосов на общем собрании (ч. 3 ст. 48 ЖК РФ).

Многие авторы признают необходимость законодательного закрепления данной разновидности долевой собственности, так как она обладает характерными особенностями и распространяется на любые объекты, обслуживающие несколько функционально независимых вещей и находящиеся в собственности двух и более лиц. При этом предлагается рассматривать указанное право не как третий вид общей собственности, а именно как разновидность долевой.

И все же представляется, что вещное право, обладающее лишь некоторыми чертами общей долевой собственности, не может считаться ее разновидностью, поскольку законодатель не предусмотрел в гл. 16 ГК РФ существование некоей усеченной формы общей долевой собственности.

Глава 18 ГК РФ также не устанавливает специального режима применительно к праву долевой собственности на общее имущество. Все это вводит собственников помещений в многоквартирных домах в заблуждение относительно их правомочий, поэтому особую разновидность общей собственности следует закрепить непосредственно в ГК РФ.

Формирование

Статья 16 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" впервые установила, что в существующей застройке земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, является общей долевой собственностью жильцов многоквартирного дома с момента вступления в действие ЖК РФ. Необходимо обратить внимание на ч. 2 упомянутой статьи: земельный участок, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность жителей дома.

Значит, в ст. 16 речь идет о возникновении права собственности на сформированный земельный участок, поскольку до момента формирования и проведения государственного кадастрового учета земельный участок как объект права еще не существует. Именно поэтому ч. 5 ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ связывает переход в общую долевую собственность земельного участка, который не был сформирован до введения в действие ЖК РФ, с моментом проведения кадастрового учета данного земельного участка.

Необходимость проведения вышеуказанных процедур возникает в первую очередь в связи с тем, что до настоящего времени большинство земельных участков остается несформированным (и соответственно продолжает находиться в публичной собственности).

Для ускорения данного процесса Вводный закон к ЖК РФ предусмотрел, что любое лицо, уполномоченное общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, наделено правом обратиться в органы государственной власти и местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка.

Однако если общее собрание не выдаст полномочий на подачу заявления о формировании земельного участка, его судьба становится неопределенной. Но ведь у собственников квартир в любом случае нет выбора при решении вопроса об установлении правового режима земельного участка под многоквартирным домом, поэтому нет совершенно никакой необходимости в проведении их общего собрания, разумнее было бы и инициативу, и обязанность по формированию земельного участка и постановке его на кадастровый учет возложить на органы власти.

Такая попытка уже предпринималась в Постановлении Правительства Российской Федерации N 491, в котором органам местного самоуправления было поручено в срок до 1 июля 2008 г. произвести государственный кадастровый учет земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, без взимания платы с собственников помещений в этих домах.

Тем не менее в подавляющем большинстве муниципальных образований не предприняли никаких шагов по реализации указанной нормы. Можно предположить, что их бездействие объясняется тем, что кадастровый учет земельных участков под многоквартирными домами не входит в перечень вопросов местного значения.

Согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления полномочиями по вопросам, не относящимся к вопросам местного значения, осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но не подзаконными актами. Поэтому если государство намеревалось решить проблему формирования земельных участков многоквартирных домов, переложив соответствующие обязанности на органы местного самоуправления, то следовало бы урегулировать это федеральным законом.

В связи со значительными недоработками действующей нормативной базы был разработан и внесен на рассмотрение в Госдуму проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации", (N 146164-4).

К сожалению, и указанный законопроект не был лишен недостатков. Однако среди его заслуг обращают на себя внимание возложение на публичные органы власти обязанности выполнить все процедуры, необходимые для кадастрового учета в установленный срок (вне зависимости от наличия заявления о формировании земельного участка), а также прямое указание на то, что за названные действия плата с заявителя не взимается.

Для преодоления сложившейся в данной ситуации неопределенности можно предложить принять муниципальные целевые программы, закрепляющие конкретный временной период для формирования и кадастрового учета земельных участков. Это позволит включить их в состав общего имущества многоквартирных домов, возложив указанные обязанности и инициативу на муниципальные образования за счет финансирования из местных бюджетов.

Часто муниципалитеты сетуют на то, что они не располагают достаточными средствами для финансирования подобных мероприятий. Но ведь бенефициарами в конечном итоге выступят сами муниципалитеты как получатели земельного налога. Таким образом, расходы по формированию и постановке на кадастровый учет земельных участков окупятся с лихвой уже в скором времени за счет налоговых поступлений.

Размер

Наиболее спорным является вопрос о границах земельного участка, который занят многоквартирным домом и необходим для его использования. На практике именно при определении размера участка проявляется нежелание властей бесплатно передавать его в собственность граждан, а особенно это касается города Москвы, где в условиях нехватки земельных площадок буквально каждый метр может быть выгодно использован путем точечной застройки. В этой сфере наблюдается широкое поле для судейского усмотрения.

Столичные судьи полагают, что участок должен выделяться только в рамках "пятна застройки"; другие опираются на Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений, где указано, что в пределы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним; третьи считают, что в каждом конкретном случае требуется проведение землеустроительной экспертизы. К сожалению, ЖК РФ не содержит особых положений о порядке определения размера земельного участка под многоквартирным домом. Но некоторые ориентиры в законодательстве есть.

Так, согласно ч. 1 ст. 36 ЖК РФ границы и размер земельного участка рассчитываются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Конкретизируется данное положение в п. 2 ст. 35 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), где указано, что площадь части земельного участка, занятой зданием и необходимой для его использования, определяется в порядке ч. 3 ст. 33 ЗК РФ.

Но указанная статья говорит об определении лишь предельных размеров земельных участков, которые устанавливаются в соответствии с утвержденными нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Значит, в любом случае необходимо будет в рамках известных пределов устанавливать границы с учетом индивидуальных обстоятельств.

Если земельное законодательство говорит о процедуре расчета границ земельного участка под многоквартирным домом лишь в общих чертах, то в ч. 4 ст. 43 Градостроительного кодекса (ГрК РФ), указано, что размеры должны определяться с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки территорий.

"С учетом" может означать две возможности установления размеров земельных участков: они могут быть равны показателям, определенным в соответствии с градостроительными нормативами и правилами, действовавшими в период застройки, либо быть меньше их, если сложившееся землепользование не позволяет придерживаться данных показателей.

На современном этапе подзаконный правовой акт о правилах определения границ участка не разрабатывался. В этой связи представляется целесообразным руководствоваться ранее предусмотренным порядком определения границ, который наиболее полно учитывал как интересы жильцов, так и необходимые технические требования.

На основе ст. 10 действовавшего до вступления в силу ЖК Федерального закона "О товариществах собственников жилья" были приняты Постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.97 N 1223 "Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах", Свод правил по проектированию и строительству СП 30-101-98, Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах.

Основные принципы, заложенные в этих актах, состоят в следующем: если земельный участок еще не был отведен, то границы определяются в зависимости от этажности дома и от СНиПов, действовавших в период строительства; если же земельный участок уже был отведен, то его границы не подлежат пересмотру. Положение детализирует, что размеры земельных участков для создания кондоминиумов на территориях существующей застройки, а также на вновь осваиваемых территориях определяются в соответствии с градостроительной документацией, градостроительными нормативами и методикой расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах.

Границы земельных участков в кондоминиумах проводятся по красным линиям, границам смежных земельных участков (при их наличии) и проездов, естественным границам, границам отвода магистральных инженерно-транспортных коммуникаций, если градостроительными правилами не предусмотрено иное.

Нормативный размер земельного участка, передаваемого в общую долевую собственность домовладельцев бесплатно, определяется в зависимости от площади участка, занятого непосредственно жилыми зданиями и иными объектами недвижимости, входящими в состав кондоминиума, а также прилегающими к ним территориями, необходимыми для обеспечения их функционирования.

При этом должны соблюдаться требования градостроительных нормативов, противопожарной безопасности, санитарных разрывов между зданиями и иных норм, обеспечивающих надлежащие условия проживания и пребывания граждан в кондоминиуме, обслуживания жилых зданий и другого имущества, входящего в кондоминиум, а также доступ ко всем объектам кондоминиума. Также не должны нарушаться права граждан, проживающих на смежных земельных участках, и права собственников, владельцев, пользователей и арендаторов этих участков, а также владельцев расположенных на них зданий, строений и сооружений.

Многие чиновники без должной аргументации утверждают, что рассмотренные выше нормативные акты устарели и применять их нельзя. Для преодоления сложившейся неопределенности представляется крайне необходимым, чтобы высшие судебные инстанции дали разъяснения по поводу обязательности применения перечисленных актов при определении размера земельных участков под многоквартирными домами.

Проблемы изъятия

Изъятие недвижимости является животрепещущим вопросом для собственников. В законодательстве закреплена процедура, позволяющая собственникам участвовать в процессе принятия решения об изъятии. В соответствии с ч. 4 ст. 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений об изъятии земельных участков при отсутствии документов территориального планирования (норма вступает в силу с 1 января 2010 года). Кодекс предусматривает необходимость проведения публичных слушаний, которые должны предшествовать утверждению такого документа территориального планирования, как генеральный план поселения или городского округа.

В целях соблюдения прав и законных интересов граждан публичные слушания по проектам планировки и межевания территории проводятся с участием лиц, проживающих на данной территории (ст. 46 ГрК РФ). Результаты слушаний не носят обязательного характера, и решение об утверждении документации по планировке принимается главой местной администрации только с учетом протокола публичных слушаний. Однако если установленный порядок будет соблюдаться, то собственники помещений в многоквартирных домах будут своевременно информированы о предстоящих переменах и смогут защищать свои права, в том числе и в судебном порядке, до принятия решения об изъятии.

В качестве еще одной гарантии собственникам недвижимости законом установлено, что единственной целью принудительного отчуждения имущества могут быть публичные нужды. Возникает вопрос, что законодатель подразумевает под таковыми. Ответ на него содержится в ст. 49 ЗК РФ, где говорится об исключительности такой меры, как изъятие земельных участков, и допустимости ее только в случаях:

- выполнения международных обязательств РФ;

- размещения стратегически важных объектов, а также линейных объектов (при отсутствии иных вариантов размещения!);

- специально предусмотренных в законах субъектов РФ (только в отношении земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов или муниципальной собственности, то есть изъятие из одной публичной собственности в пользу другой).

Такое содержание статьи об изъятии земельных участков устраивает далеко не всех, и часто звучат предложения о введении дополнительных оснований изъятия, например таких, как строительство жилья и объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц и т.п.). В итоге можно представить ситуацию, когда будут приниматься решения об изъятии земельного участка под давно построенным многоквартирным домом в целях строительства более комфортного и многоэтажного дома с расчетом на извлечение большей прибыли. Такая ситуация была бы идеальна для застройщиков в крупных городах, где цены на жилье постоянно растут, однако жители многоквартирных домов оказались бы перед угрозой лишиться собственности в любой момент.

Тем не менее с логической точки зрения подобное основание вряд ли может быть правомерно, поскольку п. 2 ст. 49 ЗК РФ предусматривает изъятие земельных участков только в случае невозможности иного варианта размещения объекта. А как обосновать исключительную необходимость строительства жилого дома именно на месте существующего?

Здесь же возникает вопрос о соответствии ст. 49 ЗК РФ подп. 4 п. 1 ст. 4 Закона г. Москвы "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в г. Москве", который допускает изъятие земельного участка для городских или муниципальных нужд в связи с необходимостью нового строительства, развития территорий в рамках Генерального плана Москвы, планов развития округов и районов, реализации городских программ, требующих сноса жилых домов.

Эта норма может быть признана соответствующей федеральному законодательству только в части, касающейся изъятия земельных участков, находящихся в собственности г. Москвы. Но если земельный участок сформирован, то он автоматически переходит собственникам помещений в многоквартирных домах, и претендовать на него Правительство Москвы не может. Таким образом, принудительное выселение собственников квартир, например, из "хрущевских" пятиэтажек, незаконно.

Естественно, для строительных компаний не существует ограничений на заключение гражданско-правовых договоров с собственниками квартир об их переселении или купле-продаже квартиры, но публично-правовая конструкция здесь явно неприменима, чего и придерживается судебная практика.

В случае неоспоримой публичной необходимости главным камнем преткновения при изъятии имущества выступает способ компенсации изымаемого. В соответствии со ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника путем выкупа. Условия выкупа определяются соглашением с собственником земельного участка. Если собственник не согласен с решением об изъятии либо с условиями выкупа, орган, принявший такое решение, может обратиться в суд в течение трех лет с момента направления собственнику уведомления об изъятии.

Л. Бандорин,

заместитель директора направления

Фонда "Институт экономики города"

Н. Ганжела,

студентка пятого курса юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

"эж-ЮРИСТ", N 4, январь 2009 г.