Ответственность за нарушение бюджетного законодательства (Г.Г. Востриков, "Право и экономика", N 2, февраль 2009 г.)

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

В современных условиях в связи с развитием бюджетного законодательства и необходимостью соблюдения бюджетной дисциплины все большее значение приобретает ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) (в ст. 281) определяет нарушение бюджетного законодательства как "неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации". По смыслу данной статьи к бюджетному законодательству относится только БК РФ, а это противоречит ст. 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимаются также принятые федеральные и региональные законы о бюджетах на соответствующий год и иные федеральные и региональные законы как и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Статья 283 "Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" БК РФ содержит 22 абзаца, в которых перечислено около 30 видов бюджетных правонарушений. В данной статье указано на возможность иных оснований в соответствии с БК РФ и федеральными законами. В БК РФ описываются еще не менее 10 бюджетных правонарушений, которые следовало бы включить в общий перечень: нарушение принципа адресности (ст. 38); принятие финансовыми органами в обеспечение бюджетного кредита имущества низкой ликвидности (п. 10 ст. 76); отсутствие по истечении двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете оформленных договоров о выделении бюджетных инвестиций, предусматривающих одновременное участие Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (п. 3 ст. 80); несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии (ч. 2 ст. 115); заключение соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, нарушающих принцип равенства субъектов РФ (содержащих нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом субъектов Российской Федерации) (ч. 2 ст. 132); блокировка и отмена блокировки расходов без разрешительной подписи министра финансов (ст. 166); несоответствие проекта закона о федеральном бюджете требованиям ст. 192 БК РФ (п. 3 ст. 194);

совершение разрешительной подписи при несоответствии принятых бюджетных обязательств требованиям БК РФ, Закона (решения) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств (п. 5 ст. 226); блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано определенными условиями (при отсутствии фактов нецелевого использования бюджетных средств) (п. 4 ст. 231).

Анализ гл. 28 БК РФ, устанавливающей общие положения ответственности за нарушения бюджетного законодательства, позволяет выделить следующие недостатки БК РФ, которые снижают эффективность бюджетной ответственности:

перечень составов бюджетных правонарушений включен в гл. 28 БК РФ, которая называется "Общие положения". На наш взгляд, было бы правильным выделить их в отдельную главу "Виды бюджетных правонарушений";

некоторые составы бюджетных правонарушений, включенные в гл. 28 БК РФ, по непонятным причинам не нашли своего отражения в перечне оснований, предусмотренных ст. 283, в частности, это составы ст. 290, 291, 298, 300-302;

не все основания, предусмотренные ст. 283, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений, в связи с чем ответственность за эти действия не устанавливается (например, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и др.);

некоторые нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные ст. 283, носят вымышленный характер. Например, уже не существует даже понятия "уведомления о бюджетных ассигнованиях", но остается ответственность за их несвоевременное доведение;

отдельные виды нарушений бюджетного законодательства разбросаны по иным главам БК РФ без соответствующих им санкций (например, нарушение установленного порядка представления бюджетных кредитов финансовым органом, блокировка расходов с нарушением условий, предусмотренных п. 4 ст. 231 БК РФ и т.д.);

некоторые основания, выделенные ст. 283 БК РФ в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения (например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателем бюджетных средств);

отдельные статьи сформулированы таким образом, что в названии статьи описывается одно основание применения мер ответственности, а в содержании описывается другое основание, например ст. 296 БК РФ. В названии говорится о "несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи", а в содержании - "финансировании расходов, не включенных в бюджет".

БК РФ регламентирует ответственность организаций, и прежде всего, субъектов Российской Федерации, государственных органов и др. Ответственность физических лиц (прежде всего должностных) должна быть установлена в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с БК РФ, содержащим большее количество видов бюджетных правонарушений. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значительные и часто встречающиеся правонарушения.

Анализ БК РФ, Уголовного кодекса РФ и КоАП РФ показывает, что правонарушениями являются не все указанные в БК РФ нарушения бюджетного законодательства, а лишь некоторые из них. В частности, административные санкции установлены лишь за такие нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ), нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ).

Таким образом, КоАП РФ установлена административная ответственность только за 3 из 18 нарушений бюджетного законодательства, несмотря на то, что в ст. 292-306 БК РФ имеется прямая отсылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР. Имеется еще ст. 19.7 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за непредставление сведений в государственный орган, представление которых предусмотрено законом. Такая санкция может быть применена, например, за нарушение бюджетного законодательства, заключающееся в непредставлении отчетов об исполнении бюджетов в соответствии со ст. 292 БК РФ. Уголовная ответственность в соответствии со ст. 285.1 предусмотрена лишь за нецелевое использование бюджетных средств.

Рассмотрим нарушения бюджетного законодательства в бюджетной сфере.

Нецелевое использование бюджетных средств

В соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств - использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Бюджетное финансирование носит строго целевой характер. Формами бюджетного финансирования могут быть дотации, субсидии, субвенции, бюджетные ассигнования, бюджетный кредит.

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств получателями бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.

Под получателями бюджетных средств понимается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на: оплату труда в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации; оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам; оплату товаров работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Целевое использование бюджетных средств всегда определяется в соответствии с целью выделения таких средств и выводится из кода бюджетной (экономической) классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования.

Законодательное определение нецелевого использования бюджетных средств установлено в ст. 281 БК РФ.

Арбитражная практика позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов: "подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств". В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона "О бухгалтерском учете" [1]. При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что "факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке" в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться, как нецелевое использование кредита. Значение согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета (см.: постановление ВАС РФ от 24 июля 2001 г. N 1046/01).

Итак, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств введена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".

Так, согласно ст. 285.1 УК РФ нецелевое расходование бюджетных средств - расходование их должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Таким образом, в настоящее время имеются три (включая ст. 289 БК РФ) схожих законодательно установленных определения нецелевого использования бюджетных средств.

Данные определения дают понятие целевого использования средств бюджета как их направление на указанные при выделении этих средства цели (освоение), независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование.

Практика органов государственного финансового контроля, в отличие от судебного трактования, дает возможность определить два критерия для установления наличия целевого использования бюджетных средств:

достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных средств;

соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении бюджетных средств.

В письме Министерства финансов Российской Федерации от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" (которое сегодня не действует) дается наиболее полное определение видов и признаков нецелевого использования бюджетных средств.

В названном документе было подчеркнуто, что непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств.

Такое неправомерное поведение своим результатом имеет как недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, так и ненадлежащее их расходование, например сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм и др.

Следует добавить, что в российском административном и уголовном праве одним из критериев, лежащих в основе квалификации правонарушений, является общественная опасность правонарушения.

Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую выделены бюджетные средства.

Например, если представить, что отвлечение средств с одного кода экономической классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит в будущем кредиторскую задолженность бюджета, которую придется погашать не один год, в том числе с помощью судебных решений.

Любое безнаказанное нарушение закона порождает то, что именуется правовым нигилизмом, негативные последствия которого, в том числе в экономике, столь же колоссальны, сколь трудно оценимы, и могут проявлять себя спустя годы самым неожиданным образом.

При составлении проекта бюджета и последующем его исполнении одним из важнейших критериев является недопущение незапланированного дефицита, однако любое бюджетное планирование становится невозможным, когда предписания, установленные законом о бюджете (бюджетной росписью, казначейскими уведомлениями и расходными расписаниями), не соблюдаются.

Большинство государственных расходов не должно иметь немедленный материально осязаемый результат, а это опять возвращает нас к бюджетной классификации как к единственному источнику целей или справочнику результатов.

Итак, нецелевое использование бюджетных средств, как результат нарушения бюджетного законодательства, имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти.

Согласно первой - нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения.

Согласно второй - нецелевое использование возникает и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств подразделяются на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет за собой изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику - Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления - использованные не по назначению средства вновь зачислить в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере нецелевого использования возможно только с организации, не являющейся бюджетным учреждением. Важно то, что с бюджетных учреждений взыскание в размере нецелевого использования не производится в силу экономической бессмысленности такой операции (с единого счета бюджета на этот же единый счет).

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть в установленном порядке наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Статья 285.1 УК РФ в качестве субъекта ответственности называет должностное лицо получателя бюджетных средств. При этом УК РФ не содержит определения получателя бюджетных средств и по аналогии может быть применена ст. 162 БК РФ, в соответствии с которой получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью.

Итак, субъектом ответственности за нецелевое использование бюджетных средств может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. Однако в том случае, если правоотношения, связанные с применением ответственности за нецелевое использование, не регулируются уголовным или административным законодательством и не выходят за рамки исполнения бюджета (нарушителем является участник бюджетных правоотношений - бюджетное учреждение), не существует и субъекта ответственности.

Нарушения порядка санкционирования расходов бюджета

Следующая группа нарушений бюджетного законодательства может быть в целом поименована как нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Нарушения порядка санкционирования расходов бюджета не выходят за рамки бюджетных правоотношений, происходят только в отношении бюджетных средств между участниками бюджетного процесса, внешние участники отсутствуют.

Еще одной особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является то, что отсутствуют какие-либо меры административной и уголовной ответственности за нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Это обстоятельство вызвано прежде всего информационной природой бюджетных средств, когда невозможно определить реальный ущерб и общественную опасность в результате искажения фрагментов передаваемой информации. Кроме того, сложно определить виновное лицо при совершении того или иного нарушения, так как обязанности по совершению тех или иных транзакций, результирующих этапы процедуры санкционирования, установлены внутриведомственными регламентами.

Также особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является их меняющееся содержание. Сегодня многие из установленных БК РФ нарушений не несут в себе какого-либо негативного содержания. В то же время по мере изменения технологий исполнения бюджета с учетом длящейся реформы бюджетного процесса можно формулировать все новые нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Например, БК РФ не предусмотрено нарушения за несвоевременное распределение бюджетных ассигнований, несвоевременное доведение объемов финансирования и др.

Итак, к нарушениям порядка санкционирования расходов бюджета в настоящее время можно отнести следующие: неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293 БК РФ); несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ); несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ); несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ); финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ); несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305 БК РФ); несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306 БК РФ).

Охарактеризуем подробнее указанные нарушения.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств являлось нарушением тогда, когда счета получателей бюджетных средств открывались в банках, т.е. при несоблюдении принципа единства кассы. Однако в настоящее время денежные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств в любом случае не учитываются. До главных распорядителей бюджетных средств доводятся объемы бюджетных ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (см.: Порядок организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утв. приказом Минфина России от 10 июня 2003 г. N 50н). Транспортируются перечисленные агрегаты посредством направления казначейских уведомлений (от Федерального казначейства до главных распорядителей) и расходных расписаний (до распорядителей и получателей бюджетных средств). На лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств также учитываются объемы ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (Инструкция о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утв. приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н). Таким образом, каких-либо банковских операций по перечислению бюджетных средств получателю бюджетных средств не происходит.

С точки зрения наблюдателя, не посвященного в тонкости бюджетного процесса, объективная сторона описываемого нарушения заключается в бездействии некоего государственного органа, вследствие чего получатель бюджетных средств не получает предусмотренных для него в бюджете средств.

Однако здесь содержится неточность. Дело в том, что доведение бюджетных ассигнований осуществляется Федеральным казначейством, но лишь в случае предоставления соответствующего расходного расписания, содержащего необходимую информацию, распорядителем бюджетных средств. В случае если распорядитель бюджетных средств предоставил расходное расписание на сумму меньшую, чем было им же ранее при составлении росписи предусмотрено, либо с опозданием, ответственности он не несет.

Статья 293 БК РФ содержит также меру воздействия в виде выплаты компенсации получателю бюджетных средств в размере недофинансирования.

Такая мера не отнесена к мерам принуждения. Выплата компенсаций в размере недофинансирования получателям бюджетных средств может быть произведена только из бюджета. Однако бюджет и сводная бюджетная роспись к началу бюджетного периода должны быть утверждены, и не предусмотренные выплаты влекут дисбаланс доходов и расходов утвержденного бюджета, т.е. являются еще одним нарушением бюджетного законодательства (нарушением закона о бюджете).

В случае если средств, полученных бюджетным учреждением в текущем бюджетном периоде, оказалось недостаточно для решения уставных задач, всегда есть возможность и обязанность у данного бюджетного учреждения и его вышестоящего распорядителя запланировать необходимую сумму на следующий год.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств тождественно несвоевременному доведению уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств. Бюджетные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств, как показано выше, представляют собой только информацию.

Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, в качестве нарушения может произойти в момент утверждения сводной бюджетной росписи либо изменений и дополнений в нее.

Бюджетная роспись по определению должна соответствовать расходам бюджета и представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 6, 217 БК РФ). Суммарные показатели бюджетной росписи соответствуют параметрам, утвержденным бюджетом. В то же время информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, может отличаться от утвержденных соответствующим законом (решением) о бюджете показателей в результате реализации процедур изменения бюджетных ассигнований (ст. 228 БК РФ), которые затем сопровождаются изменениями в сводной бюджетной росписи. Внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (ст. 228-230, 232, 234 БК РФ).

Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов в условиях единства кассы, когда средства бюджета находятся на едином счете, является возможным в пределах общего остатка на едином счете бюджета. Такое нарушение всегда является умышленными действием, ибо программные продукты, применяемые при исполнении бюджетов, не позволяют осуществить запрещенные операции. Такое правонарушение влечет за собой искаженное исполнение утвержденной сводной бюджетной росписи и как следствие дисбаланс доходов и расходов при исполнении бюджета. Это может произойти лишь в том случае, если до завершения бюджетного года соответствующие лимиты бюджетных обязательств не будут скорректированы, что всегда и происходит.

Концепция реформирования бюджетного процесса предусматривает повышение ответственности распорядителей бюджетных средств посредством наделения их полномочиями свободного перераспределения лимитов внутри общего объема выделенных ассигнований. Это позволяет говорить о временном характере нарушения по финансированию расходов сверх лимитов.

Не следует также забывать, что в том случае, когда предварительный и текущий контроль в ходе исполнения бюджета осуществляется Федеральным казначейством, совершение операции по расходованию (финансированию) бюджетных средств сверх утвержденных лимитов невозможно без участия одновременно должностных лиц учреждений - получателей средств соответствующего бюджета и территориального органа Федерального казначейства. До получателя бюджетных средств в соответствии со ст. 223 БК РФ в обязательном порядке доводятся лимиты бюджетных обязательств.

Получателем средств на основании доведенных лимитов самостоятельно составляются платежные документы на перечисление бюджетных средств, которые предъявляются в Федеральное казначейство. Статьей 226 БК РФ обязанности по подтверждению денежных обязательств возложены на орган, исполняющий бюджет.

Подтверждение денежных обязательств заключается в проверке соответствия составленных получателем бюджетных средств платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, доведенным лимитам бюджетных обязательств. В случае несоответствия принятых денежных обязательств доведенным лимитам орган, исполняющий бюджет, наделен правом и обязанностью отказа в подтверждении принятых получателем денежных обязательств.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств возможно только в том случае, если счет получателей бюджетных средств находится в банке. Такого при соблюдении принципа единства кассы быть не должно, в связи с чем упомянутого нарушения в условиях единого счета бюджета не существует.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам может происходить между подтверждением денежных обязательств*(1) получателя бюджетных средств и перечислением с единого счета бюджета денежных средств. Как правило, это происходит одномоментно. Здесь охраняются интересы, скорее, не бюджета (публично-территориального образования), а контрагента по соответствующему обязательству. До тех пор пока средства находятся на едином счете бюджета, их нецелевое использование исключено. По действующей технологии временной разрыв между подтверждением денежных обязательств и их перечислением более суток возможен, только если отсутствует электронный канал связи между территориальным органом Федерального казначейства и учреждением Банка России или иной уполномоченной кредитной организации.

Анализ составов нарушений порядка санкционирования расходов бюджета показывает, что они в силу постоянного обновления технологий носят временный характер, зачастую охраняя уже не существующие правоотношения.

Непредставление либо несвоевременное представление отчетов
и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов,
их исполнения и контроля за их исполнением

Следующая группа нарушений состоит только из одного вида, заключающегося в непредставлении либо несвоевременном представлении отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. В соответствии с КоАП РФ в числе административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг подобного состава не предусмотрено.

Условно в данном случае может быть применена ст. 19.7 КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, а равно представление в государственный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 до 3 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда.

Необходимая информация для составления отчетов по исполнению бюджета и составлению проектов и исполнению бюджета представляется в уполномоченный орган исполнительной власти (его территориальные органы) главными распорядителями, распорядителями и получателями средств соответствующего бюджета в соответствии со ст. 158, 159, 163 БК РФ.

Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств связаны между собой вертикальными отношениями подчинения, что дает распорядителям и главным распорядителям бюджетных средств достаточно инструментов воздействия на свои подведомственные учреждения без применения административной ответственности.

В результате непредставления главным распорядителем информации, необходимой для составления проекта бюджета, его интересы не будут учтены при составлении проекта бюджета и бюджетной росписи, что является достаточным мотивирующим воздействием для предотвращения нарушения.

Непредставление главными распорядителями, распорядителями и получателями отчетов об исполнении своей части бюджетной росписи не влечет негативных материальных последствий, однако делает невозможным составление отчета об исполнении бюджета, предоставляемого в орган представительной власти на утверждение.

Нарушения зачисления и перечисления доходов бюджетов

Следующей группой нарушений, которую целесообразно выделить при изучении оснований для применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства, являются нарушения зачисления и перечисления доходов бюджетов.

Субъектом таких нарушений является кредитная организация, выступающая в качестве налогового агента. В соответствии с п. 2 ст. 45 Налогового кодекса РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. Аналогично Постановлением Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П было установлено, что обязанность юридического лица по уплате налога считается исполненной со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета налогоплательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий счет по учету доходов бюджета. Точно так же с момента списания со счета плательщика в бюджет иных (неналоговых) доходов бюджета они должны быть зачислены на единый счет по учету доходов бюджетов, открытый Федеральному казначейству для учета и распределения между бюджетами различных уровней.

Процедура зачисления и перечисления доходов бюджета распадается на два этапа, за первый из которых отвечает банк, в котором открыт счет плательщика дохода бюджета, а за второй - банк, в котором открыт счет по учету доходов бюджетов Федерального казначейства, т.е. Банк России. Банк - платежный агент - обязан своевременно перечислить списанный со счета плательщика доход бюджета в банк, в котором открыт счет по учету доходов бюджета (это, как правило, учреждение Банка России), а последний обязан своевременно зачислить поступившую сумму на счет по учету доходов бюджета.

Статья 304 БК РФ содержит санкции за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов. Нарушений по несвоевременности зачисления доходов бюджетов БК РФ не предусмотрено.

Обязанность по уплате налогов подкрепляется и обеспечивается санкциями, установленными налоговым законодательством. В отношении иных (неналоговых) доходов бюджета ответственность бюджетным законодательством не установлена. Статья 303 БК РФ описывает нарушение по незачислению либо несвоевременному зачислению средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов, субъекты которых являются руководителями государственных органов, органов местного самоуправления. Однако зачисление осуществляется кредитными организациями, а не государственными органами. Плательщиками доходов бюджетов, например налоговых доходов, государственные органы являются лишь в качестве исключения (например, при уплате налога на имущество или оплате государственных пошлин), поэтому ст. 303 БК РФ также охраняет не существующие в действительности правоотношения.

Нарушения, связанные с кредитованием из бюджета

Еще одна группа нарушений бюджетного законодательства включает нарушения, связанные с предоставлением средств бюджетов на возвратной основе, т.е. с бюджетным кредитованием.

Нарушения возможны, во-первых, со стороны получателя кредита при его использовании и возврате и, во-вторых, со стороны государственных органов и должностных лиц, предоставляющих кредит.

БК РФ предусмотрены в качестве нарушений бюджетного законодательства невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 БК РФ), и неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291 БК РФ).

При предоставлении бюджетных средств отношения сторон переходят границы бюджетного процесса, так как получатель кредита - это не участник бюджетных правоотношений (ст. 6, 76, 77 БК РФ). Кроме того, отношения сторон при предоставлении бюджетного кредита оформляются путем заключения гражданско-правового договора. Видимо, по этой причине в списке оснований для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства в ст. 283 БК РФ невозврат кредитов и неперечисление платы за кредит отсутствуют.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, являются одними из немногих видов нарушений бюджетного законодательства, за которые КоАП РФ установлена административная ответственность.

Невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств,
полученных на возвратной основе

К бюджетным средствам, полученным на возвратной основе, относятся бюджетный кредит, полученный юридическим лицом (в том числе налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, платежей и других обязательств). При этом бюджетный кредит является единственной формой государственного финансирования. К другим формам относятся, например, субсидии. Получатели бюджетного кредита (процентного или беспроцентного) обязаны вернуть бюджетный кредит в установленные сроки

В соответствии со ст. 15.15 КоАП РФ нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 1000 минимальных размеров оплаты труда.

Согласно БК РФ санкции за невозврат либо несвоевременный возврат применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Помимо административного штрафа, за невозврат бюджетного кредита применяются такие меры ответственности, как:

взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств.

Эти меры носят правовосстановительный, компенсационный характер и направлены на сокращение потерь бюджета. Из БК РФ неясно, в отношении юридического или физического (должностного) лица должны быть применены данные меры, однако, согласно существующей практике, взыскание суммы невозвращенных средств и платы за пользование ею осуществляется с того лица, которому были предоставлены бюджетные средства.

Еще одной группой мер ответственности за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств являются:

взыскание в соответствии с договорами в бесспорном порядке начисленных на данную сумму пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

сокращение или прекращение в отношении соответствующего получателя бюджетных средств иных форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы)
за пользование бюджетными средствами, предоставленным
и на возмездной основе

Нарушение по несоблюдению сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами в соответствии со ст. 15.16 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Так же, как и при невозврате кредитов, в соответствии с БК РФ административные санкции за неперечисление платы за пользование бюджетными средствами применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Помимо административной санкции за неперечисление платы за пользование бюджетными средствами применяется такая мера правовосстановительного (компенсационного) характера, как изъятие в бесспорном порядке самой платы за пользование бюджетными средствами.

В БК РФ не указано, к физическому или юридическому лицу применяются изъятие в бесспорном порядке процентов и взыскание пени, однако по существующей практике данные меры применяются к лицу, которое получило средства бюджета на возмездной основе.

Нарушения порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий, а также государственных закупок, в отличие от нарушений, связанных с кредитованием, могут совершаться не юридическими и физическими лицами, получившими кредит, инвестиции или гарантии, а должностными лицами государственных органов. В то же время административной ответственности виновных должностных лиц за указанные нарушения бюджетного законодательства действующим КоАП не предусмотрено. Компенсационные меры в виде изъятия денежных средств в сумме предоставленных кредитов и инвестиций, аннулирования гарантий и блокировки расходов по заключенным договорам с нарушением государственных контрактов не влекут каких-либо негативных последствий для должностных лиц, виновных в нарушениях.

В БК РФ в качестве нарушений упоминаются предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298 БК РФ), предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299 БК РФ), предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300 БК РФ), осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ).

Бюджетные кредиты и бюджетные инвестиции являются формами осуществления расходов бюджетов, и предоставление их с нарушением установленного порядка может привести к нецелевому использованию бюджетных средств, т.е. к недостижению результата, планируемого при осуществлении расходов бюджета в форме бюджетного кредита или инвестиций (капитальных расходов бюджета).

Бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарным предприятиями, при наличии условий, установленных ст. 76 БК РФ, могут быть представлены на основании гражданско-правового договора. Бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) государственным или муниципальным унитарным предприятиям предоставляются на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

Обязательные условия осуществления бюджетных инвестиций установлены ст. 79, 80, 92 БК РФ. Условия, которые должны соблюдаться при принятии обязательств по государственным и муниципальным гарантиям, перечислены в ст. 115-117 БК РФ.

Ответственность за соблюдение порядка предоставления бюджетных кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций ст. 167 БК РФ возложена на Министерство финансов Российской Федерации, из чего можно сделать вывод, что лицами, к которым могут быть применены санкции в случае совершения нарушений, предусмотренных ст. 298-300 БК РФ, являются должностные лица Министерства финансов Российской Федерации. Однако контроль за соблюдением перечисленных условий может осуществляться главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств, которые могут быть уполномочены Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций (ст. 158, 159 БК РФ).

Таким образом, определенность в отношении субъекта ответственности за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов, инвестиций и гарантий отсутствует.

В то же время каких-либо санкций к виновным в нарушении порядка предоставления бюджетных кредитов, инвестиций и гарантий должностным лицам законодательством также не установлено.

Нарушение установленного порядка государственных или муниципальных закупок следует выделить из числа других нарушений особо, так как правовое регулирование государственных или муниципальных закупок, помимо БК РФ, осуществляется также специальным законом - Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках).

Законом о закупках установлено, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из самого Закона о закупках, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. В соответствии с Законом о закупках лица, виновные в нарушении законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уголовной и административной ответственности за совершение таких нарушений не установлено. Законом о закупках установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа со стороны государственного (муниципального) заказчика от заключения контракта. В число данных оснований не входит выявление нарушений установленного БК РФ порядка государственных или муниципальных закупок, в связи с чем после проведения конкурса контракт может быть не заключен только на основании решения суда. При выявлении факта совершения заказчиком действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, уполномоченный орган обязан в течение двух дней со дня выявления передать информацию и документы в правоохранительные органы.

Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление является еще одним видом нарушений бюджетного законодательства (ст. 302 БК РФ). Данная норма обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, установленного для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Наличие счетов бюджетных учреждений в учреждениях Банка России и в кредитных организациях противоречит БК РФ (ст. 215, 215.1 БК РФ). В то же время согласно ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в деятельность кредитной организации, а кредитная организации обязана хранить банковскую тайну о счетах и вкладах своих клиентов, при этом справки по операциям и счетам юридических лиц выдаются кредитной организацией исключительно им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, налоговым органам, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Статьей 27 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" установлено, что на денежные средства, находящиеся на счетах в кредитной организации, арест может быть наложен не иначе как судом и арбитражным судом, судьей, а также по постановлению органов предварительного следствия при наличии санкции прокурора. При этом арест означает прекращение всех расходных операций по данному счету в пределах средств, на которые наложен арест.

Тем не менее приказом Минфина России от 26 октября 2004 г. N 94н утвержден Порядок приостановления органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях (филиалах) для операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (далее - Порядок приостановления). Порядком приостановления предусмотрено, что закрытие счетов осуществляется в принудительном порядке на основании постановления территориального органа Федерального казначейства.

В отношении нарушений порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, бюджетных гарантий и осуществления государственных и муниципальных закупок следует сказать, что в целом совершение данных правонарушений ведет к нецелевому использованию бюджетных средств. Более того, в своей сущности перечисленные нарушения бюджетного законодательства являются разновидностями нецелевого использования бюджетных средств и именно в качестве таковых квалифицируются правоохранительными органами при установлении признаков состава преступления. Это же можно заметить и в отношении нарушения запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление. Денежные средства, составляющие доходы и расходы бюджета, предназначены для учета на едином счете бюджета. Незачисление их на единый счет бюджета является нарушением целевого характера данных средств, т.е. использованием не по целевому назначению.

Сравнительный анализ БК РФ и КоАП РФ показывает, что согласно БК (ст. 282, 289-306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение только двух: предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложения штрафа.

Особенностью БК РФ является то, что он не дает обобщенного определения должностного лица. К субъектам, в отношении которых возможно применение указанных мер ответственности, БК РФ относит: руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций. В Кодексе эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства.

Статья 2.4 КоАП РФ определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти и наделенное необходимыми распорядительными полномочиями. Должностные лица, указанные в БК РФ в качестве нарушителей бюджетного законодательства, подходят под определение, данное КоАП РФ.

Вопросы вызывают некоторые аспекты применения мер ответственности, установленные БК РФ.

БК РФ не дает определения штрафа. В соответствии с п. 1 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием, которому присущи следующие признаки:

он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно;

оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения;

зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Штраф, установленный БК РФ, удовлетворяет всем перечисленным признакам.

Возникает вопрос относительно природы другой меры ответственности - предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Статья 3.4 КоАП РФ определяет предупреждение как меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица. БК РФ в ст. 292, 294-302, 306 устанавливает применение одновременно сразу двух мер ответственности: штраф и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Согласно КоАП РФ предупреждение и административный штраф относятся к основным административным наказаниям и, следовательно, не могут быть назначены одновременно (п. 3 ст. 3.3 КоАП). Это дает основания предполагать, что предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не может являться административным наказанием. В данном случае можно говорить об отнесении предупреждения к особому виду ответственности - финансовой (бюджетной) ответственности и о том, что должностные лица, нарушившие бюджетное законодательство, в соответствии с этим являются одновременно и субъектами названной ответственности.

Необходимо также отметить, что в тех статьях, где речь идет о наложении штрафа, БК РФ делает отсылки к КоАП РСФСР. Эти отсылки не имели никаких последствий для нарушителей бюджетного законодательства до вступления в силу КоАП РФ (до 1 июля 2002 г.), так как в КоАП РСФСР вообще не была установлена ответственность за подобные нарушения. В настоящее время указанные отсылки также не имеют смысла, так как в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2002 г. N 196-ФЗ (ст. 2) "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 1 июля 2002 г. КоАП РСФСР утратил силу.

Таким образом, ответственность, установленная БК РФ в виде наложения штрафа на должностное лицо, сегодня вообще не может применяться.

КоАП РФ содержит несколько статей, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти статьи, корреспондирующие статьям части четвертой "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" БК РФ, помещены в гл. 15 КоАП РФ, в которой содержатся составы административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.

КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с БК РФ, содержащим большее количество видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значимые и часто встречающиеся правонарушения.

Нарушения, предусмотренные ст. 15.14-15.16 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда. При этом в качестве меры наказания для виновных должностных лиц КоАП РФ предусматривает только наложение штрафа.

Кроме того, в КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению с БК РФ. Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств (ст. 15.14-15.16 КоАП РФ). Согласно ст. 162 БК РФ получателем бюджетных средств являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в БК РФ предусмотрено применение мер ответственности. Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот КоАП РФ не включены статьи, корреспондирующие ст. 293-303, 306 БК РФ.

В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14-15.16 КоАП РФ, возложено на органы, ответственные за исполнение федерального бюджета.

Правом составлять протоколы об административных правонарушениях наделены должностные лица указанных органов в пределах компетенции соответствующего органа (ст. 28.3 КоАП РФ).

Рассматривать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы об административных правонарушениях вправе лица, ответственные за исполнение федерального бюджета: руководитель федерального органа исполнительной власти; руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти; руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти и заместители перечисленных лиц.

Кроме того, в развитие положений ст. 23.7 КоАП РФ был издан приказ Министерства финансов РФ от 3 декабря 2002 г. N 121н "Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", уточняющий права должностных лиц, уполномоченных рассматривать названную категорию дел.

Так, в соответствии с приказом Министерства финансов РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование средств федерального бюджета, возложено на руководителя Департамента государственного финансового контроля, его заместителей, руководителей, контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации, их заместителей.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 и 15.16 КоАП РФ за нарушение срока возврата средств федерального бюджета, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование указанными средствами, возложено на руководителей департаментов Министерства финансов РФ и их заместителей. Однако, несмотря на то, что в КоАП РФ более подробно и полно урегулирован вопрос привлечения должностного лица к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, остались нерешенные проблемы, связанные с несогласованностью БК РФ и КоАП РФ.

Например, в КоАП РФ и в приказе Министерства финансов РФ упоминается только о средствах федерального бюджета. Между тем бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российская Федерации и местные бюджеты. И если привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, вызванное неправомерным использованием средств федерального бюджета, не вызывает вопросов, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов двух других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до настоящего времени.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" БК РФ был дополнен статьей 284.1, определяющей полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения.

Руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместителям в порядке, установленном БК РФ, наряду с другими правами было предоставлено право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Перечень полномочий, предусмотренный ст. 284.1 БК РФ, является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом.

Однако в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. Это положение получило развитие в БК РФ. Так, в преамбуле и в ч. 2 ст. 1 предусмотрено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются БК РФ. В статье 7 БК РФ определена компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений. Согласно названной статье в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции (ч. 4 ст. 3 БК РФ). Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определена в ст. 8 БК РФ; в области применения мер принуждения - установлена в ст. 284.1 БК РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе своими нормативными правовыми актами устанавливать основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, предоставленное руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафа, вообще лишено смысла, так как это право не получило дальнейшего логического развития в законодательстве. Дело в том, что органы, исполняющие бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, не являются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях в соответствии с КоАП РФ.

Например, получателем бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета (это - самый распространенный вид нарушения), то органы, исполняющие бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет, выявив это нарушение бюджетного законодательства и составив протокол, являющийся основанием для наложения штрафа, самостоятельно рассмотреть и вынести постановление об административном правонарушении не могут.

В КоАП РФ нет соответствующей статьи, которая наделяла бы их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных в ст. 15.14 КоАП РФ. Не могут они передать протокол на рассмотрение соответствующим федеральным органам, так как нарушение касается средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета. Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина России в субъектах Российской Федерации не вправе рассматривать эту категорию дел об административных правонарушениях и выносить постановление по данным делам (например, о назначении административного наказания).

В настоящее время сложилась ситуация, при которой органы, исполняющие бюджеты субъекта Российской Федерации и местные бюджеты, не могут до конца и в полном объеме реализовать процедуру привлечения к ответственности в отношении должностного лица - нарушителя бюджетного законодательства, допустившего нецелевое использование бюджетных средств субъекта Российской Федерации или местного бюджета.

Выходит, что органы, исполняющие бюджеты субъекта Российской Федерации и местные бюджеты, в рассмотренной ситуации не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что, на наш взгляд, является недостаточной мерой ответственности [2].

Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, не могут способствовать обеспечению законности в бюджетной сфере, поэтому необходимо органам, исполняющим бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, предоставить права по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению по ним административных штрафов.

В БК РФ отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность руководителей органов Федерального казначейства, Министра финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных правонарушений. В связи с этим, думается, правильным является предложение об установлении судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и Министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ [3].

Установление административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства выявило еще одну проблему.

Согласно КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца со дня совершения правонарушения. Финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в основном осуществляется по окончании финансового года, т.е. после декабря. Так как не все бюджетные правонарушения являются длящимися, обнаруженный факт совершения правонарушения, как правило, может быть оставлен без рассмотрения в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Наложение административных штрафов в подавляющем большинстве случаев не имеет судебной перспективы, и даже в случае получения судебного решения, ввиду незначительности размера штрафа, не достигает своей цели в виде карательного либо правовосстановительного действия [4].

Действительно, размеры нецелевого использования бюджетных средств могут быть разными, поэтому в некоторых случаях размер налагаемого штрафа может быть ничтожным по сравнению с суммой средств, использованных не по целевому назначению. "Исходя из этого, видится более уместным и рациональным исключить штрафы, применяемые к юридическим лицам из ст. 15.14 КоАП РФ, установить в ст. 289 БК РФ наложение штрафа на получателей бюджетных средств в процентном соотношении (до 10%) от суммы средств, использованных не по целевому назначению".

Думается, что ужесточение мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства будет способствовать обеспечению законности в бюджетной сфере.

Выявленная несогласованность БК РФ и КоАП РФ по некоторым основополагающим вопросам негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Выход из сложившейся ситуации возможен только путем внесения изменений в действующее законодательство.

Список литературы

1. Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. - 2001. - N 12.

2. Осин А.А. Ответственность должностного лица за нарушение бюджетного законодательства // Финансы. - 2004. - N 12. - С. 14.

3. Батыров С.Е. Проблемы применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Финансовое право. - 2003. - N 2. - С. 19.

4. Комягин Д.Л. Административная ответственность и нарушения бюджетного законодательства // Финансы. - 2002. - N 12. - С. 25.

Г.Г. Востриков,

профессор кафедры "Экономическое право"

РЭА имени Г.В. Плеханова,

доцент, кандидат экономических наук,

специалист в области финансового,

банковского и налогового законодательства,

предпринимательского права,

бухгалтерского учета и аудита

"Право и экономика", N 2, февраль 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Следует также иметь в виду, что БК РФ предусмотрено подтверждение только денежных обязательств бюджета. Бюджетное обязательство в соответствии со ст. 222 БК РФ является признанной органом, исполняющим бюджет, обязанностью совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, и в подтверждении не нуждается. Или, согласно ст. 6 БК РФ, бюджетное обязательство - расходное обязательство, исполнение которого предусмотрено законом о бюджете на соответствующий год, что также делает невозможным его подтверждение.