Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 ноября 2002 г. N 45-ВПР02-17 Отменяя постановление президиума областного суда, судебная коллегия исходила из того, что невыполнение субъектом федерации своих обязанностей перед входящим в его состав муниципальным образованием не является основанием для издания нормативных актов, ограничивающих права и свободы определенной категории граждан - муниципальных служащих, установленные действующим федеральным и областным законодательством

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 ноября 2002 г. N 45-ВПР02-17

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 4 ноября 2002 года протест заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на постановление президиума Свердловского областного суда от 13 февраля 2002 года по делу по заявлению Богдановичского городского прокурора о признании незаконными постановления Мэра и решения Думы муниципального образования "Богдановичский район".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Г.М.М., полагавшей протест удовлетворить, Судебная коллегия установила:

Богдановичский городской прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления Мэра муниципального образования "Богдановичский район" от 29.12.2000 г. N 1306, которым утверждено Временное положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципальным служащим Богдановичского района, а также решения Думы муниципального образования "Богдановичский район" от 11.01.2001 г. N 4 об утверждении данного Положения.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемые нормативные акты приняты в нарушение действующего федерального и областного законодательства, вследствие чего ущемляют права муниципальных служащих Богдановичского района по сравнению с другими муниципальными служащими.

Решением Богдановичского городского суда от 15.03.2001 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 03.05.2001 г., заявление прокурора удовлетворено в полном объеме: признаны недействительными с момента издания постановление Мэра от 29.12.2000 г. N 1306 и решение Думы муниципального образования "Богдановичский район" от 11.01.2001 г. N 4 об утверждении Положения о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципальным служащим Богдановичского района.

Определением от 12.07.2001 г., которое в кассационном порядке не обжаловалось, Богдановичский городской суд разъяснил свое решение от 15.03.01 г. и порядок его исполнения.

Постановлением президиума Свердловского областного суда от 13.02.02 г. все состоявшиеся по делу судебные постановления отменены и дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.

В протесте заместителя Генерального прокурора РФ, внесенном в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ, ставится вопрос об отмене постановления президиума с оставлением в силе состоявшихся по делу судебных постановлений в связи с неправильным применением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит протест подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Обосновывая ошибочность принятого судом первой инстанции решения, президиум указал, что некоторые нормативные акты, на которые ссылался прокурор в обоснование заявленных требований, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 16.08.95 г. N 854 (с последующими изменениями и дополнениями) "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы" (далее Указ) и Постановление Правительства РФ от 11.11.99 г. N 1233, которым утверждено Положение об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы" касаются лишь государственных служащих. Пункт 10 Указа, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предлагается установить соответствующие социальные гарантии для муниципальных служащих за счет собственных средств, носит рекомендательный характер. Согласно ст. 6 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов.

С указанными суждениями согласиться нельзя. Давая оценку оспариваемым нормативным актам, президиум областного суда допустил подмену понятия "законность" понятием "финансовая обоснованность", сместив, таким образом, акценты на обстоятельства, не имеющие в рассматриваемом случае правового значения, и применив нормы материального права, не подлежащие применению.

Утверждая, что отсутствие у муниципального образования собственных средств для выплаты муниципальным служащим надбавки к пенсии в установленном федеральным и областным законодательством размере может служить достаточным основанием для издания нормативного акта, предусматривающего существенные ограничения доплат указанной категории граждан, президиум областного суда исходил из того, что установление, порядок начисления и выплаты указанных надбавок к пенсии входят в компетенцию органа местного самоуправления муниципального образования и зависят от поступления средств на эти цели из областного бюджета.

Данный вывод представляется ошибочным.

В соответствии с п.п. "ж", "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится законодательство о муниципальной службе.

В перечень предметов ведения местного самоуправления, установленный ст. 6 упомянутого Федерального закона, законодательное регулирование вопросов муниципальной службы не отнесено. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные, кроме указанных в этой статье, вопросы, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В рассматриваемом случае речь идет о предмете, правовое регулирование которого отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации и, следовательно, исключено из компетенции органов местного самоуправления.

Вместе с тем, в компетенцию органов местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области согласно п.п. 4, 5 ч. 2 ст. 3 областного закона "О муниципальной службе в Свердловской области" входит установление и обеспечение гарантий муниципального образования для муниципальных служащих, иные вопросы муниципальной службы, отнесенные к ведению муниципальных образований Федеральными и областными законами, а также вопросы, не отнесенные к ведению органов государственной власти. То есть в указанной статье речь идет о праве муниципального образования устанавливать при наличии финансовых возможностей свои собственные дополнительные гарантии помимо тех, которые уже установлены областным законодательством.

Порядок же и условия прохождения муниципальной службы, вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих регламентируются на уровне субъекта Российской Федерации. Указанные вопросы, должным образом урегулированы областным законом "О муниципальной службе в Свердловской области", принятым Свердловской областной Думой 13.03.96 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

Согласно п. 11 ст. 30 этого закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет, а в соответствии со ст. 33 - право на государственную пенсию, выплачиваемую в порядке и размере, определяемых законодательством Российской Федерации о государственных пенсиях, а также на ежемесячную доплату к государственной пенсии, размер которой, основания назначения, условия и порядок выплаты подробно регламентированы данной статьей.

Вышеуказанный закон принят Свердловской областной Думой в пределах своей компетенции и в соответствии с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". На момент издания оспариваемых нормативных актов он являлся действующим. Является таковым и в настоящее время.

В соответствии со ст. 36 закона "О муниципальной службе в Свердловской области" именуемой как "Установление муниципальными образованиями особенностей муниципальной службы", уставы и иные нормативные правовые акты муниципальных образований не могут ухудшать правовое положение муниципальных служащих по сравнению с установленным в данном законе.

Учитывая, что оспариваемые нормативные акты содержат положения, существенно ухудшающие положение муниципальных служащих Богдановичского района по сравнению с другими муниципальными служащими Свердловской области, они обоснованно были признаны Богдановичским городским судом незаконными, на что справедливо указала кассационная инстанция в определении от 03.05.2001 г. (л.д. 70).

Доводы муниципального образования "Богдановичский район" о том, что выделение финансовых средств из областного бюджета на выплату ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципальным служащим ему не производилось, и эти расходы законами "Об областном бюджете" на 1999, 2000, 2001 годы не предусматривались, обоснованно были отвергнуты судами первой и кассационной инстанций, поскольку касаются бюджетно-финансовых отношений между муниципальным образованием и субъектом федерации, в то время как предметом рассмотрения по настоящему делу является соответствие закону нормативных актов, регламентирующих права граждан (муниципальных служащих Богдановичского района).

Согласно ст. 38 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" органам местного самоуправления гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, этими органами, принявшими решение. Размер компенсации в таком случае определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Аналогичное правило о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, предусмотрено п. 3 ст. 44 закона Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области".

Согласно ст. 6 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Из изложенного следует, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан профинансировать те расходы муниципального образования, которые заложены в им же самим принятых законах и подзаконных актах.

Однако невыполнение субъектом федерации своих обязанностей перед входящим в его состав муниципальным образованием не является основанием для издания нормативных актов, ограничивающих права и свободы определенной категории граждан (в данном случае - муниципальных служащих), установленные действующим федеральным и областным законодательством.

Таким образом, сославшись на вышеуказанные статьи закона, не относящиеся к рассматриваемым правоотношениям и не подлежащие в связи с этим применению, президиум Свердловского областного суда отменил законные постановления судов первой и кассационной инстанций.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 329, 330 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

постановление президиума Свердловского областного суда от 13 февраля 2002 года отменить, оставив решение Богдановичского городского суда от 15 марта 2001 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 3 мая 2001 года, определение Богдановичского городского суда от 12 июля 2001 года в силе.