Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2002 г. N 2-Г02-4 Оставляя кассационные жалобы без удовлетворения, суд исходил из того, что изъятие и временное заимствование на условиях возвратности свободных денежных средств, находящихся на счете территориального дорожного фонда, на финансирование мероприятий на цели, не соответствующие назначению этого фонда, оценивается судебными инстанциями как незаконное нецелевое расходование средств целевого бюджетного фонда, а оспариваемый закон - противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2002 г. N 2-Г02-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 1 августа 2002 г. гражданское дело по заявлению прокурора Вологодской области о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению подпунктов 2 и 3 п. 7 ст. 1 Закона Вологодской области "О внесении изменений и дополнений в Закон области "Об областном бюджете на 2001 г." от 30 октября 2001 г. N 717-ОЗ по кассационным жалобам Законодательного Собрания и Правительства Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 10 июня 2002 г., которым постановлено: "удовлетворить заявление прокурора Вологодской области частично; признать противоречащим Федеральному закону и не действующими со дня вступления решения в законную силу подпункта 2 пункта 7 статьи 1 в части расходов на обслуживание внутреннего долга 3000,0, расходов на погашение займа Международного банка реконструкции и развития 39478,0, расходов на завершение строительства газопровода к районному центру Тарнога (на возвратной основе) 18700,0, расходов на обслуживание внешнего долга 33000,0; подпункта 3 пункта 7 статьи 1 о предоставлении права администрации области привлечь взаимообразно средства территориального дорожного фонда в сумме 24649,7 на погашение задолженности за потребленную электроэнергию муниципальными образованиями и учреждениями, финансируемыми из областного бюджета согласно приложению N 16".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Г.В., объяснения представителя Правительства Вологодской области В.А.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия установила:

30.10.2001 Законодательным Собранием Вологодской области принят Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон области "Об областном бюджете на 2001 год". Упомянутым законом изменены направления расходования бюджетных средств территориального дорожного фонда.

Прокурор Вологодской области обратился с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению подпунктов 2 и 3 пункта 7 статьи 1 этого Закона, указывая на то, что принятые изменения не соответствуют требованиям федерального законодательства, в частности - статье 71 Конституции Российской Федерации, относящей финансовое регулирование к ведению Российской Федерации; статье 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, запрещающей использование целевого бюджетного фонда на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда; п. 2 ст. 1 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" от 18.10.1991 N 1759-1, предусматривающего специальное назначение средств территориального дорожного фонда; оспариваемым законом предусмотрено расходование средств фонда, в частности на строительство газопровода к районному центру Тарнога в сумме 18700,0 рублей; администрации области предоставлено право привлечь взаимообразно средства территориального дорожного фонда в сумме 24649,7 тысяч рублей на погашение задолженности за потребленную электроэнергию муниципальными образованиями и учреждениями, финансируемыми из областного бюджета, и на другие цели, не связанные с другим назначением фонда. Направленный в адрес Законодательного Собрания области 28.12.2001 г. протест об отмене закона был последним отклонен.

В судебном заседании представитель прокуратуры Вологодской области уточнил требования в части признания противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению подпункта 2 пункта 7 статьи 1, касающегося расходов по уплате земельного налога, расходов на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения (содержание ГИБДД), расходов на обслуживание внутреннего долга, расходов на погашение займа Международного банка реконструкции и развития, расходов на завершение строительства газопровода к районному центру Тарнога (на возвратной основе), расходов на обслуживание внешнего долга, и подпункта 3 пункта 7 статьи 1, которым администрации области предоставлено право привлечения взаимообразно средств территориального дорожного фонда в сумме 24649,7 тысяч рублей на погашение задолженности за потребленную электроэнергию муниципальными образованиями и учреждениями, финансируемыми из областного бюджета согласно приложению N 16.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания и Правительства Вологодской области указывается о несогласии с решением суда и ставится вопрос о его отмене, а в жалобе Правительства еще и о прекращении производства по делу.

В обоснование жалоб указывается на то, что заявление в суд направлено прокурором области 08.05.2002 года, т.е. после окончания финансового года, когда все отношения, связанные с движением бюджетных средств, были уже закончены.

Сложившаяся судебная практика также доказывает, что предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты (как нормативного характера, так и индивидуальные), которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими. Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав повлечь не могут. В этой связи такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования и производство по делу по заявлению прокурора должно быть прекращено по основанию, предусмотренному пунктом 1 статьи 219 ГПК РСФСР, как не подлежащее рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Правовое обоснование утверждения суда о несостоятельности позиции заинтересованных лиц относительно истечения бюджетного года и последствий этого отсутствует. Решение суда фактически исполнено быть не может. Не противоречат федеральному законодательству изменения в части направлений расходования бюджетных средств на обслуживание внутреннего долга, расходов на погашение займа Международного банка реконструкции и развития, расходов на обслуживание внешнего долга, так как в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" средства территориальных дорожных фондов направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации, а также затрат на управление дорожным хозяйством. В соответствии с этой нормой Законом области от 29.11.2000 г. N 612-ОЗ "О формировании, использовании, контроле и учете средств территориального дорожного фонда" определены конкретные направления расходования данных средств. Одним из направлений такого расходования является обслуживание и погашение долговых обязательств. 14 декабря 1996 года между Министерством финансов Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации и администрацией Вологодской области был заключен договор займа, предусматривающий финансирование проекта ремонта автодорожных мостов. Согласно договору заем должен был погашаться 18 платежами. Таким образом, данное расходование средств фонда носит целевой характер и направлено на погашение основного долга и оплату процентов по нему. Закон области "О формировании, использований, контроле и учете средств территориального дорожного фонда", названный договор в судебном заседании не исследовались.

В нарушение постановления N 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2000 года судом в резолютивной части решения не указано, пункты какого конкретно нормативного правового акта признаны противоречащими Федеральному закону и не действующими со дня вступления решения в законную силу.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

При вынесении решения суд считал установленным и исходил из того, что согласно статье 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. Создание дорожного фонда субъекта Российской Федерации предусмотрено Законом Российской Федерации от 18.10.1991 г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями. Статья 17 Бюджетного кодекса РФ определяет целевой бюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов расходов или иных поступлений и используемых по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

В Законе Вологодской области "О формировании, использовании, контроле и учете средств территориального дорожного фонда" от 29.12.2000 г. N 612-ОЗ, регулирующем порядок образования и деятельности дорожного фонда, в статье 4 закреплен соответствующий федеральному законодательству принцип недопустимости использования средств территориального дорожного фонда на цели, не соответствующие назначению данного фонда.

При наличии специального федерального законодательства субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование его деятельности и средства фонда не могут изыматься из тех источников, за счет которых сформирован этот фонд. Поскольку средства целевого бюджетного фонда принятым Законом направлены на использование на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда, и с учетом того, что эти средства вообще не могли быть использованы, в том числе и в виде временных возвратных заимствований, на цели, не соответствующие назначению данного фонда, заявление прокурора подлежит удовлетворению.

В связи с этим изъятие и временное заимствование на условиях возвратности свободных денежных средств, находящихся на счете территориального дорожного фонда, на финансирование мероприятий на цели, не соответствующие назначению этого фонда, оцениваются судом как незаконное нецелевое расходование средств целевого бюджетного фонда, а оспариваемый Закон - противоречащий федеральному законодательству и не подлежащий применению.

Изменения, внесенные оспариваемым законом, касающиеся расходов по уплате земельного налога 18000,0 и расходов на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения (содержание ГИБДД), не противоречат приведенной выше норме Закона Вологодской области N 612-ОЗ от 29.12.2000 г.

Не может быть признан состоятельным довод представителей, заинтересованных по поводу прекращения действия закона в связи с завершением финансового года, поскольку этот довод противоречит фактически установленным обстоятельствам с учетом правомерности внесенных изменений и наличия невозвращенных, изъятых из фонда средств.

Поскольку оспариваемый Закон области был опубликован для всеобщего сведения в газете "Красный север" N 219-220 от 13.11.2001 г., Закон субъекта в обжалуемой части с учетом выводов суда следует считать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия находит данное суждение суда первой инстанции правильным, так как оно соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям действующего законодательства при его правильном толковании, в том числе и в части доводов, касающихся истечения финансового периода и прекращения движения бюджетных средств.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, судебная коллегия определила:

решение Вологодского областного суда от 10 июня 2002 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания и Правительства Вологодской области - без удовлетворения.