Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 25-Г02-4 Суд оставил без изменения принятое по делу о признании недействующими отдельных положений закона субъекта РФ судебное решение, исключив из его резолютивной части признанное судом не соответствующим закону выражение, поскольку судебным органам не предоставлено право вносить изменения в закон субъекта

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 25-Г02-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 4 апреля 2002 года дело по кассационной жалобе Государственной Думы Астраханской области, кассационному протесту прокурора Астраханской области на решение Астраханского областного суда от 4 февраля 2002 года, о частичном удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Астраханской области о признании недействующими некоторых положений статей 2 и 19 областного закона "О бюджетном процессе в Астраханской области" N 46/01-ОЗ от 23 октября 2001 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Г.М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия установила:

первый заместитель прокурора Астраханской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими некоторых положений статей 2 и 19 областного закона "О бюджетном процессе в Астраханской области" N 46/01-ОЗ от 23 октября 2001 г (далее - областной закон), ссылаясь на то, что определение ими органов местного самоуправления в качестве участников бюджетного процесса, а также возможности определения условий финансирования расходов областного бюджета иным нормативным правовым актом противоречит Федеральному закону.

Решением суда от 4 февраля 2002 года заявление прокурора удовлетворено частично, п. 4 ст. 19 областного закона в части слов "либо иным нормативным правовым актом" признан противоречащим Бюджетному кодексу РФ, в признании недействующим абз. 4 ст. 2 областного закона отказано.

В кассационной жалобе Государственная Дума Астраханской области просит об отмене решения суда в части удовлетворения требований прокурора, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Прокурор Астраханской области в кассационном протесте оспаривает законность решения об отказе в удовлетворении его заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы и протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда и считает его по существу правильным.

Отказывая прокурору в признании недействующим абз. 4 ст. 2 областного закона, суд обоснованно исходил из того, что установленный ст. 152 Бюджетного кодекса РФ перечень участников бюджетного процесса не является исчерпывающим. В соответствии с данной нормой, среди прочих, участниками бюджетного процесса могут быть и другие органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Подобные бюджетные и налоговые полномочия возложены на органы местного самоуправления Бюджетным (ст. 154) и Налоговым (п. 5 ст. 1, п. 5 ст. 3) кодексами РФ, а также законодательством Астраханской области, в частности, Законом "О местном самоуправлении в Астраханской области" (ст. 31).

Поскольку бюджетные и налоговые полномочия на органы местного самоуправления возложены как федеральным так и областным законодательством, вывод суда о том, что их включение оспариваемым областным законом в число участников бюджетного процесса не противоречит Бюджетному кодексу РФ, является правильным.

Вместе с тем, суд ошибочно указал на то, что глава местного самоуправления не наделен действующим законодательством указанными выше полномочиями. Такая позиция суда исключает главу местного самоуправления, как орган местного самоуправления, из числа участников бюджетного процесса, что противоречит его же выводу и требованиям ст.ст. 152, 154 Бюджетного кодекса.

По этой же причине неверным представляется довод кассационного протеста о том, что орган местного самоуправления и глава местного самоуправления - это разные субъекты бюджетного права, в связи с чем, неуказание последнего в областном законе в качестве участника бюджетного процесса противоречит Федеральному закону.

С предлагаемым прокурором толкованием понятия органов местного самоуправления согласиться нельзя.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие органов местного самоуправления определено как выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Из чего следует, что к органам местного самоуправления относятся как представительные органы, так и должностные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица местного самоуправления, главы администраций, другие органы, определяемые уставами муниципальных образований).

Указанное положение полностью согласуется с положениями приведенной выше ст. 132 Конституции РФ, а также ст.ст. 6, 154 и др. Бюджетного кодекса РФ, согласно которым органы местного самоуправления, являясь участниками бюджетного процесса формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. При этом одни органы местного самоуправления, осуществляя составление проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение другого органа местного самоуправления, представляют ему же отчет об исполнении бюджета, осуществляют другие функции бюджетного процесса, определенные бюджетным законодательством.

Поэтому включение законом области в число участников бюджетного процесса органов местного самоуправления без указания на то, являются они представительными или исполнительными органами местного самоуправления, Федеральному закону не противоречит.

Учитывая, что в соответствии со ст. 231 Бюджетного кодекса РФ при блокировке расходов бюджета, вне зависимости от уровня последнего, условия, с которыми было связано финансирование этих расходов, определяются настоящим Кодексом либо законом (решением) о бюджете, суд сделал правильный вывод о том, что указание в п. 4 ст. 19 областного закона на возможность определения таких условий иным нормативным правовым актом, кроме закона области о бюджете, противоречит требованиям приведенной нормы Федерального закона.

При этом суд необоснованно исключил из областного закона признанное им не соответствующим закону выражение - "либо иным нормативным правовым актом", поскольку права изменять закон суду не предоставлено. В этой связи Судебная коллегия считает необходимым из резолютивной части решения данное указание суда исключить.

Довод кассационной жалобы о том, что под иным нормативным правовым актом в силу ст.ст. 2 и 3 Бюджетного кодекса РФ следует понимать сам Кодекс и нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является необоснованным и отмены судебного решения не влечет.

Как изложено выше, статья 231 Бюджетного кодекса РФ кроме таких нормативных правовых актов бюджетного законодательства как Бюджетный кодекс РФ, закон о бюджете (для местных бюджетов - решение представительного органа местного самоуправления о бюджете), предусмотренные ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, указаний на иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения (ст. 3 Бюджетного кодекса РФ), которые могли бы определять условия финансирования расходов бюджета, не содержит.

Ссылка в жалобе на неправомерное использование судом при толковании ст. 231 Бюджетного кодекса РФ понятия "условия блокировки", на то, что такого понятия данная норма не содержит, несостоятельна и правового значения не имеет. Указанная норма наряду с определением понятия блокировки расходов бюджета (п. 1), порядком блокировки (п.п. 2 и 3) содержит именно ее условия (п. 5).

На основании изложенного и руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Астраханского областного суда от 4 февраля 2002 года по существу оставить без изменения, а кассационные жалобу Государственной Думы и протест прокурора Астраханской области - без удовлетворения, исключив из его резолютивной части фразу - "исключить данное словосочетание из пункта 4 статьи 19".