Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2002 г. N 61-Г02-3 О признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Корякского автономного округа от 13 мая 2002 г. "О разграничении доходов между бюджетами муниципальных образований, если в границах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2002 г. N 61-Г02-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 17 сентября 2002 г. гражданское дело по кассационной жалобе Думы Корякского автономного округа на решение суда Корякского автономного округа от 1 августа 2002 г. по заявлению мэра п.г.т Палана о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Корякского автономного округа от 30 апреля 2002 г. "О разграничении доходов между бюджетами муниципальных образований, если в границах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "от 13 мая 2002 г."

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., объяснения мэра поселка городского типа Палана Х.Ю.А., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Думой Корякского автономного округа (далее Дума КАО) 30 апреля 2002 года принят Закон "О разграничении доходов между бюджетами муниципальных образований, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования". Неотъемлемой частью закона (ст. 2) является приложение к нему. 15 мая 2002 года Закон подписан Губернатором КАО, а 25.05.2002 года опубликован в газете Корякского автономного округа "Народовластие".

Мэр п. Палана обратился в суд с жалобой, в которой просил строку "Муниципальное образование п. Палана 180 5993,1 14,3" приложения к вышеназванному закону округа признать не соответствующей Федеральным законам на том основании, что, по его мнению, включение в нем в разделе "Тигильский район" муниципального образования п. Палана, нарушает права органов местного самоуправления. В частности Уставом муниципального образования п.г.т. Палана не предусматривается, что оно входит в другое муниципальное образование. Думой КАО была нарушена ст. 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" - о праве каждого муниципального образования иметь собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования непосредственно средств из бюджета субъекта РФ. В результате были нарушены права жителей поселка Палана на осуществление местного самоуправления, поскольку он вступил в противоречие со ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вводящей запрет на ограничение прав местного самоуправления, самостоятельность статуса которых гарантирована Конституцией РФ, Уставом Корякского автономного округа и Уставом муниципального образования п.г.т. Палана, регламентирующих равные права муниципального образования п. Палана с другими муниципальными образованиями Корякского автономного округа.

В судебном заседании Х.Ю.А. (мэр п. Палана) и его представители О.Э.Н. и Р.Л.Д. изменили заявленные требования, указав о признании незаконным и не подлежащим применению не только вышеуказанной строки, но и закона в целом. Так, закон в целом, в нарушение федерального законодательства разграничил не источники доходов между бюджетами муниципальные образований, а сами доходы, что является грубейшим нарушением основополагающих принципов ст.ст. 130, 132 Конституции РФ о праве самих органов местного самостоятельно формировать, утверждать и исполнять свой бюджет. Основы распределения доходов, заложенные в ст. 1 указанного закона в зависимости от "бюджетной нагрузки", общие принципы распределения доходов, указанные в ст. 2 и установленные в приложении к этой статье конкретные суммы расчета валового налогового ресурса и его последующего перераспределения по муниципальным образованиям (в частности п.г.т. Палана 5993,1 тыс. рублей) также противоречат принципу самостоятельности местных бюджетов, и определенному в этом случае на федеральному уровне требованию о необходимости закрепления за каждым муниципальными образованием на постоянной основе собственных налогов и сборов (ст.ст. 5-9 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и ст.ст. 6, 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Указанное противоречит Бюджетному кодексу РФ - ст.ст. 28, 30-31, 48, 60-63, 129 и Налоговому кодексу РФ - ст. 58, регламентирующих самостоятельность формирования и исполнения местных бюджетов, а так же уплаты непосредственно в соответствующий местный бюджет налогов и сборов.

Аналогичным образом, ст. 3 закона округа - о перечислении всех доходов в бюджет муниципального образования в границах которого имеются другие образования, противоречит всем вышеназванным правовым нормам.

Указанным распределением доходов администрация поселка лишена возможности нормально исполнять свой бюджет, муниципальное образование "Тигильский район", куда в соответствии со ст. 3, перечисляются их доходы, отказывает им в получении своих доходов. В виду отсутствия денег на счетах муниципального образования закрыты детские учреждения, имеется задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, не производятся опекунские выплаты. Кроме того, необоснованно включив в число муниципальных образований населенные пункты, которые вообще таковыми не являются, законодатель существенно уменьшил долю их доходов.

Ст. 5 также не подлежат применению, поскольку, будучи частью закона, которым необоснованно перераспределены суммы самих доходов между местными бюджетами, а не источники доходов, предусматривает порядок вступления в силу, в нарушение требований бюджетного законодательства, не с начала финансового года, а с 1 апреля.

Представитель Думы КАО - зам. председателя Думы, Д.И.И. с заявленными требованиями согласился, признав, что принятый закон в его названии и в целом (концептуально) противоречит вышеуказанным Федеральным законам по доводам заявителя, т.к. вместо разграничения источников доходов законодатели фактически распределили в конкретных суммах валовый налоговый ресурс по муниципальным образованиям, при этом в их число попали кроме муниципальных образований и другие населенные пункты, которые таковыми не является. В обоснование расчета из ст. 1 был взят только один показатель - численность работников бюджетной сферы; вместо требуемого определения долей (процентов) источников дохода законодатель действительно необоснованно установил конкретные суммы, исходя их общего расчета валового налогового ресурса.

3-е лицо на стороне Думы, представитель Губернатора КАО Х.З.А., указал, что заявленное требование является обоснованным по доводам представителя Думы, однако, по его мнению, жалоба заявлена ненадлежащим заявителем, поскольку п. Палана не является муниципальным образованием т.к. на законодательном уровне границы этого муниципального образования не определены. Вместе с тем, почему п.г.т. Палана именно как муниципальное образование оказался внесенным в строку приложения к закону, пояснить затруднился. Что касается внесения других населенных пунктов, не поименованных как муниципальные образования, указал о том, что все населенные пункты были внесены администрацией, являющейся разработчиком данного закона, из соображений целесообразности.

Решением суда Корякского автономного округа от 1 августа 2002 г. заявление мэра п.г.т. Палана удовлетворено.

В кассационной жалобе Думы Корякского автономного округа ставится вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии со ст.ст. 12, 130-132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно. Данный конституционный принцип на федеральном уровне закреплен Бюджетным кодексом РФ в ст.ст. 28, 30, 31 - принципом самостоятельности местных бюджетов в том числе и самостоятельного осуществления бюджетного процесса, на основе закрепления доходов, а также полномочий по осуществлению расходов за органами местного самоуправления.

ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - ст. 36, 39, ст.ст. 8, 10 ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" установлено, что местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов субъектов РФ зачисляются в доходы местных бюджетов непосредственно и, в соответствии со ст. 40 Бюджетного кодекса РФ, считаются зачисленными с момента совершения банком операции по зачислению денежных средств на соответствующие бюджетные счета муниципальных образований. Ст. 7 п.п. 5-7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и ст. 6 п. 3 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяет, "если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта. При этом, за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) такие источники доходов как собственные налоги и сборы и другие местные налоги. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться финансовая самостоятельность, подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Проанализировав названные положения Конституции РФ и Федеральных законов суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый закон в целом в его концептуальном значении (конкретном распределении доходов валового налогового ресурса по муниципальными образованиями) противоречит федеральному законодательству.

Суд правильно указал также в решении, что ст.ст. 1, 2 закона округа, касающиеся основ и принципов такого суммарного распределения доходов между бюджетами муниципальных образований противоречат и ст. 9 п. 3 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", а также ч. 1 ст. 5 Закона КАО "О бюджете Корякского автономного округа на 2002 год", предусматривающих распределение доходов муниципальных образований в долях (процентах) по источникам доходов.

В связи с этим установленный ст. 3 порядок перечисления всех доходов в бюджет муниципального образования, в границах которого имеются другие муниципальные образования, а так же конкретные суммы в рублях, установленные (согласно Приложению) муниципальному образованию п.г.т. Палана, также противоречит всем вышеуказанным Федеральным законам в той мере, в какой это препятствует муниципальному образованию п.г.т. Палана самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет; получать доходы от закрепленных за ними на долговременной основе источников доходов; реализовать свое право на поступление в свой бюджет местных налогов и сборов; самостоятельно распоряжаться средствами своих бюджетов, т.е. ограничивает, в нарушение требований ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" права местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Устава КАО органы государственной власти не вправе ограничивать права местного самоуправления.

С учетом указанных выше обстоятельств суд обоснованно признал противоречащей федеральному законодательству (являющейся производной от ст.ст. 1-3 закона) формулировку ст. 4 закона - о спорах между муниципальными образованиями именно "при перераспределении доходов между бюджетами муниципальных образований", а также ст. 5 - о введении в действие оспариваемого закона с 1 апреля 2002 года, как нарушающие права муниципального образования п.г.т. Палана на самостоятельное осуществление бюджетного процесса в течение всего финансового года.

В соответствии со ст. 2 Устава муниципального образования п.г.т. Палана, определяющего статус, территориальное устройство, систему органов местного самоуправления, экономическую и финансовую основу местного самоуправления (ст. 1), муниципальное образование п.г.т. Палана является муниципальным образованием в составе Корякского автономного округа. В соответствии со ст. 4 Устава "территория п.г.т. Палана включает в себя территорию административно-территориального образования п.г.т. Палана (схема прилагается)", которая является частью территории Корякского автономного округа. Устав зарегистрирован в установленном порядке Постановлением Думы КАО N 14/221 от 23.11.1998 г.

В свою очередь, в Уставе муниципального образования "Тигильский район" также не имеется положений о вхождении в его границы именно муниципального образования п.г.т. Палана.

В связи с этим, как правильно указал суд, включение строки "муниципальное образование п.г.т. Палана 180 5993,1 14,3" в Приложение к ст. 2 закона имеющего действие только для муниципальных образований, как указано "если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования", противоречит как вышеуказанным Федеральным законам, так и самим Уставам муниципальных образований.

При таких обстоятельствах доводы о том, что п.г.т. Палана не является муниципальным образованием судом также обоснованно признаны несостоятельными.

Сами по себе ссылки в решении суда на положения Конституции РФ, не свидетельствуют о незаконности решения, поскольку из содержания его резолютивной части следует, что в ней не содержится выводов о противоречии оспариваемого закона Конституции Российской Федерации.

Не допущено судом и других нарушений норм материального и процессуального права, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела.

Руководствуясь ст.ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение суда Корякского автономного округа от 1 августа 2002 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Думы Корякского автономного округа - без удовлетворения.