Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20 января 1999 г. N 206-ПВ98К У суда нижестоящей инстанции отсутствовали основания для признания не действующим в части нормативного акта субъекта РФ, поскольку мнение последнего о том, что денежные средства, необходимые для выплаты пособий, должны определяться лишь в твердой денежной сумме, не соответствует действующему законодательству

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20 января 1999 г. N 206-ПВ98К

Президиум Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрел по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации С.Н.Ю. на решение Пермского областного суда от 10 июля 1998 г. и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. дело по жалобе Администрации г. Чусового о признании недействительной статьи 24 Закона Пермской области от 21 февраля 1997 г. N 667-97 "О бюджете Пермской области на 1997 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Ю.А., заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации К.В.В., полагавшего протест удовлетворить, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, установил:

Законодательное Собрание Пермской области 21 февраля 1997 г. приняло Закон "О бюджете Пермской области на 1997 год", в статье 24 которого закрепило функции субъекта Российской Федерации в части финансирования мероприятий по выполнению федеральных и областных нормативных актов на территории области на 1997 год за органами местного самоуправления.

Администрация г. Чусового Пермской области обратилась в суд с жалобой, в которой просила признать статью 24 указанного Закона Пермской области недействительной, ссылаясь на то, что в числе других субъектом Российской Федерации были переданы органам местного самоуправления полномочия по выплате пособий гражданам, имеющим детей, однако финансовые средства для этих целей законом о бюджете городу переданы не были.

Решением Пермского областного суда от 10 июля 1998 г. жалоба Администрации г. Чусового удовлетворена, статья 24 Закона Пермской области "О бюджете Пермской области на 1997 год" от 21 февраля 1997 г. N 667-97 признана недействительной со дня официального опубликования.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В протесте заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации поставлен вопрос об отмене судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста. Президиум находит протест обоснованным.

Удовлетворяя требование администрации г. Чусового о признании недействительной статьи 24 Закона Пермской области N 667-97 от 21 февраля 1997 г. "О бюджете Пермской области на 1997 год" в отношении города Чусового, суд первой инстанции исходил из того, что мероприятия по выполнению федеральных и областных нормативных актов закреплены за органами местного самоуправления г. Чусового без передачи финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, что, по мнению суда, противоречит п. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К тем же выводам пришла и кассационная инстанция Верховного Суда Российской Федерации.

С доводами судебных инстанций нельзя согласиться. В соответствии с п. 6 ст. 5 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией.

Из материалов дела следует, что Законом Пермской области от 21 февраля 1997 г. N 667-97 "О бюджете Пермской области на 1997 год" в статье 24 предусматривалось закрепление на 1997 год за органами местного самоуправления функций субъекта Российской Федерации (т.е. Пермской области) в части финансирования мероприятий по выполнению федеральных и областных нормативных актов, в том числе Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Также предусматривалось включение объемов этих расходов для дотационных территорий в размер нормативов от регулирующих доходных источников, сумму дотаций, субвенций; для территорий-доноров в норматив отчислений от регулирующих налогов согласно приложению N 7 (л.д. 32-33).

Материалами дела подтверждено и не оспаривается в решении, что финансовым управлением областной администрации все расчетные цифры к проекту бюджета г. Чусового на 1997 год были доведены своевременно. Объем ежемесячных пособий на детей был рассчитан в размере 22.360 млн. руб. При этом часть средств направлялась в виде дотаций (14.136 млн. руб.), а часть вошла в расчеты нормативов отчислений по регулирующим налогам. Возражений со стороны Администрации г. Чусового представлено не было (л.д. 46-52, 53-60).

Подтвердив в судебном заседании, что в расчет расходной части бюджета г. Чусового заложена сумма 22,36 млрд. руб. на выплату пособий на детей (л.д. 101-103), представители Администрации г. Чусового не отрицали, что часть этих средств передана в виде дотации (14136 млн. руб.), а остальная часть - через нормативы отчислений от федеральных и областных налогов (приложение 2, 4 к Закону о бюджете).

Обстоятельства по поводу достаточности средств судом не исследованы, но сделан вывод, что "указанные нормативы регулируют доходы прогнозируемые, они могут быть и не собраны в установленных размерах" (л.д. 127). По мнению кассационной инстанции, нормативы отчислений от налогов не могут рассматриваться в качестве компенсации финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.

Суждения судебных инстанций не согласуются с содержанием закона. Прогнозируемый характер доходов является общим для всех уровней бюджетов и для всех видов доходов (ст.ст. 4, 10, 16 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации").

Мнение о том, что денежные средства, необходимые для выплаты пособий, должны определяться лишь в твердой денежной сумме, не согласуется с действующим законодательством. В соответствии со ст.ст. 9, 10 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" доходная часть бюджетов всех уровней состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.

Бюджетное регулирование предусматривает закрепление за бюджетами территорий доходов на долговременной основе (закрепленные доходные источники), а в случае недостаточности закрепленных доходов передачу любых регулирующих доходов (отчисления от регулирующих федеральных и областных налогов). Таким образом, предоставление финансовых средств в форме отчислений от регулирующих доходных источников не противоречит закону, что не учтено судом первой инстанции.

Также судом не проверено, являлись ли достаточными отчисления от регулирующих федеральных и областных налогов для покрытия расходов на выплату пособий (сверх суммы дотации), были ли реально эти доходные источники выполнены и были ли они использованы по назначению. По утверждению представителя Законодательного Собрания Пермской области в судебном заседании, бюджет города Чусового был выполнен (л.д. 112 об.).

Не дана оценка судом тому обстоятельству, что финансовые средства на выплату пособий на детей в форме отчислений от налогов выделялись еще 39 территориям Пермской области в соответствии со ст. 24 Закона Пермской области "О бюджете Пермской области на 1997 год" (л.д. 83).

Судом неосновательно отвергнут довод Законодательного Собрания области о том, что в нарушение п. 1 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления г. Чусового не предусмотрели в своем бюджете расходы на выплату денежных пособий в необходимых размерах, соответствующих переданным им доходам.

Решением N 14 от 26 февраля 1997 г. (л.д. 64) городской Думы на выплату денежных пособий направлены только дотации в то время как в соответствии с названным законом в расходной части бюджета следовало предусмотреть на выплату пособий не только дотации, но и отчисления от регулирующих доходных источников.

Судом не проверены доводы Законодательного Собрания области о том, что, не выполнив требований п. 1 ст. 36 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления г. Чусового нарушили бюджетный процесс и не смогли доказать, что бюджет города понес убытки, выплачивая суммы пособий за счет собственных средств. Законом (п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность за выполнение отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

Без всяких оснований судом отвергнут довод Законодательного Собрания области о том, что передача финансовых средств на осуществление государственных полномочий введена областью с применением того же механизма, который введен Федеральными законами для федеральных органов государственной власти при передаче ими государственных полномочий субъектам Российской Федерации. Тем самым не принят во внимание заложенный в бюджетном законодательстве принцип единства бюджетной системы (ст. 8 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации").

Согласно ст. 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" выплата ежемесячных пособий на ребенка производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Согласно же ст. 3 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов..." бюджеты районов, городов, расположенных на территории области, и областной бюджет области составляют консолидированный бюджет области, который и является бюджетом области, т.е. бюджетом субъекта Российской Федерации. По утверждению Законодательного Собрания области, именно за счет средств консолидированного бюджета области и должна финансироваться выплата указанных выше пособий. Данное утверждение судом не проверено.

При указанном положении следует признать, что судом не были исследованы в полном объеме все юридически значимые обстоятельства, что повлекло и ошибки в применении норм материального права. В этой связи имеются основания к отмене судебных постановлений в надзорном порядке.

Руководствуясь п. 2 ст. 329 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, постановил:

решение Пермского областного суда от 10 июля 1998 г. и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. отменить. Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.