Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (подготовлен Минфином России 08.05.2015)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Бюджетный кодекс Российской Федерации"
(подготовлен Минфином России 08.05.2015 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р, и государственной программой Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 320 (основное мероприятие 2.1 "Совершенствование бюджетного законодательства").

Предметом правового регулирования законопроекта являются бюджетные правоотношения.

Основной идеей подготовки законопроекта является консолидация в единую систему принятых за последние годы федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подготовленных в Правительстве Российской Федерации в 2015 году законопроектов, предусматривающих внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Кодекс) с целью принятия стабильного, системного и удобного для правоприменения кодифицированного акта.

С даты введения в действие Кодекса осуществлялось внесение многочисленных изменений в его положения (с 2000 года 109 федеральных законов, вносящих изменения или приостанавливающих действие отдельных положений Кодекса, т.е. в среднем 8 законов в год), что не способствует его стабильности и системности применения.

Законопроект позволит:

1) системно описать бюджетный процесс и реализовать комплексно отдельные новации;

2) обеспечить большую стабильность норм бюджетного законодательства;

3) провести масштабную работу по юридико-техническому уточнению норм, в том числе в части исключения положений, утративших силу, пересчета структурных единиц, актуализации структуры Кодекса для приведения его в соответствие с современными требованиями, предъявляемыми к оформлению законодательных актов.

Законопроект направлен на описание правовых основ бюджета и бюджетного процесса в такой форме, которая бы позволила достигать задачи государственной политики в области экономики и финансов с минимальными изменениями в Кодекс.

В новой редакции Кодекса предлагается перейти к структуре, состоящей из 9 разделов, 33 глав и 313 статей. В новой редакции предлагается отказаться от деления Кодекса на части, поскольку оно не имеет практического смысла и носит условный характер.

В структуру Кодекса предлагается внести следующие изменения:

1) вместо части "Общие положения" предлагается ввести соответствующий раздел;

2) нормы об информационном обеспечении бюджетного процесса предлагается включить в отдельную главу и перенести в раздел "Общие положения" в связи с возрастанием их роли в бюджетном процессе;

3) раздел про доходы бюджетов предлагается уточнить в связи с переходом на принципы распределения доходов и описанием распределения нормативов зачисления в зависимости от вида платежа;

4) в разделе о расходах бюджетов положения про публичные обязательства предлагается перенести в начало раздела, поскольку именно на их основе осуществляется формирование расходов бюджета, также в этом разделе предлагается консолидировать все положения, которые формируют расходы бюджета;

5) в разделе о сбалансированности бюджетов консолидированы вопросы: источников финансирования бюджетов, государственных (муниципальных) заимствований, эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг, управления государственным (муниципальным) долгом;

6) предлагается выделить раздел о планировании бюджета, объединяющий правовые основы деятельности государственных (муниципальных) органов по подготовке бюджета - составление проекта бюджета, сводной бюджетной росписи, рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете;

7) раздел об исполнении бюджета предлагается дополнить новыми главами о казначейском обслуживании, едином казначейском счете и системе бюджетных платежей;

8) раздел об учете и отчетности предлагается дополнить главами про отчетность о государственных (муниципальных) финансах;

9) вопросы государственного (муниципального) финансового контроля и привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения предлагается урегулировать в одном разделе;

10) положения о государственных внебюджетных фондах предлагается распределить по всем разделам Кодекса для их полного учета в бюджетном процессе.

Основные изменения, которые предлагается включить в новую редакцию Кодекса по сравнению с действующей редакцией, сгруппированы по соответствующим разделам.

1. Общие положения

В последнее десятилетие бюджетная система и система участников бюджетного процесса активно развивались. Появились квази-участники бюджетного процесса, которые обладают отдельными бюджетными правами и обязанностями, они активно задействованы в функционировании системы государственного и муниципального управления, но при этом к участникам бюджетного процесса не относятся.

Подход, при котором положения Кодекса распространяются только на участников бюджетного процесса, не позволяет осуществлять объективно необходимое правовое регулирование отдельных вопросов деятельности и взаимодействия хозяйствующих субъектов с участниками бюджетного процесса. В этой связи отдельные нормы бюджетного законодательства, которые в настоящее время не включены в Кодекс, предлагается урегулировать в Кодексе и распространить их действие в отношении бюджетных и автономных учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний.

Структура бюджетного законодательства уточнена и включает в том числе законы субъектов Российской Федерации, которые устанавливают порядок организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, которые устанавливают порядок организации и осуществления бюджетного процесса.

Более четко определена структура нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в которую включены также нормативные правовые акты органов управления государственными внебюджетными фондами.

В статью 5 Кодекса включены только те понятия, которые используются в двух и более разделах Кодекса. Все остальные термины перенесены в статьи, в которых они применяются.

Законопроектом предлагаются уточнить понятие "бюджетная система Российской Федерации", которое должно отражать не только совокупность бюджетов (как консолидированный бюджет), но и участников бюджетного процесса, и бюджетных правоотношений.

Законопроектом предлагается уточнить понятие "бюджетный процесс" и перейти к подходу, при котором бюджетный процесс является совокупностью стадий бюджета:

1) планирования (бюджетного планирования), которая включает в том числе составление органами исполнительной власти проекта бюджета и формирование сводной бюджетной росписи, рассмотрение законодательными (представительными) органами проектов законов (решений) о бюджетах и утверждение ими законов (решений) о бюджетах;

2) исполнения;

3) отчетности.

Стадию государственного и муниципального контроля предлагается вывести из бюджетного процесса, поскольку этот вид бюджетной деятельности осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и в качестве последующего контроля, когда текущий цикл бюджетного процесса завершился.

Предлагается ввести новые понятия:

- "получатель средств из бюджета", которое позволяет консолидировать неучастников бюджетного процесса, которым предоставляются средства из бюджета;

- "публичные обязательства", которое позволит разграничить обязанность государства предоставить средства, которая может не привести к формированию расходов и быть связана с исполнением долговых обязательств;

- "лимит долгосрочных контрактных обязательств", которое позволит обеспечить учет обязательств, выходящих за пределы периода действия бюджета;

- "казначейское обслуживание", "единый казначейский счет", "казначейский счет" и "временно свободные средства" в целях обеспечения концепции единого казначейского счета и системы бюджетных платежей.

Законопроектом предлагается заменить следующие термины:

- "главный распорядитель бюджетных средств", "распорядитель бюджетных средств" и "получатель бюджетных средств" на соответственно "главный распорядитель расходов бюджета", "распорядитель расходов бюджета" и "администратор расходов бюджета", поскольку эти участники распределяют и управляют не денежными средствами, а расходами;

- "источник финансирования дефицита бюджета" на "источник финансирования бюджета", поскольку при утверждении бюджета с профицитом продолжается проведение операций с источниками финансирования бюджета;

- "кассовое обслуживание" на "казначейское обслуживание", поскольку в условиях современных платежных и расчетных технологий Федеральное казначейское осуществляет операции преимущественно в безналичной форме, а не через кассу.

Из новой редакции Кодекса исключены понятия:

- "собственные доходы", поскольку изменился критерий оценки "дотационности" регионов и муниципалитетов;

- "межбюджетные отношения" из-за отсутствия применения этого термина по тексту Кодекса;

- "бюджетная роспись", поскольку предлагается отказаться от этого документа в бюджетном процессе.

Законопроектом предлагается закрепить положения по исчислению сроков для осуществления бюджетного процесса всеми публично-правовыми образованиями для единого правоприменения и однозначного толкования всеми участниками бюджетного процесса.

В целях сокращения дублирования норм в Кодекс предлагается включить статью, закрепляющую универсальные для всех публично-правовых образований бюджетные полномочия. Кроме того, предлагается уточнение перечня полномочий публично-правовых образований в сфере бюджетных правоотношений в части определения порядка бюджетного планирования участниками бюджетного процесса, установления нормативов распределения доходов между бюджетами, осуществления казначейского обслуживания и операций с различными средствами.

Учитывая закрепление более расширенного понимания бюджетной системы Российской Федерации, предлагается отказаться от термина "структура" бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект предусматривает новое содержание принципа сбалансированности и устойчивости бюджета, например, в части использования реалистичных (консервативных) показателей прогноза социально-экономического развития при планировании бюджета и установления ограничений общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета.

Кодекс предлагается дополнить новой версией принципа подотчетности и прозрачности (открытости), который означает обязанность государственных (муниципальных) органов предоставить отчетность о результатах использования бюджетных средств, а также их ответственность за исполнение своих полномочий и принятых расходных обязательств. Указанным принципом предполагается распространить нормы Кодекса на неучастников бюджетного процесса, в том числе в части предоставления отчетности о результатах использования бюджетных средств.

В целях обеспечения стабильности и преемственности бюджетной классификации Российской Федерации в соответствующие нормы изменения не вносились, за исключением статьи, регулирующей классификацию расходов бюджета в части введения нового подраздела классификации расходов бюджетов "Дополнительное образование детей" в рамках раздела "Образование" в связи с Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.09.2014г. N 1726-р.

Законопроект предусматривает новые положения об информационном обеспечении в сфере бюджетных правоотношений:

1) принципы создания и ведения информационных систем в сфере бюджетных правоотношений;

2) право Правительства Российской Федерации определить единые требования к созданию и ведению информационных систем в сфере бюджетных правоотношений;

3) цели и содержание федеральной государственной информационной системы в сфере бюджетных правоотношений, а также право Правительства Российской Федерации определить порядок ее создания;

4) порядок информационно-технологического взаимодействия информационных систем в сфере бюджетных правоотношений;

5) требования к организации электронного документооборота;

6) правовой статус и назначение единого портала бюджетной системы Российской Федерации.

2. Доходы бюджетов

В целях стабилизации положений Кодекса законопроектом предлагается изменить подход к описанию состава доходов бюджетов и порядка их формирования:

1) закрепить принципы распределения отдельных видов доходов бюджета, если не требуется распределять норматив зачисления поступления между несколькими бюджетами;

2) перейти к описанию состава доходов бюджета не в зависимости от публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а по виду доходов с сохранением деления доходов на налоговые и неналоговые в действующей классификации по доходам;

3) урегулировать поступления в доходы бюджетов отдельных видов платежей, которые в настоящее время не определены Кодексом.

Такой подход позволит:

1) автоматически определять бюджет, в который необходимо распределить платеж, даже если отсутствует норматив его распределения;

2) сократить количество потенциальных изменений в части доходов;

3) обеспечить единство в описании положений Кодекса о доходах и расходах бюджетов.

Предлагаемые изменения не приведут к перераспределению доходов бюджетов, поскольку нормативы распределения доходов, указанные в действующей редакции Кодекса не меняются, за исключением нормативов, установленных для распределения доходов от штрафов. Пояснения содержатся в финансово-экономическом обосновании к законопроекту.

Законопроект содержит новые положения о зачислении штрафов в доходы бюджетов. Данные изменения вызваны разночтением, неоднозначным толкованием и сложностью в практическом применении положений действующей редакции статьи 46 Кодекса.

К примеру, в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 46 Кодекса денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства "о государственной власти Российской Федерации" должны поступать в доходы федерального бюджета. Вместе с тем понятие "законодательство о государственной власти Российской Федерации" не определено.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 46 Кодекса денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации "не предусмотренного" пунктами 1 - 3 статьи 46 Бюджетного кодекса должны поступать в доходы бюджетов муниципальных районов, городских округов, субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

В настоящее время федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, налагающие штрафы за административные правонарушения против порядка управления (глава 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) условно относят такие штрафы либо к штрафам за "нарушение законодательства о государственной власти Российской Федерации", либо к штрафам за нарушение законодательства Российской Федерации "не предусмотренного пунктами 1 - 3 статьи 46 Бюджетного кодекса", что приводит к тому, что штрафы за одни и те же административные правонарушения поступают в доходы бюджетов разных публично-правовых образований, учитываются в доходах бюджетов по разным кодам классификации доходов бюджетов.

Предлагаемые законопроектом положения:

1) позволят однозначно определить, в какой бюджет должны поступать штрафы, установленные федеральными законами (КоАП, Уголовный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), законами субъектов Российской Федерации, поскольку фактически (за исключением отдельных случаев) предусматривают установление единого принципа зачисления доходов от штрафов: "из какого бюджета осуществляется финансовое обеспечение деятельности органа, должностные лица которого налагают штраф - в тот бюджет штраф и должен поступать";

2) урегулируют вопросы, связанные с зачислением в доходы бюджетов штрафов, неустоек, пени по договорам гражданско-правового характера (эти штрафы, неустойки, пени должны поступать в доходы бюджетов, когда стороной договора, которой должен быть выплачен штраф, неустойка, пени является государственный (муниципальный) орган, казенное учреждение);

3) повысят заинтересованность муниципальных органов в выявлении административных правонарушений и направлении соответствующих материалов мировым судьям (половина штрафа, назначенного в соответствии с положениями КоАП по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении мировым судьей должна будет поступить в доходы бюджета муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением);

4) повысят точность прогнозирования доходов местных бюджетов от административных штрафов (количество органов, осуществляющих администрирование соответствующих доходов будет существенно снижено).

Предполагается, что исключением из указанного единого принципа зачисления доходов от штрафов будут являться:

1) административные штрафы, назначенные должностными лицами органов внутренних дел (полиции) за нарушение Правил дорожного движения, Правил эксплуатации транспортных средств, которые будут поступать в доходы региональных бюджетов (в настоящее время указанные штрафы формируют большую часть доходов региональных бюджетов от штрафов);

2) административные штрафы за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, которые будут поступать в доходы бюджетов, чьи средства были использованы нецелевым образом, из которых были предоставлены соответствующие межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, бюджетные инвестиции;

3) административные штрафы, назначенные по результатам рассмотрения в соответствии с КоАП дел об административных правонарушениях мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних (предусматривается зачисление половины суммы штрафа - в доходы регионального бюджета, другой половины - в доходы местного бюджета);

4) административные штрафы, установленные законами субъектов Российской Федерации (административные штрафы за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации должны будут поступать в доходы региональных бюджетов, а административные штрафы за нарушение муниципальных правовых актов должны будут поступать в доходы местных бюджетов);

5) штрафы, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации, начисленные на суммы неуплаченных налогов, сборов (будут поступать в доходы бюджетов в соответствии с нормативами, установленными для зачисления соответствующих налогов, сборов).

Доходы от конфискации, компенсации и иных средств, взимаемых в принудительном порядке выделены в новую статью Кодекса. Прописан механизм и источники доходов в виде сумм по искам о возмещении причиненного вреда.

Расширен состав доходов федерального бюджета, в том числе за счет разовых и регулярных платежей за пользование недрами, платы, полученной по результатам аукциона, средств, полученных организациями от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники, средств полученных от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов.

Законопроектом предусмотрена новая статья по реестру источников доходов бюджетов, который представляет собой свод (перечень) налогов и сборов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджета, с указанием правовых оснований их возникновения, порядка расчета (размеры, ставки, льготы), кодов классификации доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и иных характеристик источников доходов бюджета, определяемых порядком формирования и ведения реестра источников доходов бюджета.

Отдельными статьями выделены вопросы, связанные с принятием решения о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет и о ее списании (восстановлении), нормативами отчисления доходов и полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных районов, представительных органов городских округов с внутригородским делением по установлению нормативов отчислений.

В рассматриваемый раздел также включены вопросы нефтегазовых доходов, которые раньше были урегулированы в разделе о сбалансированности бюджетов.

3. Расходы бюджетов

Публичные обязательства публично-правового образования

Существующая редакция Кодекса не позволяет отразить природу возникновения обязательств публично-правового образования, разграничить виды обязательств исходя из основания их возникновения и стадий (этапов) их исполнения.

В законопроекте предлагается закрепить, что обязательства публично-правового образования независимо от основания их возникновения являются публичными обязательствами, поскольку принимаются от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

При этом предусматривается разделение публичных обязательств на нормативно-правовые обязательства, возникающие в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом и не требующие заключения договора (соглашения), и подтверждения в ежегодном бюджетном процессе, а также договорные обязательства, обусловленные договором (соглашением, контрактом), для которых, прежде чем их принять, нужно установить лимиты бюджетных обязательств.

Кроме того, сохраняется понятие расходного обязательства, под которым понимается публичное обязательство, подлежащее отражению в расходах бюджета, потому что есть еще и публичные обязательства, связанные с исполнением долговых обязательств.

Законопроектом предлагается создать более стройную правовую основу для планирования расходов бюджета: сначала возникает публичное обязательство, потом расходное, затем оно трансформируется в бюджетное обязательство, денежное обязательство.

Предлагаемая измененная концепция обязательств позволит закрепить основания для предоставления публично-правовыми образованиями средств из бюджета, а также классифицировать обязательства по основаниям их возникновения.

Общие положения о расходах бюджетов

Действующая подход формирования расходов бюджета сохраняется, согласно которой формирование расходов бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.

При этом законопроектом предусматривается возможность формирования расходов бюджета на основе проектного финансирования договорных обязательств. Данные изменения направлены на повышение эффективности расходов бюджета, а также привлечение внебюджетных инвестиций.

В рамках внедрения проектного финансирования договорных обязательств будет обеспечено:

1) проведение анализа и оценки вариантов реализации проекта;

2) выбор оптимального варианта финансового обеспечения проекта, наилучшего соотношения бюджетной поддержки и внебюджетного финансирования;

3) заключение договора (соглашения, контракта) о реализации проекта, в том числе долгосрочного договора (соглашения, контракта) на срок, выходящий за пределы планового периода, но в пределах средств, предусмотренных государственными программами Российской Федерации.

При этом договор (соглашение, контракт) включает:

1) обязательства по достижению определенных целей, имеющих измеримые показатели финансово-экономической деятельности;

2) планы достижения установленных показателей (в том числе их промежуточных значений);

3) обязанность возврата средств в бюджет при недостижении указанных показателей.

Отмечается, что договор (соглашение, контракт) предполагает достижение конкретного результата за определенный срок, что определяет эффективность предоставления бюджетных средств.

Таким образом, отказ от использования принципов проектного финансирования требует дополнительного обоснования в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Формирование расходов федерального бюджета на основе проектного финансирования позволит оценивать целесообразность бюджетной поддержки реализации проектов с точки зрения их влияния на экономический рост на этапе формирования федерального бюджета и более качественно управлять эффективностью такой поддержки.

В данной главе об общих положения о расходах бюджетов консолидированы статьи, регулирующие отдельные направления расходов для системного отражения и полного охвата в целях осуществления исполнения бюджетов.

Межбюджетные трансферты

Глава "Межбюджетные отношения" законопроекта переименована в "Межбюджетные трансферты", так как межбюджетное регулирование осуществляется не только в ней, но и в главах про доходы бюджетов (установление нормативов отчислений). Глава систематизирована и структурирована по следующему принципу:

- глава разделена на три крупных блока по источникам предоставления межбюджетных трансфертов (межбюджетные трансферты из федерального бюджета, из региональных бюджетов и из местных бюджетов);

- в рамках каждого блока представлен общий порядок и условия предоставления соответствующих межбюджетных трансфертов, а также особенности и характеристика каждой формы межбюджетных трансфертов.

Редакция главы направлена на исключение дублирующих статей, в которых перечислялись формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов. В представленной редакции исчерпывающий перечень межбюджетных трансфертов раскрыт внутри каждого блока. Кроме того, установлены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из местных бюджетов, которые не предусмотрены отдельной статьей в действующей редакции Кодекса.

В части совершенствования межбюджетных отношений законопроект предусматривает установление порядка распределения межбюджетных трансфертов региональным бюджетам:

- федеральным законом о федеральном бюджете (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субсидии региональным бюджетам (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе), субвенции региональным бюджетам);

- федеральным законом о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, субсидии региональным бюджетам, распределяемых на конкурсной основе, иные межбюджетные трансферты);

- на основании заявок, представляемых указанными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении межбюджетных трансфертов, предоставляемых региональным бюджетам из федерального бюджета в целях осуществления единовременных денежных выплат, установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрено правовое регулирование предоставления из федерального бюджета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. В случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В местном бюджете также допускается учитывать предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов из регионального бюджета.

Предлагается запретить внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации проект распределения межбюджетных трансфертов региональным бюджетам из федерального бюджета (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции) при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных межбюджетных трансфертов.

Законопроектом урегулированы особенности использования субвенции на оплату услуг почтовой связи и банковских услуг по выплате денежных средств гражданам в рамках обеспечения мер социальной поддержки и (или) компенсации затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций) и государственных (муниципальных) учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации (сейчас регулируется федеральным законом о федеральном бюджете).

Законопроектом предусмотрено, что отдельные виды субвенций региональным бюджетам из федерального бюджета могут формировать единую субвенцию региональным бюджетам из федерального бюджета, порядок формирования и предоставления которой устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Аналогичная норма предусмотрена в отношении единой субвенции местным бюджетам из регионального бюджета.

Предусматривается возможность предоставления новых форм межбюджетных трансфертов:

- субсидий из региональных бюджетов другим региональным бюджетам в целях софинансирования расходных полномочий, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

- субсидий из местных бюджетов другим местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Законопроектом также вносятся уточнения в порядок предоставления субсидий из региональных и местных бюджетов, в том числе субсидии из бюджета муниципального района бюджетам поселений. В частности предусматривается, что правила, устанавливающие порядок определения целей и условия предоставления субсидий местным бюджетам из регионального бюджета, принципы распределения субсидий местным бюджетам из регионального бюджета между муниципальными образованиями, утверждаются законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок предоставления каждого вида субсидий местным бюджетам из регионального бюджета, содержащий целевое назначение субсидии, условия предоставления субсидии, критерии отбора муниципальных образований для предоставления субсидии, методику распределения субсидии между муниципальными образованиями и показатели результативности использования субсидии устанавливается государственной программой субъекта Российской Федерации, которой предусмотрено предоставление данного вида субсидий.

Законопроектом предусматривается, что законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из регионального бюджета, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.

Отдельно введена статья, устанавливающая основные условия предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из местных бюджетов.

Положения, связанные с деятельностью Трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений, выделены в отдельную статью.

4. Сбалансированность бюджетов

Источники финансирования бюджета

В настоящее время операции со средствами, учитываемыми как "источники финансирования дефицита бюджета", осуществляются не только при дефиците бюджета, но и при его профиците и не направлены на изменение размера превышения расходов бюджета над его доходами (дефицит бюджета) или на изменение размера превышения доходов бюджета над его расходами (профицит бюджета). Размер дефицита бюджета и размер профицита бюджета только определяют, в каком объеме должны быть привлечены определенные денежные средства, в том числе заемные, и в каком объеме денежные средства должны быть потрачены на определенные цели для финансирования бюджета.

Фактически операции с "источниками финансирования дефицита бюджета" никак не зависят от размера дефицита или профицита. К тому же не совсем логичным является утверждение в бюджете источников финансирования дефицита при утверждении бюджета с профицитом. Поэтому законопроект предлагает замену понятия "источник финансирования дефицита бюджета" на понятие "источник финансирования бюджета". Новое понятие позволит отразить правовую природу таких операций.

Законопроектом предусмотрено выделение источников финансирования бюджетов государственных внебюджетных фондов в отдельную статью. Использование остатков средств на счетах и привлечение средств органами управления государственными внебюджетными фондами должно осуществляться для финансирования дефицитов их бюджетов.

Также законопроектом предусматривается формирование реестров источников финансирования бюджетов по аналогии с реестрами источников доходов бюджетов и реестрами расходов бюджетов.

Статьи по вопросам размера дефицита бюджета консолидированы в общую статью "Размер дефицита бюджета" в целях исключения дублирования соответствующих положений.

Положения, регламентирующие функционирование Резервного фонда Российской Федерации, Фонда национального благосостояния Российской Федерации и Резервного фонда субъекта Российской Федерации перенесены в главу "Источники финансирования бюджета", поскольку операции со средствами указанных фондов отражаются в соответствующем разделе бюджетной классификации. Кроме того, основная задача Резервного фонда - это обеспечение сбалансированности федерального бюджета.

В соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета субъекта Российской Федерации, которому они были ранее предоставлены.

Возврат указанных межбюджетных трансфертов в бюджет субъекта Российской Федерации, при принятии решения о наличии в них потребности, осуществляется в соответствии с отчетом о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, исходя из суммы остатка межбюджетных трансфертов на начало очередного финансового года на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, эти положения не могут быть применены в случае предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации с использованием в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете "нового" механизма, предусматривающего передачу территориальным органам Федерального казначейства полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению межбюджетных трансфертов, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты. В этом случае остатки неиспользованных межбюджетных трансфертов формируются не на единых счетах бюджетов субъектов Российской Федерации, а в виде остатков лимитов бюджетных обязательств, отраженных на соответствующих лицевых счетах по переданным полномочиям получателей средств федерального бюджета, которые 31 декабря прекращают свое действие.

Таким образом, для финансового обеспечения обязательств получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых должны являться межбюджетные трансферты, предоставление которых в отчетном финансовом году осуществлялось под фактическую потребность, предусмотрены основания для увеличения в текущем финансовом году бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов на суммы, не превышающие остатки неиспользованных в отчетном финансовом году лимитов бюджетных обязательств на указанные цели.

Государственные (муниципальные) заимствования и государственные (муниципальные) гарантии

Законопроектом предусмотрено изменение последовательности статей данной главы исходя из принципов приоритетности внутренних заимствований перед внешними для целей финансирования бюджетов. Помимо этого, соответствующие статьи были упорядочены и отдельно сгруппированы в отношении соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Законопроектом установлены особенности осуществления заимствований и гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в иностранной валюте, а также особенности осуществления заимствований субъектов Российской Федерации путем размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, на международных рынках капитала.

В связи с особенностями работы с международными финансовыми организациями, а также отражением в программе государственных внешних заимствований Российской Федерации основных условий заимствований и реализации проектов международных финансовых организаций, законопроект дополняет указанную программу способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов.

Законопроектом вносятся изменения в статью, регулирующую вопросы предоставления бюджетных кредитов в части установления способов обеспечения исполнения обязательств заемщика по возврату бюджетного кредита, процентов за пользование им и иных платежей, предусмотренных договором (соглашением), в том числе проведение оценки имущества, предоставляемого в залог и оценки платежеспособности гаранта (поручителя).

Законопроектом предлагается увеличение срока предоставления бюджетного кредита на пополнение остатка средств на счете бюджета с 30 до 50 дней, при условии его возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года.

Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг

Законопроектом предлагается ввести новую главу "Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг", положения которой перенесены из Федерального закона от 29 июля 1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Указанная глава содержит положения в части эмитентов и видов государственных и муниципальных бумаг, их выпуска, валюты возникших обязательств, генеральных условий эмиссии и обращения, оснований для отказа в государственной регистрации, а также отчета об итогах эмиссии и раскрытия информации.

Государственный (муниципальный) долг

Законопроектом предусмотрено изменение последовательности статей данной главы исходя из принципов приоритетности внутреннего долга перед внешним для целей финансирования бюджетов. Помимо этого, соответствующие статьи были упорядочены и отдельно сгруппированы в отношении соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статья "Управление государственным (муниципальным) долгом" законопроекта была дополнена соответствующим термином "Управление государственным и муниципальным долгом" для более корректного понимания осуществляемого процесса и единства правоприменения по этому вопросу.

Законопроект предусматривает введение с 1 января 2019 гола системы оценки показателей долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В целях снижения риска неплатежеспособности региональных и муниципальных заемщиков наряду с действующим ограничением объема долга региональных и муниципальных заемщиков и ужесточением ограничения объема расходов на его обслуживание до 10% объема расходов (действующее ограничение 15% слишком "мягкое" и фактически не работает) законопроектом предусматривается ограничение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию долга на уровне до 20% общего объема налоговых, неналоговых доходов бюджета и дотаций из бюджетов. Данный показатель является одним из показателей, применяемых в мировой практике в целях определения безопасных уровней объемов и структуры госдолга.

Введение указанного дополнительного ограничения и постоянный мониторинг долговой ситуации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях позволят усовершенствовать оценку долговой устойчивости региональных и муниципальных заемщиков, а соблюдение этого ограничения заемщиками будет способствовать сохранению долговой устойчивости региональных и местных бюджетов.

Законопроектом предусматривается осуществление Минфином России и финансовыми органами субъектов Российской Федерации оценки состояния долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований соответственно по установленному перечню показателей долговой устойчивости и отнесение их к одной их групп заемщиков: с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости, что будет являться основанием для предъявления к ним требований разной степени "жесткости".

Так, заемщики с высоким уровнем долговой устойчивости будут освобождены от необходимости согласования программ заимствований и гарантий, заемщики со средним уровнем долговой устойчивости вправе осуществлять заимствования, предоставлять гарантии только в случае согласования с Минфином России, финансовым органом субъекта программ заимствований и гарантий. Заемщики с низким уровнем долговой устойчивости не вправе осуществлять рыночные заимствования и на них налагается обязанность утверждения согласованного с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) плана восстановления платежеспособности.

Основанием для отказа в согласовании программ государственных заимствований, государственных гарантий субъекта Российской Федерации (программ муниципальных заимствований, муниципальных гарантий муниципального образования), отнесенного к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, а также изменений в них является фактическое или ожидаемое в результате исполнения указанных программ отнесение субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в текущем финансовом году, очередном финансовом году или плановом периоде к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости.

Основанием для отказа в согласовании программ государственных заимствований, государственных гарантий субъекта Российской Федерации (программ муниципальных заимствований, муниципальных гарантий муниципального образования), отнесенного к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, а также изменений в них является ожидаемое в результате исполнения указанных программ ухудшение значений показателей.

Для определения, будет ли субъект Российской Федерации (муниципальное образование) в результате исполнения указанных программ отнесен к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости или если заемщик уже в группе с низким уровнем долговой устойчивости, будут ли ухудшаться значения показателей долговой устойчивости, в программах государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации, в программе муниципальных заимствований должны быть указаны срок и предельная стоимость государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации, осуществляемых в очередном финансовом году и плановом периоде, муниципальных заимствований, осуществляемых в очередном финансовом году и плановом периоде (очередном финансовом году), по каждому виду заимствований.

Законопроектом предлагается дополнить Кодекс положениями, согласно которым отнесение субъекта Российской Федерации (муниципального образования) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости и неисполнение плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) является основанием для инициации процесса отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), отставки главы муниципального образования соответственно (часть 10 статьи 153 Кодекса). Помимо Кодекса соответствующими основания предлагается дополнить федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В качестве другой меры, направленной на повышение эффективности долговой политики субъектов Российской Федерации, предусматривается требование о разработке основных направлений долговой политики субъектов и муниципальных образований на период не менее трех лет.

Законопроект устанавливает запрет на проведение повторной реструктуризации денежных обязательств (задолженности) перед публично-правовым образованием в целях повышения финансовой дисциплины заемщиков.

Внешние долговые требования Российской Федерации

Указом Президента Российской Федерации от 20 апреля 2014 г. N 259 утверждена Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Одной из форм содействия международному развитию на двусторонней основе является предоставление кредитов для финансирования поставок промышленной и сельскохозяйственной продукции в государства - получатели помощи или реализация на их территориях инвестиционных проектов на более льготных по сравнению с рыночными условиях.

Основываясь на международном опыте в сфере содействия международному развитию, законопроектом вводится новое определение в бюджетное законодательство "государственный кредит содействия международному развитию".

Закрепление в бюджетном процессе данного понятия позволит оказывать финансовую помощь за счет средств федерального бюджета на цели содействия международному развитию и классифицировать её в соответствии с установленными нормами.

5. Участники бюджетного процесса

Полномочия участников бюджетного процесса

В разделе в одной главе собраны бюджетные полномочия участников бюджетного процесса всех публично-правовых образований, это позволит компактно и комплексно описать их полномочия.

Законопроектом предусматривается новая статья по бюджетным полномочиям Президента Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования, в связи с их возросшей ролью в бюджетном процессе.

В перечне участников бюджетного процесса в отдельную позицию выделены бюджетные полномочия финансовых органов с выделением их из состава исполнительных органов государственной власти, поскольку это самостоятельный субъект бюджетных правоотношений, имеющий ключевую роль в бюджетном процессе.

Статьи о бюджетных полномочиях Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства представлены в обобщенном виде без лишней детализации и повтора полномочий, указанных в других статьях Кодекса.

Законопроектом расширен перечень бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов бюджета в части осуществления внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам соответствующим главным администратором доходов бюджета и подведомственными ему администраторами доходов бюджета, порядка организации и ведения бухгалтерского учета, представления и утверждения сформированной на его основе бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Расширен перечень бюджетных полномочий главного распорядителя расходов федерального бюджета (регионального бюджета) в части передачи органу Федерального казначейства своих полномочий администратора бюджетных средств по перечислению субсидий и субвенций в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам администратора средств регионального бюджета (местного бюджета), источников финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты. Указанное полномочие по предоставлению средств из федерального бюджета под фактическую потребность позволит повысить эффективность использования бюджетных средств.

Законопроектом расширен перечень особенностей правового положения казенных учреждений в части порядка определения платы за оказанные услуги и (или) выполненные работы при осуществлении приносящей доходы деятельности, а также в части права на получение средств во временное распоряжение и осуществление операций с данными средствами. Указанные нормы регулируют сложившиеся на практике отношения в части принятия лицевого счета получателя бюджетных средств, открытого казенному учреждению, в качестве одного из признаков юридического лица, имеющего обособленное имущество и отвечающего по своим обязательствам данным имуществом, в том числе находящимися на его банковском счете денежными средствами.

Из бюджетных полномочий Банка России исключены положения про единую государственную денежно-кредитную политику и из статьи про внесение проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственную Думу), поскольку они не относятся к бюджетным полномочиям и урегулированы в статьях 18 и 45 Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

6. Планирование бюджета

Составление проекта бюджета

В настоящее время не обоснованно целый ряд инструментов и стадий бюджетного процесса не отнесен к бюджетному планированию (планированию бюджета), хотя полностью соответствует его целям, задачам и предмету.

Например, вопросы составления сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи, бюджетной сметы не обоснованно содержатся в разделе, регулирующем исполнение бюджета.

Законопроектом предусматривается новое положение статьи о порядке и сроках составления проекта бюджета в части возможности утверждения проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации сроком на один год (на очередной финансовый год), если в текущем (отчетном) финансовом году положения федерального закона о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в части, относящейся к плановому периоду, признаны утратившими силу в соответствии с настоящим Кодексом. В этом случае проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов также могут составляться и утверждаться сроком на один год (на очередной финансовый год).

Законопроектом уточняется положение статьи о порядке и сроках составления проекта бюджета в части недопустимости включения в состав доходов межбюджетных трансфертов из другого бюджета в размерах, превышающих предусмотренные в проекте бюджета, из которого предоставляются данные межбюджетные трансферты.

Также законопроектом предусматривается уточнение формулировок перечня сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, в части представления прогноза социально-экономического развития публично-правового образования на среднесрочный период (на очередной финансовый год и плановый период), а также добавление в указанный перечень основных направлений долговой политики.

В Кодексе предлагается закрепить приоритет трехлетнего периода бюджета, поэтому положения, регулирующие период на который распространяется какой-либо документ, оформлены следующим образом - очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год).

Предлагается изменение положений о прогнозе социально-экономического развития в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". При этом предполагается, что в основе бюджета должен быть консервативный вариант (сценарий) прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

В Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года указано на необходимость полноценной интеграции налоговой политики (в части предоставления налоговых льгот) с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств. При использовании налоговых инструментов для этих целей основное внимание должно быть уделено:

- количественной оценке налоговых инструментов, включая объемы бюджетных средств, направляемых на те или иные программы, выпадающие доходы от применения различных налоговых льгот и освобождений, пониженных или повышенных налоговых ставок, иных налоговых преференций, имеющих стимулирующий характер и направленных на решение определенных задач;

- оценке эффективности применения налоговых инструментов достижения целей и задач, для решения которых были установлены те или иные налоговые преференции, а также соотнесение полученных результатов и ресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходов бюджетной системы.

В связи с этим, законопроектом предусматривается новая статья, закрепляющая вопросы оценки налоговых и неналоговых расходов бюджета, которые планируется применять для закрепления законодательных основ мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот и иных преференций.

В части планирования бюджетных ассигнований расширены положения об обосновании бюджетных ассигнований и требований к его формированию.

Законопроектом предусматривается:

- установление дифференцированных форм обоснований бюджетных ассигнований в зависимости от видов расходов бюджетов;

- право главных распорядителей расходов бюджета, в ведении которых находятся администраторы расходов бюджета, осуществляющие приносящую доходы деятельность, планировать и распределять бюджетные ассигнования между указанными администраторами с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими администраторами, зачисляемых в соответствующий бюджет;

- составление финансово-экономического обоснования, содержащего оценку финансовых последствий принятия и исполнения новых (принимаемых) расходных обязательств, для бюджетов, в том числе оценку влияния на доходы и (или) расходы соответствующих бюджетов.

Законопроектом предусматривается планирование:

1) бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций и на предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности, не включая бюджетные ассигнования на разработку проектной документации или приобретение прав на использование типовой проектной документации и проведение инженерных изысканий;

2) бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в целях осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства;

3) бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности, начиная с первого или второго года планового периода при наличии по состоянию на 1 июня текущего финансового года утвержденной в установленном порядке проектной документации по объектам капитального строительства государственной (муниципальной) собственности;

4) бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, а также бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в соответствии с концессионными соглашениями, начиная с очередного финансового года при условии определения в установленном законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях порядке по состоянию на 1 июня текущего финансового года победителя конкурса на право заключения концессионного соглашения;

5) бюджетных ассигнований на исполнение расходных контрактных обязательств, предусматривающих закупки товаров, работ, услуг, в соответствии с планами закупок, формируемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и иными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

6) иных расходных договорных обязательств в соответствии с планами заключения договоров (соглашений), в порядке, установленном соответствующим финансовым органом с учетом общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

Законопроектом предполагается снятие ограничений на предельный размер Резервного фонда Президента Российской Федерации и снижение до 1% предельного размера резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти (местных администраций), которые подлежат использованию в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий и в целях финансового обеспечения непредвиденных расходов.

Внесение проекта закона (решения) о бюджете

В настоящее время в федеральном бюджете содержаться три разных структуры расходов - "функциональная" (по разделам и подразделам), "программная" (по программам и непрограммным мероприятиям) и ведомственная (по ведомствам), а также дополнительные приложения, устанавливающие различные специализированные распределения бюджетных ассигнований (например, по федеральным целевым программам). Регионы и муниципалитеты самостоятельно определяют формат своего бюджета.

В этой связи возникает ряд проблем управления государственными финансами, прежде всего, прозрачности, открытости и преемственности показателей бюджетов. Негативные последствия сложившегося подхода проявляется в проблеме излишней детализации и чрезмерного дублирования показателей бюджета:

1) дублирование строк и сумм (например, наименование юридического лица и сумма взноса в уставный капитал акционерного общества может отражаться в 5 разных приложениях федерального закона о федеральном бюджете);

2) недостаточная прозрачность бюджета из-за ослабления связи между бюджетными ассигнованиями и приоритетами государственной политики, содержащимися в показателях государственных программ, и результатами исполнения этих программ;

3) повышение административной нагрузки, поскольку при исполнении бюджета в сводную бюджетную роспись вносятся множественные изменения (за 2014 год всего изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета - более 5 тысяч.

Законопроектом предлагается перейти к единому основному формату всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - программной структуре расходов с сохранением ведомственной структуры расходов бюджета. При этому приложениями к бюджету дополнительно определять все необходимые разрезы ( "функциональную структуру расходов", взносы в уставные капиталы акционерных обществ; межбюджетные трансферты, субсидии юридическим лицам, объекты капитального строительства), которые, конечно, тоже должны быть в информации, рассматриваться парламентом.

Предлагается укрупнить строки бюджета, поскольку детализация расходов в программной структуре расходов предлагается осуществить до основных мероприятий государственных (муниципальных) программ.

Детальная информация представляется аналитическая, подтверждающая, расшифровывающая каждую позицию. Кроме того, будут расширены требования к бюджетной отчетности.

Такой подход позволит обеспечить более жесткий контроль за результатами, при расширении гибкости в использовании средств, т.е. принцип бюджетирования, ориентированный результат.

Рассмотрение и утверждение проекта закона (решения) о бюджете

Законопроектом предусмотрено выделение порядка внесения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отдельную статью с установлением перечня документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектами указанных федеральных законов. Кроме того, положения о порядке рассмотрения данных федеральных законов выделены в отдельные части, с указанием предмета рассмотрения во втором чтении и требования о необходимости наличия обоснований к поправкам по предмету второго чтения.

В целях более удобного формата работы с проектом бюджета законопроектом предлагается разделить документы и материалы к проекту федерального бюджета, которые представляются Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в бумажном варианте и те, которые размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет Минфином России для открытого доступа.

Это позволит сделать бюджет наиболее прозрачным, размещать больше информации и упростить работу с ней.

Законопроектом предлагается сохранить бумажный формат и обеспечить представление в бумажной форме одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительством Российской Федерации в Государственную Думу помимо законопроектов и приложений к ним также пояснительной записки, основных направлений бюджетной, налоговой, долговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Законопроектом закрепляется, что, начиная со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в электронной форме на портале "Бюджетная система" будут доступны следующие сопутствующие материалы, заверенные электронной цифровой подписью, которые представляются в Государственную Думу настоящее время. При этом законопроектом предлагается:

1) дополнительно размещать:

- оценку налоговых и неналоговых расходов федерального бюджета;

- оценку объемов расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, по субъектам Российской Федерации и порядок определения указанных объемов;

2) не формировать отдельно в составе материалов и документов к проекту федерального закона о федеральном бюджете:

- реестр расходных обязательств, поскольку его показатели будут частью информационной базы, к которой будет обеспечен постоянный доступ;

- перечень публичных нормативных обязательств, поскольку он дублирует показатели федерального бюджета;

- предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, о порядке индексации заработной платы работников казенных учреждений, поскольку они отражены в пояснительной записке к законопроекту.

Учитывая, что объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции являются составной частью прогноза социально-экономического развития и носят оценочный (неимперативный) характер, законопроектом эти показатели предлагается исключить из состава основных характеристик федерального бюджета.

Кроме того, законопроектом предлагается актуализировать предмета первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете:

1) дополнить перечень документами "основные направления долговой политики Российской Федерации" и "бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период", поскольку эти документы будут активно применяться в бюджетном планировании;

2) исключить "концепцию проекта федерального бюджета", поскольку такой документ отдельно не формируется и не обсуждается;

3) исключить "объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции", поскольку эти показатели предлагается вывести из основных характеристик федерального бюджета.

Сводная бюджетная роспись

В отличие от существующей сегодня системы составления и ведения сводной бюджетной росписи, законопроектом предусматривается, что в состав сводной бюджетной росписи должны быть включены не только показатели по объемам бюджетных ассигнований по расходам, но и показатели бюджетных назначений по источникам финансирования бюджета.

Этот шаг позволит обеспечить полную "прозрачную" взаимосвязь этапа планирования бюджета, к которому относится сводная бюджетная роспись, с этапом исполнения бюджета, в рамках которого формируются:

- главными распорядителями расходов бюджета - объемы лимитов бюджетных обязательств на соответствующий бюджетный цикл, а также объемы лимитов бюджетных обязательств на долгосрочные расходные (контрактные) обязательства, принимаемые за пределами бюджетного цикла;

- главными администраторами источников финансирования - планы поступлений и выбытий источников финансирования в развернутом по операциям поступлений и выбытий формате.

При этом важным элементом предлагаемой системы формирования бюджетных данных является установление и доведение лимитов бюджетных обязательств на все их типы, включая публично-нормативные обязательства.

Это позволит, с одной стороны, отказаться от необходимости ведения бюджетных росписей главных распорядителей расходов бюджета, что существенно упростит систему исполнения бюджета, а с другой стороны, позволит сформулировать полную, без исключений, систему ограничений на принятие бюджетных обязательств через установление лимитов бюджетных обязательств и повысить эффективность исполнения бюджета.

Законопроектом предполагается утверждение показателей сводной бюджетной росписи по главным распорядителям расходов бюджета, государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности, подпрограммам, основным мероприятиям, направлениям расходов, группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.

Законопроектом в отдельные статьи выделены положения в части внесения изменений в сводную бюджетную роспись, включая дополнительные основания для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Законопроектом предлагается дополнить федеральный перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись изменений, не требующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, основанием о перераспределении бюджетных ассигнований текущего финансового года, предусмотренных главному распорядителю расходов федерального бюджета в федеральном законе о федеральном бюджете на оказание государственных услуг, в целях увеличения бюджетных ассигнований на уплату налогов и сборов.

Введение указанного основания позволит главным распорядителям средств федерального бюджета выполнять обязательства по уплате налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации за счет и  в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных им в федеральном законе о федеральном бюджете на оказание государственных услуг.

Кроме того, введение указанной нормы позволит поэтапно сократить объем ежегодно резервируемых на уплату налогов на имущество организаций и земельного налога бюджетных ассигнований, что повысит ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета за достоверность планирования бюджетных ассигнований, связанных с уплатой налогов на имущество организаций и земельного налога, при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

7. Исполнение бюджетов

Основы исполнения бюджетов

Законопроектом предлагается разделить исполнение бюджетов на организацию исполнения и исполнение бюджета соответственно по доходам, расходам и источникам финансирования бюджета.

При этом организация исполнения и исполнение бюджета по расходам предусматривает совершение санкционирования операций, связанных с планированием, принятием и исполнением расходных обязательств.

Действующей редакцией Кодекса исполнение бюджета по расходам предусматривает осуществление санкционирования только оплаты денежных обязательств.

Законопроектом предлагается установить приоритет для осуществления контроля на этапе планирования расходов бюджета.

Для достижения указанной цели предлагается использовать новые инструменты, такие как осуществление контроля за:

1) непревышением показателей плана бюджетных (договорных) обязательств над доведенными администратору расходов бюджета лимитами бюджетных обязательств;

2) соответствием подлежащего принятию бюджетного (договорного) обязательства плану бюджетных (договорных) обязательств;

3) соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве информации о государственном (муниципальном) контракте, договоре (соглашении), на основании которого возникло указанное бюджетное обязательство, в соответствующем реестре (реестре контрактов, реестре соглашений).

Применение процедур санкционирования на различных этапах исполнения бюджета, связанных с планированием, принятием и исполнением расходных обязательств, позволит своевременно осуществлять контроль за использованием бюджетных средств и будет способствовать повышению эффективности их использования.

Законопроектом предусмотрено расширение норм об исполнении бюджетов по доходам в части возврата плательщикам излишне уплаченных или излишне взысканных сумм платежей, ранее перечисленных в бюджеты, а также установление факта уплаты обязательных платежей подтверждаемого распоряжением о переводе денежных средств с отметкой соответствующего территориального органа Федерального казначейства.

Уточнена обязанность Федерального казначейства открывать в Центральном банке Российской Федерации счета по осуществлению кассовых операций по исполнению бюджетов.

Кроме того, в данном разделе консолидированы положения о кассовом плане исполнения бюджета, составлении бюджетной сметы и лицевых счетах, особенностях осуществления расходов бюджетными и автономными учреждениями.

В положения раздела включена новая статья "Казначейское сопровождение контрактов", устанавливающая механизм проведения и учета операций на казначейских счетах, открытых в Федеральном казначействе головным исполнителям и исполнителям государственных контрактов (договоров).

Предложенный механизм позволит осуществлять контроль целевого расходования средств в рамках каждого государственного контракта (договора), обеспечить направление предоставленных из бюджетов средств только на цели, предусмотренные государственным контрактом (договором).

Кроме того, казначейское сопровождение позволит исключить возможность направления головными исполнителями и исполнителями государственных контрактов (договоров) средств федерального бюджета, полученных в рамках исполнения государственных контрактов, в различные финансовые инструменты.

Казначейское обслуживание

Законопроектом предлагаются новые главы по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов и операций со средствами юридических лиц, единому казначейскому счету и системе бюджетных платежей.

Получение Федеральным казначейством статуса участника платежных систем в рамках системы бюджетных платежей требует концептуально нового подхода к осуществлению Федеральным казначейством правоприменительных функций по обеспечению исполнения федерального бюджета и кассовому обслуживанию исполнения бюджетов.

С целью охвата вновь приобретаемых функций и полномочий Федерального казначейства как участника платежных систем в рамках системы бюджетных платежей понятие "кассовое обслуживание" заменено понятием "казначейское обслуживание".

В указанной главе раскрыто понятие "казначейское обслуживание" в условиях функционирования системы бюджетных платежей, а также отражены ключевые аспекты построения и функционирования казначейского обслуживания исполнения бюджетов, в том числе положения, на сегодняшний день регламентированные рядом обособленных законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.

Положения данной главы регламентируют основополагающие нормы о проведении операций по поступлениям на казначейские счета и по выплатам с казначейских счетов.

Единый казначейский счет

Федеральное казначейство обеспечивает расчеты публично-правовых образований с использованием единого казначейского счета, открытого в Банке России, и своим банковским идентификационным кодом.

Указанный механизм позволяет сократить срок зачисления доходов в бюджеты, повысить оперативность управления ликвидностью единого казначейского счета за счет самостоятельного осуществления Федеральным казначейством операций по краткосрочным заимствованиям и размещению временно свободных средств, использовать современные банковские технологии и различные финансовые инструменты в полном объеме, вне зависимости от их принадлежности к бюджетам публично-правовых образований и (или) к средствам неучастников бюджетного процесса.

Для повышения оперативности прохождения платежей в бюджеты и из бюджетов планируется использовать современные электронные платежные сервисы.

В кодексе предусматривается развитие норм про управление средствами на едином счете, в том числе развитие прогнозирования движения денежных средств, управление операциями со средствами и остатками средств на едином казначейском счете, расширение инструментов привлечения денежных средств, распределение доходов, полученных от управления.

Развитие системы бюджетных платежей требует концептуально нового подхода по следующим направлениям:

1) создание и развитие Единого казначейского счета;

2) развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на Едином казначейском счете.

В этой связи с целью повышения эффективности управления свободными остатками денежных средств бюджетов разработана новая глава "Единый казначейский счет", которая содержит основополагающие нормы, регламентирующие управление операциями со средствами и остатками средств на едином казначейском счете, прогнозирование движения средств на едином казначейском счете, а также порядок распределения доходов, полученных от управления остатками средств на едином казначейском счете.

Бюджетные платежи и система бюджетных платежей

Законопроектом предусматривается реформирование системы бюджетных платежей, поскольку учреждениями Банка России и территориальными органами Федерального казначейства осуществляются дублирующие однородные операции при осуществлении расчетов между бюджетами.

В рамках управления единым казначейским счетом осуществляется многочисленный перевод средств между этими счетами, при этом срок осуществления платежей составляет до 3 рабочих дней, имеется значительный объем операций с наличными денежными средствами.

В этой связи в рамках приказа Министерства финансов Российской Федерации от 29 августа 2013 года N 227 "Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года" с учетом положений Федерального закона о национальной платежной системе разработана новая глава "Бюджетные платежи и система бюджетных платежей".

Основная ее цель - на законодательном уровне закрепить необходимость проведения всех государственных платежных операций через единый казначейский счет Федерального казначейства в Банке России, переведя многочисленные банковские счета бюджетов бюджетной системы в учётную систему Федерального казначейства.

Положения указанной главы позволят решить следующие задачи:

1) обеспечить безопасность прохождения бюджетных средств;

2) создать условия для повышения эффективности управления бюджетными средствами;

3) сократить сроки прохождения денежных средств в бюджеты и из бюджетов;

4) минимизировать объем наличных денежных средств в секторе государственного управления.

Также введение главы о системе бюджетных платежей позволит снизить транзакционные издержки при осуществлении операций со средствами бюджетов, расширит платежные сервисы, повысит доступность и комфортность оплаты государственных и муниципальных услуг для граждан и организаций. В этой связи закрепляются положения, регламентирующие виды бюджетных платежей и принципы функционирования их системы (непрерывность, безотзывность), определяются участники системы бюджетных платежей и их полномочия, устанавливаются общие требования к формам расчетов.

Исполнение судебных актов и решений налоговых органов

Законопроектом предусматривается глава по исполнению требований исполнительных документов, содержащая комплексные вопросы по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов в целях совершенствования процедуры исполнения исполнительных документов.

В связи с введением нового порядка по исполнению исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений:

1) уточняются термины;

2) предусматривается возможность направления на исполнение исполнительного документа в электронной форме;

3) расширяется перечень исполнительных документов, которые подлежат направлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника;

4) уточняются основания возврата исполнительного документа;

5) вводится обязанность по мониторингу исполнения исполнительных документов;

6) уточняются операции, которые не подлежат приостановлению;

7) предусматривается обязанность должника предоставлять расчет суммы, подлежащей взысканию с учетом индексации или иных видов расчетов;

8) устанавливаются особенности исполнения исполнительного документа, в случае реорганизации должника.

Законопроектом предусматривается новая статья по совершенствованию процедуры исполнения исполнительных документов, которая устанавливает процедуру организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих возврат денежных средств из бюджетов, обращение взыскания на средства бюджетных (автономных) учреждений.

В целях модернизации стадии исполнения судебных актов предлагается в главу 28 Кодекса ввести норму, предусматривающую возможность направления судом на исполнение исполнительного документа в электронной форме.

Исполнительный документ в электронной форме позволит существенно сократить сроки исполнения судебных актов, путем минимизации количества технических ошибок в исполнительных документах, исключения возможности утери исполнительных документов, а также избавления взыскателей от необходимости обращаться в судебные органы после вынесения судебного акта.

8. Учет и отчетность о государственных (муниципальных) финансах

В настоящее время субъекты бюджетных правоотношений в соответствии с положениями Кодекса обязаны представлять финансовую отчетность "собственнику" - Правительству Российской Федерации, высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.

В то же время, указанные государственные и муниципальные органы как собственники зачастую не имеют информации о результатах финансово-хозяйственной деятельности внебюджетных единиц и не обладают консолидированной финансовой информацией об их деятельности, поскольку обязанность по ее представлению уполномоченными органами не установлена.

Практика обеспечения прозрачности и подотчетности в других странах, основанная на применении международных стандартов финансовой отчетности, указывает на необходимость представления собственнику и общественности в целом информации как по бюджетным и внебюджетным единицам, так и консолидированной информации по всему государственному сектору.

В этой связи законопроектом предлагается:

- дополнить Кодекс новой главой, регулирующей основы отчетности о государственных (муниципальных) финансах;

- закрепить в Кодексе положений по формированию и представлению субъектами сектора государственного управления консолидированной отчетности;

- закрепить в Кодексе возможность централизованного ведения учета и формирования бухгалтерской (финансовой) отчетности с целью наделения организаций сектора государственного (муниципального) управления полномочиями по передаче функций по ведению бюджетного учета, бухгалтерского учета и составлению бюджетной, бухгалтерской отчетности органам Федерального казначейства или специализированным организациям.

С целью регламентации основ ведения бухгалтерского учета и формирования бухгалтерской отчетности Федеральным казначейством в условиях функционирования системы бюджетных платежей положения Кодекса дополнены рядом статей, регламентирующих основы казначейской отчетности по операциям в системе бюджетных платежей.

9. Государственный (муниципальный) финансовый контроль и бюджетные правонарушения

С учетом того, что раздел "Государственный (муниципальный) финансовый контроль" был изложен в новой редакции в 2013 году, законопроект не предусматривает существенных изменений в этой части.

Законопроектом предлагается исключить деление государственного (муниципального) финансового контроля предварительный и последующий, поскольку это деление на практике не применяется.

Законопроектом уточняется состав полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который обеспечивает организацию действенного контроля за результативным использованием бюджетных средств не только казенными учреждениями, но и бюджетными и автономными учреждениями, а также иными организациями, получающими бюджетные средства в формах субсидий, инвестиций, участия в капитале.

Кроме того, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будут осуществлять контроль за соблюдением юридическими лицами (подрядчиками) условий государственных (муниципальных) контрактов, что позволит применять к ним административную ответственность за нарушение таких условий.

Законопроектом регулируется состав бюджетного нарушения, выраженный в нарушении условий использования бюджетных средств, а также бюджетная мера принуждения за него. Данный состав нарушения может быть установлен в отношении администратора расходов бюджета, оплатившего денежные обязательства за счет средств бюджета, не соответствующие доведенным до него бюджетным ассигнованиям, лимитам бюджетных обязательств, бюджетной смете, а также положениям нормативных правовых актов, обусловливающих возникновение расходных обязательств, и (или) устанавливающих порядок и условия предоставления средств из бюджета.

В данном случае, принципиальным отличием от используемого в настоящее время понятия "нецелевое использование бюджетных средств" является то, что действия администратора расходов бюджета, нарушающие положения отраслевых нормативных правовых актов, не отнесенных к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, но вместе с тем, определяющим нормативы формирования расходов в различных (отраслевых) сферах деятельности, приводящие к увеличению расходов бюджетных средств, квалифицируются как бюджетные нарушения.

При выявлении фактов нарушений условий использования бюджетных средств, будут вводиться жесткие условия санкционирования оплаты денежных обязательств нарушителей, осуществляемого органами Федерального казначейства.

В Кодекс также внесены поправки, подчеркивающие, что при установлении органом государственного финансового контроля нарушений, в обязательном порядке применяется бюджетная мера принуждения. При этом при фиксации нарушений с бюджетными кредитами главным администратором источников финансирования дефицита бюджета применяются иные меры и санкции, в частности, взыскание штрафов по соглашениям о кредитах.

О порядке введения в действие

Порядок введения в действие Кодекса будет определен в отдельном проекте федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В целях создания надлежащих условий для применения новой редакции Кодекса предлагается:

1) в 2016 году предлагается ввести положения, которые позволят подготовить проекты бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов (на 2017 год) в соответствии с требованиями новой редакции Кодекса;

2) с 1 января 2017 года осуществлять исполнение бюджетов с учетом требований новой редакции Кодекса;

3) с 2019 года ввести систему показателей оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации.

Влияние законопроекта на жизнь граждан

Вводимые новации направлены на совершенствование бюджетных правоотношений, в которых конкретные граждане не участвуют.

Вместе с тем новая редакция Кодекса направлена на развитие открытости бюджетного процесса и информированности граждан о бюджете и бюджетном процессе.

Также в Кодексе расширены нормы о безусловном исполнении публично-правовым образованием действующих расходных обязательств (особенно публичных нормативных обязательств, связанных с выплатами бюджетных средств физическим лицам).

Предлагаемые нормы по реформированию системы бюджетных платежей направлены на более комфортное осуществление оплаты государственных (муниципальных) услуг гражданами и организациями.

Устаревшая структура Кодекса затрудняет его использование как гражданами и организациями, так и государственными (муниципальными) органами. В связи с этим, законопроект предусматривает новую структуру Кодекса, исключая утратившие силу нормы. Указанные изменения будут способствовать удобству применения Кодекса.