Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" в части регулирования отношений между организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и иными владельцами объектов, относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети" (подготовлен Минэнерго России 11.02.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" в части регулирования отношений между организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и иными владельцами объектов, относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети"
(подготовлен Минэнерго России 11.02.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" (далее - законопроект) подготовлен в целях совершенствования на законодательном уровне правового регулирования отношений, связанных с использованием объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть (далее - ЕНЭС) для оказания услуг по передаче электрической энергии.

Необходимость внесения изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" обусловлена несовершенством текущего нормативного регулирования. За период действия норм статей 7 и 8 Федерального закона "Об электроэнергетике", закрепляющих механизм ограничения прав владельцев объектов ЕНЭС, при урегулировании организацией по управлению ЕНЭС отношений с такими владельцами, на практике было выявлено значительное количество проблем. Указанные проблемы связаны, как с сущностью самого механизма ограничения прав, отраженной в законе, так и с качеством проработки правовых норм, обеспечивающих реализацию законодательных положений.

К таким проблемам в частности относятся:

1) Неоднозначность законодательных предписаний относительно цены договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, относящихся к ЕНЭС:

а) В настоящее время в соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" установлены требования к порядку определения вышеуказанной цены, однако отсутствует указание на то, что для её определения обязательно должен использоваться тариф на услуги по передаче электрической энергии, установленный для владельца объекта ЕНЭС, в отношении которого заключается соответствующий договор. Такого рода требования имеют место только на подзаконном уровне. Вместе с тем, при практической реализации законодательных предписаний, установленных в пункте 3 статьи 8 Федерального закона "Об электроэнергетике", возникают споры (в том числе судебные) между организацией по управлению ЕНЭС и владельцами объектов ЕНЭС относительно допустимости расчета и применения платы по договору о порядке использования только на основании норм закона (как акта имеющего приоритет по отношению к подзаконным актам) до утверждения соответствующего тарифа на услуги по передаче электрической энергии.

б) Законодательные положения фактически предусматривают, что цена является обязательным условием договора о порядке использования объектов ЕНЭС. В тоже время денежные обязательства в рамках такого договора должны возникать только в случае если на его основании организации по управлению ЕНЭС были переданы права на заключение договоров оказания услуг по передаче электрической энергии. Вместе с тем, нормы пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об электроэнергетике" предусматривают, что могут быть случаи, когда вышеуказанные права реализуются собственником объекта ЕНЭС самостоятельно и, соответственно, в таких случаях договор о порядке использования должен быть безвозмездным и не может предусматривать условие о цене.

2) Отсутствие законодательных оснований для реализации единой технической политики в сфере строительства, реконструкции и эксплуатации объектов ЕНЭС.

Основной задачей, которую призван решить механизм ограничения прав владельцев объектов ЕНЭС является обеспечение надежного функционирования ЕНЭС, как основного технологического "ядра" ЕЭС России. Однако в настоящее время в пункте 2 статьи 7 Федерального закона "Об электроэнергетике" ограничение прав владельце объектов ЕНЭС в части их использования без согласования не является достаточным для предъявления каких - либо конкретных требований к порядке эксплуатации таких объектов. Урегулирование вопросов, касающихся технической политики, реализуемой при эксплуатации объекта ЕНЭС, на подзаконном уровне отнесено к условиям договора о порядке использования такого объекта, которые должны определяться по соглашению сторон. В результате к одним из существенных разногласий, возникающих на практике при заключении соответствующих договоров, относятся те, которые связаны с определение в договоре требований, обязательных для владельца объекта ЕНЭС при его эксплуатации, реконструкции и модернизации.

Следует отметить, что подконтрольность государству организации по управлению ЕНЭС обуславливает то, что реализуемая ей техническая политика обеспечивает надлежащий уровень надежности функционирования ЕНЭС и ЕЭС России в целом. Поскольку объекты ЕНЭС, принадлежащие иным, чем указанная организация, лицам функционируют в рамках единой системы, условия их эксплуатации не должны существенно отличаться о тех, которые обеспечиваются организацией по управлению ЕНЭС в отношении принадлежащих ей объектов. В противном случае, будут возникать дополнительные риски возникновении аварийных ситуаций, развитие которых может повлиять на режимы работы всей энергосистемы.

В связи с этим, на законодательном уровне требуется прямо предусмотреть обязательность единства условий эксплуатации всех объектов ЕНЭС, реальным механизмом обеспечения которого должен стать договор о порядке использования объектов ЕНЭС.

3) Неурегулированность порядка перехода прав и обязанностей по договору о порядке использования объектов ЕНЭС в случае передачи прав владения такими объектами.

Существующее нормативное регулирование не предусматривает каких-либо специальных правил о переходе прав и обязанностей по договору о порядке использования к новому владельцу объекта электросетевого хозяйства, в отношении которого заключен такой договор. Таким образом, при переходе прав владения на соответствующий объект организации по управлению ЕНЭС потребуется заключить новый договор о порядке использования с новым владельцем объекта. В связи с тем, что на практике при заключении договоров о порядке использования возникают существенные разногласия, требующие зачастую судебного разбирательства, которое может занять до одного года, передача прав на объект может быть связана с возникновением периода времени, в течение которого отношения с новым владельцем объекта не будут урегулированы надлежащим образом. В случаях, когда по договору о порядке использования передавались права заключения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, такого рода неурегулированность будет означать необходимость расторжения договоров оказании услуг по передаче электрической энергии, заключенных организацией по управлению ЕНЭС с потребителями, энергопринимающие устройства которых присоединены к объекту. При этом новый владелец объекта также не сможет оказывать услуги таким потребителям в виду законодательного ограничения его прав.

В результате будет "искусственно" создана ситуация бездоговорного потребления услуг по передаче электрической энергии, в следствии которой потребуется полное ограничение режима потребления соответствующих энергопринимающих устройств и взыскания.

Для предотвращения такого рода рисков необходимо законодательно закрепленный механизм, который бы позволил обеспечить перемену лиц в обязательствах, предусмотренных договором о порядке использования без возникновения "разрыва" в их исполнении.

4) Отсутствие корреляции механизма ограничения прав владельцев ЕНЭС с механизмом аренды "последний мили".

В настоящее время в соответствии с пунктами 6-11 статьи 8 Федерального закона "Об электроэнергетике" допускается применение механизма аренды "последней мили" в отдельных регионах вплоть до 2029 года. Данный механизм предусматривает, что объекты организации по управлению ЕНЭС передаются в аренду территориальным сетевым организациям для использования их при оказании услуг по передаче электрической энергии. В то же время, с точки зрения буквального толкования требований пункта 2 статьи 7 указанного федерального закона, территориальные сетевые организации, ставшие владельцами объектов организации по управлению ЕНЭС на основании договоров аренды "последней мили", могут быть отнесены к числу владельцев объектов ЕНЭС права которых (в том числе на заключение договоров оказания услуг) ограничены. Таким образом, действующая редакция законодательных норм, по сути, исключает одновременное использование механизма аренды "последней мили" и механизма ограничения прав владельцев объектов ЕНЭС. В связи с этим необходимы соответствующие изъятия из обязательных требований по заключению договоров о порядке использования, предусматривающие возможность не ограничивать права территориальных сетевых организаций в отношении объектов ЕНЭС "последней мили".

Все вышеперечисленные проблемы привели к тому, что договоры о порядке использования объектов ЕНЭС так и не стали до настоящего времени действенным механизмом обеспечения единства управления ЕНЭС. Так на текущий момент организации по управлению ЕНЭС удалось урегулировать отношения только с 18 владельцами объектов ЕНЭС, в то время как общее число владельцев объектов электросетевого хозяйства, соответствующих критериям отнесения к ЕНЭС составляет более 120 и им принадлежит порядка 590 объектов электросетевого хозяйства (из них в реестр объектов ЕНЭС включены 233 объекта, принадлежащих 53 владельцам).

С учетом сложившейся проблематики законопроект предусматривает внесение следующих изменений в законодательство:

закрепление оснований для применения единой технической политики при строительстве реконструкции и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС в виде дополнительного ограничения прав владельцев таких объектов, что позволит повысить надежность функционирования ЕНЭС как базисной основы всей электроэнергетической инфраструктуры;

привязка цены договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, относящихся к ЕНЭС к тарифам, устанавливаемым для владельцев таких объектов, что исключит возможности для "манипулирования" нормами закона, которые сейчас определяют составляющие указанной цены;

конкретизация субъектного состава лиц, с которым должны заключаться договоры о порядке использования (только фактические владельцы), а также определение порядка перехода права и обязанностей по таким договорам в случае перехода прав на соответствующие объекты ЕНЭС, что существенно упростит процедуру заключения договоров и снизит риски возникновения споров с новыми владельцами объектов ЕНЭС;

уточнение, что договоры о порядке использования не заключаются в отношении тех объектов ЕНЭС которые переданы в аренду территориальным сетевым организациям в рамках механизма аренды "последней мили" в целях устранения имеющегося на настоящий момент законодательного пробела, в связи с которым организация по управлению ЕНЭС может быть вынуждена заключить договоры в отношении её собственных объектов, переданных в аренду;

фиксация случаев, когда договор о порядке использования может быть безвозмездным (при сохранении владельцем объекта ЕНЭС прав на заключение договоров оказания услуг).