Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона"Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 17.11.2015) (N 1490-ОФ/Д26и от 26.01.2016)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона"Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(N 1490-ОФ/Д26и от 26.01.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 6.1 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет), подготовленного разработчиком, в настоящее время между владельцами автомобильных дорог и владельцами железнодорожных путей, а также контрольными органами возникают разногласия в вопросах границ ответственности за содержание и ремонт конкретных мест проезжих частей железнодорожных переездов. По мнению разработчика, действующим законодательством Российской Федерации в области дорожного хозяйства и железнодорожного транспорта не до конца урегулированы указанные вопросы. Проект акта подготовлен в целях разрешения указанных вопросов.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета, подготовленного разработчиком, действие проекта акта будет распространяться на владельцев автомобильных дорог и владельцев железнодорожных путей, без их количественной оценки.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета выявлено, что Правила проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 16 октября 2015 г. по 6 ноября 2015 г., а также доработанного проекта акта и сводного отчета в период с 11 ноября 2015 г. по 8 декабря 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу:

http://regulation.gov.ru/project#npa=40996.

Замечаний по проекту акта не поступило.

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия с 11 по 15 января 2016 г. Минэкономразвития России проведены публичные консультации*(1) по проекту акта. В ходе проведенных публичных консультаций дополнительно были получены позиции Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", АО "Федеральная грузовая компания", Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству, Администрации Владимирской области, Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, Министерства экономического развития Иркутской области, Министерства экономического развития Кировской области, Управления дорог и транспорта Липецкой области, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, Государственного комитета Псковской области по транспорту, Министерства экономического развития и торговли Рязанской области, Министерства транспорта и связи Чеченской республики, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской республики.

Замечания участников публичных консультаций по предлагаемому регулированию учтены в настоящем заключении.

В настоящее время статьей 21 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257) разграничены зоны ответственности владельцев железнодорожных и автомобильных путей при пересечении автомобильных дорог железнодорожными путями. При этом для владельцев железнодорожных путей установлена обязанность содержать участки автомобильных дорог, расположенные в границах железнодорожных переездов (до шлагбаума или при отсутствии шлагбаума на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования).

Проектируемым регулированием предлагается сократить зону ответственности владельцев железнодорожных путей в части установления обязанности содержания проезжей части только от начала шпал ближнего рельса (или от начала резинокордового покрытия) до окончания шпал дальнего рельса (или до окончания соответствующего резинокордового покрытия).

Одновременно обязанность по содержанию и ремонту проезжей части участков автомобильных дорог на подходах к железнодорожным переездам до начала шпал ближнего рельса (или до начала резинокордового покрытия) возлагается на владельцев автомобильных дорог.

Согласно представленным позициям субъектов предпринимательской и иной деятельности принятие проекта акта обусловит необходимость для собственника автомобильной дороги привлечения значительного объема дополнительных средств для приведения в нормативное состояние участков автомобильных дорог на подходах к существующим железнодорожным переездам и дальнейшего их обслуживания, поскольку в настоящее время дорожное покрытие на большинстве железнодорожных переездов имеет состояние не соответствующее требованиям действующих нормативных документов, а именно "Условиям эксплуатации железнодорожных переездов", утвержденных приказом Минтранса России от 31 июля 2015 г. N 237, например:

- на протяжении не менее 10 м от крайнего рельса автомобильные дороги в продольном профиле не имеют горизонтальных площадок;

- на подходах к железнодорожному переезду автомобильных грунтовых дорог отсутствует твердое покрытие;

- ширина проезжей части железнодорожных переездов не равна ширине проезжей части автомобильных дорог;

- на подходах к железнодорожным переездам со стороны автомобильных дорог отсутствуют, или установлены с нарушением, технические средства организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения.

Кроме того, учитывая, что с 1 января 2015 г. вступил в силу Технический регламент Таможенного союза (ТР ТС 014/2011) "Безопасность автомобильных дорог" все автомобильные дороги должны быть приведены в соответствие с нормативными требованиями указанного технического регламента.

Фактически, проблемой, на разрешение которой направлен проект акта, является не должное исполнение в отдельных случаях обязанности владельцев железнодорожных путей по содержанию участков автомобильных дорог, предусмотренной действующей редакцией Закона N 257-ФЗ. При этом в ряде позиций, направленных в Минэкономразвития России, отмечалась как достаточность определенности действующего регулирования, так и целесообразность распространение на владельцев железнодорожных путей обязанности по содержанию участков автомобильных дорог, лежащих в полосе отвода железных дорог.

Концептуально поддерживая необходимость упорядочения общественных отношений в данной сфере деятельности на основе взаимного учета интересов сторон Минэкономразвития России считает необходимым отметить следующие замечания по предлагаемому регулированию.

1. Предполагаемые для передачи в содержание владельцам автомобильных дорог участки находятся в полосе отвода железной дороги. В свою очередь автомобильные дороги являются федеральной, региональной и муниципальной или частной собственностью. Для обеспечения возможности финансирования, в том числе бюджетного финансирования расходов на содержание и ремонт этих участков необходимо четкое разграничение собственности в пределах железнодорожного переезда, разделение земельных участков полосы отвода железной дороги и выделение из них земельных участков под полосу отвода автомобильной дороги в целях регистрации прав на участки автомобильных дорог, а также постановка земельных участков на балансы, как и принятие новых обязательств по уплате соответствующих налогов.

Проведение мероприятий по уточнению собственника повлекут рост дополнительных затрат бюджетов всех уровней, а также расходов прочих собственников автомобильных дорог.

Поскольку указанные участки автомобильных дорог расположены в полосе отвода железных дорог полагаем целесообразным предусмотреть непосредственно в проекте акта положения, регламентирующие порядок взаимодействия владельцев автомобильных и железных дорог, процедуры согласования при проектировании, строительстве, ремонте и выполнении иных мероприятий*(2) по содержанию проезжей части данных участков автомобильных дорог. Кроме того отмечаем, что владельцы железнодорожных путей должны будут согласовывать с владельцами автомобильных дорог мероприятия по ремонту и обслуживанию принадлежащих им устройств.

2. Представленная редакция проекта акта допускает неоднозначное толкование обязанностей по содержанию участков автомобильных дорог в случае пересечения автомобильных дорог многопутными железнодорожными путями, например, на подъездах к крупным железнодорожным узлам. В частности не ясно, что считать дальним рельсом при пересечении, например, четырех железнодорожных путей на одном переезде, то есть будет ли это второй рельс или восьмой. При этом само понятие дальний рельс нормативными документами не закреплено.

3. Кроме того, разработчиком не указано, что относится к устройствам в проекте акта (шлагбаум, светофорная сигнализация, устройство заграждения переезда, дорожные знаки (устанавливаемые при наличии светофорной сигнализации на одну опору со светофором), сигнальные столбики на подходах к железнодорожным переездам (с обеих сторон переезда на участке от 2,5 м до 16,0 м от крайних рельсов, через каждые 1,5 м), пешеходные переходы через железнодорожные пути и другие технические средства). Также в действующем правом поле не определены термины "начало шпал ближнего рельса", "окончание шпал дальнего рельса", "начало резинокордового покрытия", "окончание резинокордового покрытия".

По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности, неопределенность указанных терминов не позволяет однозначно толковать положения проект акта.

4. Необходимо учитывать, что в большинстве случаев собственниками автомобильных дорог являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления, на территории которых они расположены. При этом в случае принятия проекта акта обязанность по содержанию

участков автомобильных дорог на подходах к железнодорожным переездам будет возложена на них.

Обращаем внимание на то, что в случае принятия проекта акта для указанных публично-правовых образований тем самым устанавливаются новые расходные обязательства.

Если ориентировочно оценить количество железнодорожных переездов в Российской Федерации в величину порядка 11 тысяч, из которых около 30 % (или порядка 3300) оснащены шлагбаумами, то на один железнодорожный переезд, не оснащенный шлагбаумами, будет приходиться 20 м участков дорог, которые необходимо содержать, или в целом 7700*20 = 154000 м или 154 км. В свою очередь при установке двух шлагбаумов на расстоянии 5 м от ближнего рельса на один железнодорожный переезд потребуется содержание 10 м дорог или в целом 3300*10 = 33000 м или 33 км. Суммарно 154 км + 33 км составят 187 км.

Если ориентировочно оценить стоимость строительства 1 км дороги III класса в среднем в 44.8 млн. рублей*(3), а также учесть, что по информации субъектов предпринимательской деятельности, участки автодорог, непосредственно прилегающие к железнодорожным переездам, находятся в состоянии, требующем уже не ремонта, а нового строительства, суммарные расходы могут составить 44.8*187 = 8377,6 млн. рублей.

При этом частью 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Указанные нормы в проекте акта не содержатся. В их отсутствие регулирование, предлагаемое проектом акта, и, фактически, заключающееся в перенесении обязанности несения указанных расходов с владельцев железнодорожных путей на бюджетную систему Российской Федерации не поддерживается.

При этом необходимо отметить, что указанные выше возможные расходы бюджетной системы Российской Федерации ни проектом акта, ни сопроводительными материалами к нему не учитываются*(4) и не раскрываются.

5. Кроме того, осуществление содержания и проведение ремонта таких участков автодорог в соответствии с действующим законодательством осуществляются с обязательным проведением конкурсных процедур при финансировании из средств соответствующих бюджетов.

При этом действующим законодательством не предусмотрена возможность передачи обязательств органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на осуществление собственных полномочий третьим лицам, не относящимся к органам власти.

Таким образом, инициатива разработчика о передаче обязательств по содержанию участков дорог на железнодорожных переездах может быть труднореализуема на практике без внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о соответствующих бюджетах.

6. Немаловажной проблемой регулирования является наличие не инвентаризированных железнодорожных переездов и примыкающих к ним участков автомобильных дорог. Судебная практика подтверждает, что этот вопрос до сих пор не урегулирован и является предметом судебных разбирательств*(5). Таким образом, без проведения инвентаризации всех железнодорожных переездов на предмет определения их собственников и фактического состояния, согласиться с позицией разработчика, что предлагаемым регулированием решается проблема разграничения ответственности за содержание и ремонт конкретных мест проезжих частей железнодорожных переездов не считаем возможным.

С учетом изложенного по результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы недостаточно;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Минэкономразвития России от 11 января 2016 г. N Д26и-1090.

*(2) Дорожное покрытие для беспрепятственного проезда автотранспорта через железнодорожные пути должно вплотную (с определенными допусками) примыкать к головке рельса с внешней стороны и находиться практически на одном уровне с ней. Таким образом, визуальное определение "начала (окончания) шпал ближнего (дальнего) рельса" без вскрытия дорожного полотна затруднительно.

*(3) Указанная сумма не содержится в нормативных документах и получена методом сравнения ценовых показателей в данной сфере деятельности, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

*(4) В разделе 9 сводного отчета указано, что соответствующие расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разработчиком не предполагаются.

*(5) Например, решение Арбитражного суда Костромской области от 12 февраля 2012 г. по делу N А31-8469/2011.