Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "О внесении изменений в приказ МЧС России от 29 ноября 2013 г. N 765 Об утверждении Порядка создания вспомогательных горноспасательных команд" (подготовлен МЧС России 28.01.2016) (от 2 марта 2016 г. N 43-1014-31)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "О внесении изменений в приказ МЧС России от 29 ноября 2013 г. N 765 Об утверждении Порядка создания вспомогательных горноспасательных команд"
(от 2 марта 2016 г. N 43-1014-31)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от МЧС России (далее - разработчик) проект приказа МЧС России "О внесении изменений в Порядок создания вспомогательных горноспасательных команд, утвержденный приказом МЧС России от 21 ноября 2013 г. N 765" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 27 ноября по 10 декабря 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 28 января по 26 февраля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/11-15/00042849).

Приказ МЧС России от 29 ноября 2013 г. N 765 "Об утверждении Порядка создания вспомогательных горноспасательных команд"*(1) (далее - Приказ N 765, Порядок создания ВГК соответственно) устанавливает порядок создания вспомогательных горноспасательных команд (далее - ВГК) организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты I и II классов опасности (далее - ОПО I и II классов), на которых ведутся горные работы.

Ранее Минэкономразвития России была проведена экспертиза Приказа N 765 (заключение об экспертизе от 28 мая 2015 г. N 13803-ОФ/Д26и) (далее - заключение об экспертизе), по результатам которой в рассматриваемом приказе были выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и иной экономической деятельности и приводящие к возникновению необоснованных расходов горнорудной промышленности. В связи с этим письмом от 26 июня 2015 г. N 17073-ОФ/Д26и Минэкономразвития России внесло в Минюст России предложение об изменении отдельных положений Приказа N 765 и статьи 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в соответствии с выводами, изложенными в заключении об экспертизе.

Таким образом, на основании вышеизложенного, а также согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) основанием для разработки проекта акта является предписание Минюста России об изменении нормативного правового акта, представленное в адрес МЧС России письмом от 23 ноября 2015 г. N 01/136009-АК.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 14 по 21 марта 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции РСПП, ФАУ "Главгосэкспертиза России", ФГУП "ВГСЧ", ПАО "Северсталь", ООО УК "Мечел-Майнинг", ОАО "СУЭК-Кузбасс", ПАО УК "Южный Кузбасс", АО "СДС-Уголь", АО ХК "Якутуголь", ПАО "Уралкалий", ПАО "Алроса", АО "Промышленная безопасность", АО "Олкон", ОАО "Коршуновский ГОК", АО "Прииск Соловьевский", АО "Карельский окатыш", ПАО "ППГХО", ОАО "Боксит Тимана", ООО УК "Золотые проекты", ЗАО "Рудник "Западная Ключи", ООО "Березовский рудник", ООО "Дарасунский рудник", ООО ТД "Гарсонуйский ГОК", ООО "УК "Кварц", ООО "Байкалруд", ООО "Гарсонуйский рудник", а также АО "Ковдорский горно-обогатительный комбинат", в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях содержатся риски, способные привести к негативным последствиям.

Учитывая поступившие позиции участников публичных консультаций, Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость совершенствования законодательства в сфере безопасности горных работ на опасных производственных объектах I и II классов опасности, в том числе в части создания и оснащения ВГК для локализации и ликвидации последствий аварии в начальный период ее возникновения и оказания содействия прибывшим профессиональным аварийно-спасательным службам (формированиям), результативность которых уже доказана на практике*(2).

Вместе с тем считаем необходимым дополнительно отметить, что в целях снижения уровня смертельного травматизма на начальной стадии возникновения аварии возможны иные варианты достижения большей эффективности проводимых мероприятий при меньших затратах субъектов предпринимательской деятельности в соответствии с предложениями предприятий горнодобывающей отрасли (прилагаются).

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений в отношении проекта акта, могут быть представлены следующие замечания:

1. Пунктом 1 проекта акта разработчик предлагает изложить пункт 6 Порядка создания ВГК в следующей редакции:

"6. Количество членов ВГК определяется руководителем организации в зависимости от способа ведения горных работ и времени прибытия профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований к месту аварии.".

Согласно пункту 2 проекта акта разработчик также предлагает дополнить Порядок создания ВГК новыми положениями, а именно подпунктами 6.1 и 6.2 следующего содержания:

"6.1. На объектах ведения подземных горных работ численность членов ВГК должна обеспечивать:

прибытие к месту аварии со стороны свежей струи воздуха, с учетом расстановки по рабочим местам и сменам, не менее двух членов ВГК в течение тридцати минут с момента получения задания или сообщения об аварии, при невозможности прибытия за это время к месту аварии профессионального аварийно-спасательного формирования, профессиональной аварийно-спасательной службы;

сбор не менее одного отделения из членов ВГК в течение одного часа с момента сообщения об аварии, при невозможности прибытия за это время на опасный производственный объект профессионального аварийно-спасательного формирования, профессиональной аварийно-спасательной службы;

сбор не менее одного отделения из членов ВГК в течение двух часов с момента сообщения об аварии, независимо от времени прибытия на опасный производственный объект профессионального аварийно-спасательного формирования, профессиональной аварийно-спасательной службы.

При этом на шахтах угольной промышленности общее количество членов ВГК должно составлять не менее 10 % от числа работников, занятых на подземных горных работах.

6.2. На объектах ведения открытых горных работ количество членов ВГК должно обеспечивать:

наличие не менее двух членов ВГК в смену, при невозможности прибытия к месту аварии профессионального аварийно-спасательного формирования, профессиональной аварийно-спасательной службы в течение одного часа с момента получения задания или сообщения об аварии;

сбор не менее одного отделения из членов ВГК в течение двух часов с момента сообщения об аварии, независимо от времени прибытия на опасный производственный объект профессионального аварийно-спасательного формирования, профессиональной аварийно-спасательной службы.".

Проектируемыми подпунктами 6.1 и 6.2 Порядка создания ВГК (пункт 2 проекта акта) расчет численности и расстановка по рабочим местам членов ВГК разработчиком ставится в зависимость от возможности прибытия профессиональных аварийно-спасательных формирований (далее - ПАСФ) к месту аварии или на опасный производственный объект (далее - ОПО) в течение 30 минут, 1 часа, более 1 часа с момента получения задания или сообщения об аварии.

При этом необходимо отметить, что по результатам экспертизы нормативного акта согласно разделу 6 заключения об экспертизе Приказа N 765 Минэкономразвития России были сделаны выводы о необходимости внесения в пункт 6 Порядка создания ВГК следующих изменений:

1) Дополнить Приказ N 765 нормой о том, что при создании ВГК учитываются наличие и возможности профессиональных аварийно-спасательных служб (формирований), обслуживающих организации, эксплуатирующие ОПО I и II классов, на которых ведутся горные работы подземным способом (за исключением шахт угольной промышленности).

2) Включить в Приказ N 765 положение о том, что численность и расстановка членов ВГК определяется организациями, эксплуатирующими ОПО I и II классов, на которых ведутся горные работы подземным способом (за исключением шахт угольной промышленности), исходя из возложенных на них задач планами мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах.

Учитывая вышеизложенное, считаем, что требование подпункта 2 пункта 6 заключения об экспертизе, согласно которому численность и расстановка членов ВГК определяется организациями, эксплуатирующими ОПО, на которых ведутся горные работы подземным способом (за исключением шахт угольной промышленности), исходя из возложенных на них задач планами мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО, разработчиком не выполнено.

В связи с этим, считаем, что проект акта противоречит действующему на сегодняшний день законодательству Российской Федерации, а именно статье 14 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ), статье 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), статье 13 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - Федеральный закон N 151-ФЗ), а также пункту 10 Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. N 730 (далее - Положение о ПМЛА), в соответствии с которыми в обязанности организаций, эксплуатирующих ОПО, входит определение достаточного количества сил и средств, используемых для локализации и ликвидации аварий на объекте (ПАСФ и ВГК), действий ПАСФ и ВГК, а также необходимости привлечения ПАСФ. Время прибытия на ОПО и к месту аварии ПАСФ и ВГК, а также расстановка членов ВГК, устанавливаются Планом мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО (далее - ПМЛА) в соответствии с Федеральным законом N 151-ФЗ и Положением о ПМЛА. Соответственно, необходимое количество членов ВГК в организации должно определяться исходя из ПМЛА, предусматривающего достаточное количество сил и средств ПАСФ и ВГК, их соответствие задачам по локализации и ликвидации аварий, а также состав, дислокацию и порядок действий ПАСФ и ВГК.

В связи с вышеизложенным, пункт 2 проекта акта согласно которому разработчик предлагает дополнить Порядок создания ВГК подпунктами 6.1 и 6.2 из представленной редакции считаем необходимым исключить.

2. Предлагаемой редакцией проектируемых подпунктов 6.1 и 6.2 Порядка создания ВГК (пункт 2 проекта акта), как начальная точка отсчета времени прибытия спасателей (момент получения задания или сообщения об аварии), так и конечная точка отсчета времени прибытия спасателей (момент прибытия к месту аварии) указаны неоднозначно и содержат неопределенность.

Во-первых, указываемые в проекте акта момент получения задания ВГК или ПАСФ и момент сообщения об аварии ВГК или ПАСФ могут значительно различаться по времени, а во-вторых, используемое в проекте акта понятие "место аварии" не определено действующим законодательством.

Также в предлагаемой редакции подпунктов 6.1 и 6.2 разработчиком не указывается место сбора отделения ВГК (на командном пункте, на подземном или поверхностном пункте ВГК или в какой-либо другой точке).

Время прибытия ПАСФ к месту аварии по ряду объективных причин до настоящего времени не нормировалось, не отражалось в каких-либо документах, регламентирующих деятельность ПАСФ. Точно определить норму времени прибытия спасателей к месту аварии не представляется возможным, так как масштабы аварий могут быть разнообразными и могут возникнуть условия, не позволяющие вовремя прибыть к месту аварии по маршруту, определенному ПМЛА (невозможность прохода по маршруту по причине, например, обрушения или затопления горных выработок, изменения направления движения воздуха на отдельных участках, сопровождающегося наличием непригодной для дыхания атмосферы, задымленности и повышенной температуры рудничного воздуха).

В отношении выполнения аварийно-спасательных работ подразделениями пожарной охраны установлено, что прибытие первого подразделения пожарной охраны предполагается к месту вызова, то есть в отношении промышленных предприятий - непосредственно к ОПО, а не к месту пожара (очага возгорания), находящегося внутри ОПО (статья 76 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

Учитывая вышеизложенное, считаем, что введение норм времени для ПАСФ и ВГК без возможности однозначного определения начальной и конечной точек отсчета времени устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие дискреционные полномочия, приводит к коррупциогенным факторам и возникновению не вполне обоснованной ответственности руководителя ОПО и исполнителей, в том числе уголовной.

Таким образом, представляется целесообразным использовать в проекте акта общепринятый для горнорудной отрасли показатель "время прибытия от места дислокации ПАСС(Ф) до командного пункта (оперативного штаба), расположенного на объекте ведения горных работ".

2.1 Абзацем 3 подпункта 6.1 Порядка создания ВГК (пункт 2 проекта акта) проектируется требование по сбору не менее одного отделения ВГК в течение одного часа с момента получения задания или сообщения об аварии, при невозможности прибытия ПАСФ за это время на ОПО.

Однако в сводном отчете к проекту акта разработчиком не приводится обоснования установления нормы времени - в течение одного часа. Также не произведена оценка эффективности и достаточности предлагаемой нормы. Для спасения людей в непригодной для дыхания атмосфере, учитывая гарантированный срок защитного действия изолирующих самоспасателей, используемых работниками на подземных горных работах, отделение ПАСФ или отделение ВГК должно прибыть к застигнутым аварией в течении 60 минут. При соблюдении нормы по сбору отделения ВГК в течение одного часа, время прибытия этого отделения ВГК к месту нахождения людей в непригодной для дыхания атмосфере может составить от 1,5 и более часов (с учетом времени на выдачу задания и следования отделения ВГК к месту нахождения людей). Таким образом, людям, находящимся в непригодной для дыхания атмосфере, может быть не оказана помощь в течение 1,5 и более часов, что значительно увеличивает риск получения травмы или гибели этих людей.

Кроме того, учитывая основные принципы деятельности аварийно-спасательных служб и спасателей, такие как принципы оправданного риска, установленные статьей 3 Федерального закона N 151-ФЗ, ВГК могут выполнять только те работы по локализации и ликвидации аварии, выполнению которых они обучены и для выполнения которых имеют соответствующее техническое оснащение. Теоретическая и практическая подготовка членов ВГК, их оснащенность и готовность к оперативному реагированию на аварию и проведению горноспасательных работ по спасению людей, локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО значительно ниже, чем у спасателей ПАСФ.

2.2 Абзацем 5 подпункта 6.1 Порядка создания ВГК (пункт 2 проекта акта) проектируется положение, согласно которому "на шахтах угольной промышленности общее количество членов ВГК должно составлять не менее 10 % от числа работников, занятых на подземных горных работах". Считаем, что данное требование противоречит положениям, предусмотренным в новой редакции пункта 6 Порядка создания ВГК (пункт 1 проекта акта), согласно которым количество членов ВГК определяется руководителем организации в зависимости от способа ведения горных работ и времени прибытия ПАСФ к месту аварии.

В связи с вышеуказанным, представленная редакция проекта акта требует доработки и учета замечаний, изложенных в настоящем заключении.

3. По результатам согласительного совещания в Минэкономразвития России по итогам проведения экспертизы Приказа N 765, состоявшегося 31 июля 2015 г. с участием представителей горнорудных компаний и МЧС России, горнодобывающие организации подготовили консолидированные предложения по критериям определения минимальной численности ВГК, которые были направлены Минэкономразвития России в адрес МЧС России письмом от 3 сентября 2015 г. N 24295-ОФ/Д26и.

Учитывая вышеуказанное, основываясь на консолидированной позиции горнорудных организаций, Минэкономразвития России считает необходимым рекомендовать разработчику дополнительно проработать вопрос о включении в доработанную редакцию проекта акта предложений, изложенных в приложении к настоящему заключению.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

Департамент оценки регулирующего воздействия

О.В. Фомичев

-------------------------------------------

*(1) Зарегистрирован Минюстом России 30 декабря 2013 г. N 30896.

*(2) Согласно справочным материалам, подготовленным Ростехнадзором к совещанию у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева состоявшегося 4 апреля 2016 г. в городе Новокузнецке по вопросу состояния и перспективах развития угольной промышленности, в начальной стадии аварии на шахте "Северная" членами ВГК в респираторах была оказана помощь застигнутому аварией проходчику предприятия. Члены команды вывели пострадавшего из загазированной атмосферы на свежую струю. Также согласно справочным материалам 14 марта 2016 г. на шахте "им. В.Д. Ялевского" произошло возгорание метана в очистном забое, которое было ликвидировано членами ВГК в начальной стадии аварии, что предотвратило развитие чрезвычайной ситуации.