Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О некоторых вопросах упразднения федеральных органов исполнительной власти" (подготовлен Минфином России 29.04.2016)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О некоторых вопросах упразднения федеральных органов исполнительной власти"
(подготовлен Минфином России 29.04.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Основания разработки проекта постановления.

Проект постановления Правительства Российской Федерации "О некоторых вопросах упразднения федеральных органов исполнительной власти" (далее - проект постановления) разработан в целях исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 30 марта 2016 г. N ДК-П13-1749 с учетом позиций Счетной палаты Российской Федерации, изложенных в заключении от 25 мая 2015 г. N 01-1537/13-04 и письме от 25 марта 2016 г. N 01-777/13-02.

Правовым основанием принятия Правительством Российской Федерации постановления, регулирующего вопросы упразднения федеральных органов исполнительной власти, являются закрепленные в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" полномочия Правительства Российской Федерации по руководству работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролю их деятельности и распределению функций между федеральными органами исполнительной власти (статья 12), а также обеспечению единства системы исполнительной власти в Российской Федерации (статья 13).

2. Место проекта постановления в системе действующих нормативных правовых актов Российской Федерации.

Положения проекта постановления относятся к административному, бюджетному законодательству. Положения проекта постановления регулируют гражданско-правовые отношения лишь в той степени, в которой они не урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), и обусловлены наличием публично-правового статуса ликвидируемого юридического лица.

Отношения, возникающие в связи с упразднением федеральных органов исполнительной власти, в настоящее время урегулированы частично. Так, положениями ГК РФ урегулирована процедура ликвидации юридических лиц, положениями Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Трудового кодекса Российской Федерации урегулировано прекращение служебных (трудовых) отношений в связи с сокращением должностей государственной гражданской службы (должностей работников) и упразднением федерального органа исполнительной власти, обязанности работодателя в случае массового увольнения работников по уведомлению выборного профсоюзного органа и службы занятости установлены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

3. Действие проекта постановления по кругу лиц.

Положения проекта постановления регулируют отношения, участниками которых являются ликвидационные комиссии упраздняемых органов и федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, Минфин России, Росимущество, Росархив), которые в рамках реализации своих полномочий обязаны принимать участие в упразднении (ликвидации) федерального органа исполнительной власти (далее - государственный орган).

4. Предмет правового регулирования проекта постановления и описание предлагаемых изменений.

Основной проблемой текущего правового регулирования является отсутствие законодательного разграничения публично-правового и частно-правового статуса государственного органа.

При разработке проекта постановления учитывалось, что в отношениях по ликвидации государственного органа как юридического лица, по прекращению обязательств, а также в отношениях по увольнению работников упраздняемый государственный орган выступает в частно-правовом статусе.

В отношениях, связанных с реализацией функций по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю (надзору) в установленной сфере деятельности, оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом, государственный орган участвует в публично-правовом статусе.

В этой связи предлагается разграничить понятие "упразднение государственного органа" (утрата публично-правового статуса) и закрепленное в Гражданском кодексе Российской Федерации понятие "ликвидация юридического лица" (утрата частно-правового статуса государственного органа).

Следует отметить, что утрата частно-правового статуса в соответствии с положениями ГК РФ может быть осуществляться как форме ликвидации, так и в форме реорганизации.

Учитывая установленные гражданским законодательством различия в правовых последствиях ликвидации и реорганизации юридических лиц, предлагается при упразднении государственного органа ликвидировать его как юридическое лицо.

Кроме того, предлагается установить, что моменты утраты публично-правового (утрата государственно-властных полномочий) и частно-правового (исключение из реестра юридических лиц) статусов государственного органа должны совпадать.

Неурегулированность этого момента вызывает многочисленные вопросы на практике.

Как правило, дата, с которой полномочия государственного органа считаются переданными, а государственный орган упраздненным, указом Президента Российской Федерации не определяется, что дает основания полагать, что государственный орган упраздняется с момента вступления в силу указа Президента Российской Федерации.

Вместе с тем в распоряжении Правительства Российской Федерации всегда закрепляется обязанность федеральных государственных гражданских служащих продолжать выполнение обязанностей до их увольнения. Учитывая, что обязанности федеральными государственными гражданскими служащими выполняются в целях реализации функций и полномочий государственного органа (которые в соответствии с указом Президента Российской Федерации уже считались прекращенными), в этом смысле распоряжения Правительства Российской Федерации можно считать не в полной мере соответствующими указам Президента Российской Федерации об упразднении государственного органа.

Учитывая имеющуюся правовую неопределенность в этом вопросе, целесообразно установить, что лишение публично-правового и частно-правового статусов государственного органа происходит одновременно.

Проектом постановления уточняется состав ликвидационной комиссии упраздняемого федерального органа исполнительной власти (включаются представители Росимущества и Росархива), устанавливаются обязанности ликвидационной комиссии (по расторжению гражданско-правовых сделок, согласованию бюджетной сметы с Минфином России), направленные на эффективное использование средств федерального имущества.

Кроме того, в практике упразднения государственных органов регулярно возникает вопрос о необходимости составления ликвидационной сметы упраздняемым государственным органом. Указанный документ часто встречается в практике упразднения государственных органов, однако законодательством Российской Федерации не предусмотрен. Восполняя существующий правовой пробел, проектом постановления предлагается внесение изменений в бюджетную смету упраздняемого органа в связи с принятием решения об упразднении. В этом случае ликвидационная смета не составляется.

Проектом постановления предлагается установить срок инвентаризации имущества, финансовых обязательств и нефинансовых активов упраздняемого государственного органа (один месяц) с момента назначения ликвидационной комиссии, что обеспечит возможность своевременно установить состав имущества и обязательств упраздняемого государственного органа, а также предотвратить возможность растраты государственного имущества.

Проектом постановления предлагается закрепить обязанность ликвидационной комиссии обеспечить переход финансовых обязательств упраздняемого государственного органа, а также нефинансовых активов упраздняемого государственного органа другому лицу, определенному правовым актом Правительства Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Финансовые обязательства, возникающие из гражданско-правовых сделок, а также права на нефинансовые активы упраздняемого государственного органа, представляющие "ценность" для государства, должны быть переданы в установленном ГК РФ порядке (перемена лиц в обязательстве и др.)

Проектом постановления предлагается закрепить обязанность ликвидационной комиссии определять перечень договоров (контрактов), подлежащих расторжению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Предлагаемая норма применяется в случае необходимости расторжения договоров в связи с существенным изменением обстоятельств (каковым является упразднение государственного органа). Такими договорами могут быть договоры на приобретение техники и программного обеспечения, осуществление ремонта и реконструкции зданий и сооружений, которые не были бы заключены, если бы сторонам этих сделок было известно об упразднении государственного органа в момент их совершения.

Проект постановления содержит положения, направленные на определение "правовой судьбы" федеральных государственных унитарных предприятий, некоммерческих унитарных организаций, полномочия собственника имущества от имени Российской Федерации в отношении которых осуществлялись упраздняемым федеральным органом исполнительной власти.

В случае эффективности предлагаемых мероприятий, аналогичные нормы могут быть предложены в отношении упразднения государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Проект постановления не затрагивает положений Договора о Евразийском экономическом союзе и соответствует положениям международных договоров, заключенных Российской Федерацией.

Принятие проекта постановления не оказывает влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Реализация Постановления не окажет влияния на доходы и расходы федерального бюджета.