Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования" (подготовлен Минтрансом России 22.07.2015)

Досье на проект

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования"

1. Общие характеристики проекта акта

Проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования" (далее - проект постановления) подготовлен в рамках исполнения пункта 4 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 1 июня 2015 г. N ДМ-П13-48пр, согласно которому Минтрансу России, Минэкономразвития России с участием представителей транспортной отрасли поручено разработать и внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий снижение размера платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн.

2. Описание проблемы, на решение которой направлен проект акта. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации

Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. N 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" (далее - постановление Правительства Российской Федерации N 504) принято в целях реализации статьи 31.1 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах).

Решение о создании системы взимания платы принималось Правительством Российской Федерации с учетом формирования, в том числе, необходимого элемента управления транспортной системы России, оказывающего влияние на экономику страны в целом, как инструмента дополнительного наполнения Федерального дорожного фонда для финансового обеспечения дорожной деятельности, регулятора интенсивности и вида грузоперевозок различными видами транспорта, исходя из экономической эффективности и логистической целесообразности.

Согласно статье 179.4 "Дорожные фонды" Бюджетного кодекса Российской Федерации формировать Федеральный дорожный фонд планируется за счет доходов федерального бюджета, в том числе за счет платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн.

Статьей 31.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах), вступающей в силу 15 ноября 2015 г, установлено, что движение транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения допускается при условии внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам такими транспортными средствами.

Износ дорожной инфраструктуры связан с нагрузкой на ось в отношении 1:4, т.е. увеличение нагрузки на ось в два раза приводит к 16-кратному увеличению износа дорожной инфраструктуры. Иными словами, грузовой автомобиль с нагрузкой на ось 10 тонн вызывает столько же повреждений, сколько вызвали бы примерно 60 тыс. легковых автомобилей.

При строительстве автомобильных дорог существенное увеличение стоимости дорожной одежды и искусственных сооружений обуславливается необходимостью обеспечения возможности проезда грузовых транспортных средств с допустимой осевой нагрузкой 11,5 тонн.

При отказе от необходимости обеспечения проезда грузовых транспортных средств стало бы возможным сократить расходы на строительство и реконструкцию автодорог в связи со снижением требований к нагрузке, а также увеличить межремонтные сроки с учетом уменьшения разрушительного воздействия такого транспорта на дорожное полотно, что привело бы к соответствующему снижению эксплуатационных расходов.

Используемый механизм финансирования дорожной деятельности приводит к неравномерному распределению налоговой и прочей финансовой нагрузки между владельцами легковых и грузовых автомобилей, имея ввиду отличие в 3-4 раза в объеме расхода топлива и практически в 60 тыс. раз размера наносимого ущерба.

Принятый подход к финансированию автомобильных дорог, в основе которого установлен принцип "пользователь платит", широко используется иностранными государствами с развитой транспортной инфраструктурой, в том числе Германией, Австрией, Словакией и Францией, в которых аналогичный сбор в рублевом эквиваленте составляет 14 рублей за километр пройденного транспортным средством пути.

Необходимо отметить, что аналогичная система взимания платы с 1 августа 2013 г. введена на территории Республики Беларусь. Плата за проезд по одному километру колеблется от 0,04 до 0,145 евро, в зависимости от класса авто.

Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года поставлена задача об удвоении в 2013 - 2022 годах объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования.

В целях выполнения вышеуказанного поручения и обеспечения совершенствования системы финансирования дорожной деятельности согласно Перечню поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации от 8 октября 2014 г., утвержденному 12 ноября 2014 г. N Пр-2651ГС (далее - Перечень поручений), поручено направлять доходы, полученные от взимания платы в счёт возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешённую максимальную массу свыше 12 тонн, в дорожные фонды субъектов Российской Федерации для обеспечения реализации механизмов государственно-частного партнёрства на региональном уровне, а также для строительства, реконструкции и ремонта уникальных искусственных дорожных сооружений.

В рамках данного поручения Минтрансом России осуществлен сбор информации от субъектов Российской Федерации по проектам, реализация которых возможна на условиях государственно-частного партнерства.

По информации, представленной субъектами Российской Федерации, рассматривается возможность реализации около 100 проектов строительства автомобильных дорог и искусственных сооружений на них на условиях государственно-частного партнерства, включая строительство МТМ "Европа - Западный Китай" (обход г. Оренбурга), автомобильной дороги "Юго-западный транзит" в Новосибирской области, южного транспортного обхода вокруг г. Торжка в Тверской области, Северного обхода г. Астрахани, обхода г. Чусового и моста через р. Чусовая в Пермском крае, обхода города Костромы с мостом через реку Волгу, мостового перехода через реку Волгу с обходом городского округа Тольятти, обхода г. Хабаровска и т.д., общей ориентировочной сметной стоимостью более 1 трлн. рублей, в том числе почти четверть из них - сметной стоимостью свыше 10 млрд. рублей.

При этом, около половины указанных проектов субъектами Российской Федерации планируется реализовывать с участием средств федерального бюджета в размере около 300 млрд. рублей.

Минтрансом России в настоящее время разработан проект Правил распределения и предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление государственной поддержки региональных проектов в сфере дорожного хозяйства, реализуемых с применением механизмов государственно-частного партнерства. Указанный проект проходит процедуру внутреннего согласования в Минтрансе России и в ближайшее время будет направлен на рассмотрение и согласование заинтересованным федеральным органам исполнительной власти.

Проектом Правил предусмотрено, что отбор региональных проектов будет осуществляться межведомственной комиссией, образуемой при Министерстве транспорта Российской Федерации из представителей заинтересованных органов исполнительной власти и структур.

Планируется, что к отбору будут допускаться наиболее капиталоемкие проекты, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, включенные в программу субъекта Российской Федерации в сфере дорожного хозяйства, предполагающее обязательное финансирование за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Государственная поддержка будет оказываться в первую очередь социально-значимым проектам, удовлетворяющим установленным Правилами критериям эффективности, предусматривающие высокую степень готовности регионов к их реализации, включая наличие потенциального частного инвестора проектов.

Возможность реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства за счет доходов, полученных от взимания платы в счёт возмещения вреда, позволит увеличить вклад субъектов Российской Федерации в решение задачи по удвоению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог по сравнению с периодом 2003-2012 годов.

Кроме того, указанные доходы планируется направлять на финансирование дорожных работ на региональных уникальных искусственных дорожных сооружениях.

К таким сооружениям, по данным субъектов Российской Федерации, относятся более 115 мостов и путепроводов, на ремонт и реконструкцию которых на ближайшее время требуется более 30 млрд. рублей. Таким образом, в условиях серьезного недофинансирования дорожной деятельности в регионах оказание государственной поддержки позволит привести в нормативное состояние уникальные сооружения, что является крайне необходимым и с точки зрения обеспечения безопасности движения.

Отказ от поддержки субъектов Российской Федерации в реализации проектов строительства и реконструкции дорожных объектов в условиях вынужденного перераспределения средств федерального бюджета с капитальных вложений на текущие расходы по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог в целях обеспечения 100% финансирования этих работ в соответствии с утвержденными нормативами денежных затрат создаст дополнительные риски выполнения задачи удвоения в 2012-2022 годы объема строительства и реконструкции автомобильных дорог, являющейся по мировому опыту одной из первоочередных антикризисных мер, включая обеспечение занятости работников автотранспортной отрасли.

Кроме того, в соответствии с решением Межведомственной комиссии по отбору инвестиционных проектов, российских кредитных организаций и международных финансовых организаций (протокол заседания Межведомственной комиссии от 28.04.2015 N 10-АУ) инвестиционный проект "Основная инвестиционная стадия в рамках проекта финансирования, создания, модернизации и эксплуатации объектов системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, включающая в себя этап создания и 1-ю очередь модернизации" был одобрен для участия в Программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 г. N 1044.

В случае изменения каких-либо параметров проекта потребуется пересмотр указанного решения, в том числе условий кредитования проекта, Межведомственной комиссии по отбору инвестиционных проектов, российских кредитных организаций и международных финансовых организаций.

Снижение поступлений в Федеральный дорожный фонд ниже 40 млрд. рублей в год от внесения платы в счет возмещения вреда с учетом ежегодных выплат компенсаций оператору системы взимания платы в соответствии с концессионным соглашением делает рассматриваемый инвестиционный проект неэффективным и нецелесообразным с точки зрения выполнения государственной функции по сбору платы.

Исключение системы взимания платы из Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 г. N 1044, приведет к изменению финансовой модели проекта, что дает основание концессионеру расторгнуть концессионное соглашение и потребовать от Российской Федерации возмещения всех понесенных расходов, в том числе упущенную выгоду (29 млрд. рублей без учета процентов по кредитам и упущенной выгоды).

Мультипликативный эффект от 1 рубля, вложенного в строительство региональных автомобильных дорог, дает до 6 рублей в экономику региона. Таким образом, реализация вышеуказанного решения за счет мультипликативного эффекта внесет в экономику регионов Российской Федерации примерно 300 млрд. рублей, что благоприятно повлияет на все отрасли экономики.

Помимо создания рабочих мест непосредственно на работах, связанных со строительством, деньги от взимания платы в счет возмещения вреда обеспечат рост выпуска смежных отраслей (например, производства строительных материалов, машиностроения), что в свою очередь приведет к росту ВВП, увеличению доходов населения и потребительского спроса.

Кроме того, ввод системы взимания платы в эксплуатацию с утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2015 г. N 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" размером платы в счет возмещения вреда является необходимым для выполнения подпункта "г" пункта 2 Перечня поручений в качестве меры по обеспечению переориентации перевозок грузов с автомобильного на железнодорожный и водный транспорт.

В настоящее время целесообразность железнодорожных перевозок начинается при расстоянии транспортировки груза не менее 2100 км. Данный показатель в Европе составляет 800 км с запланированным понижением до 300 - 500 км.

В стоимость железнодорожной перевозки входят услуги за организацию перевозки, плата за использование подвижного состава и за пользование инфраструктурой, в составе которой учтены налог на имущество и плата за землю, т.е. пользователь инфраструктуры возмещает 100 % затрат. При перевозке автомобильным транспортом "платеж за пользование инфраструктурой" не осуществляется, хотя владельцы грузового транспорта посредством принадлежащих им транспортных средств пользуются полезными свойствами автомобильных дорог в предпринимательских целях, нанося им тем самым сверхнормативный ущерб.

Установление размера платы ниже, чем предлагается проектом постановления, не позволит создать условия для равномерного развития транспортной отрасли Российской Федерации в целом за счет переориентации перевозок грузов с автомобильного на железнодорожный и водный транспорт, так как не окажет влияния на эластичность спроса заказчиков коммерческих перевозок.

Изложенная позиция поддержана на заседании рабочей группы по мониторингу выполнения решений Государственного совета Российской Федерации и его президиума в Администрации Президента Российской Федерации (письмо Помощника Президента Российской Федерации И.Е. Левитина от 10 июня 2015 г. N А4-10366Пил в адрес Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича).

На основании вышеизложенного в рамках исполнения поручения протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 1 июня 2015 г. N ДМ-П13-48пр Минтрансом России с учетом необходимости безусловного исполнения Перечня поручений предлагается с 15 ноября 2015 г. по 1 января 2018 г. размер платы в счет возмещения вреда умножать на поправочный понижающий коэффициент равный 0,82.

Предлагаемый подход позволит, с одной стороны снизить нагрузку на отрасль автомобильных перевозок, с другой стороны обеспечить исполнение поручения.

Предлагаемый размер платы увеличит себестоимость перевозки не более чем на 10 %, что скажется на увеличении себестоимости товаров, перевозимых по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, в среднем не более, чем на 1 % (стоимость перевозки - 10 % в цене товара, тариф - 10% от стоимости перевозки. Получаем: 10 % * 10 %=1 %).

Улучшение качества автомобильных дорог приведет к повышению уровня предоставляемых автоперевозчиками услуг за счет снижения времени, проводимого транспортным средством в пути, и издержек, связанных с ремонтом автотранспортных средств. Тем самым в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" будут обеспечены благоприятные условия для развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Система взимания платы в счет возмещения вреда исключает косвенные издержки, так как бортовые устройства выдаются на безвозмездной основе, а взимание платы и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда осуществляется в режиме "свободный поток". Установка и эксплуатация бортового устройства также не потребуют дополнительных расходов.

Повышение цены не скажется на товарах широкого потребительского спроса с низкой стоимостью и высокой чувствительностью к росту издержек, так как данные товары преимущественно перевозятся на небольшие расстояния по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального и местного значения.

Доля перевозок автомобильным транспортом, имеющим разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, потребительских товаров по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения составляет 4 % и преодолеваемое расстояние в большинстве случаев не превышает 800 км.

3. Оценка влияния предлагаемых решений на деятельность органов государственной власти Российской Федерации

Принятие проекта постановления не повлияет на деятельность органов государственной власти Российской Федерации.

4. Финансово-экономическое обоснование

Реализация проекта постановления приведет к снижению нагрузки на бизнес примерно на 10 млрд. рублей в год, которые в свою очередь не поступят в Федеральный дорожной фонд. Косвенное изъятие из оборота экономики (невключение в экономический оборот) Российской Федерации денежных средств за счет существующих взаимосвязей и мультипликаторов оценивается примерно в 75 млрд. рублей ежегодно.

Принятие проекта постановления не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и не приведет к снижению установленного распоряжением Правительства Российской Федерации 29 августа 2014 г. N 1662-р показателя минимальной собираемости платы, взимаемой с владельцев идентифицированных транспортных средств, составляющей 99 процентов общего размера подлежащей взиманию платы с владельцев идентифицированных транспортных средств.